II SA/Kr 692/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie : WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2017 r. sprawy ze skargi [...] Fundacji [...] w W. na decyzję Prezesa Sądu Okręgowego w T. z dnia 3 kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Prezesa Sądu Okręgowego w T. na rzecz strony skarżącej [...] Fundacji [...] w W. kwotę 200 zł ( słownie: dwieście złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 10 lutego 2017 r. [...] Fundacja Praw Człowieka w W. wniosła wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej lat 2011- 2016, w zakresie między innymi ilości spraw karnych i o wykroczenia, ustanawiania i działania obrońców (z wyboru i z urzędu) w postępowaniach karnych oraz w postępowaniach o wykroczenia, wniesionych środków zaskarżenia, udziału obrońców w posiedzeniach aresztowych. Wniosek ten, zgodnie z jego treścią, został przekazany do Prezesa Sądu Rejonowego w D. Decyzją z dnia 27 lutego 2017 r. ([...] Prezes Sądu Rejonowego w D. odmówił wnioskodawcy udostępnienia żądanej informacji. W uzasadnieniu decyzji zaznaczył, że żądanie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dalej wskazał jednak na istotną rozbieżność pomiędzy brzmieniem art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ("Każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej") i art. 61 ust. 1 Konstytucji ("Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publicznej (...)"). Z tego ostatniego przepisu wynika, że prawo do żądania informacji publicznej zagwarantowane jest dla obywateli, a więc dla osób fizycznych. Na podobnym stanowisku stanął Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 2 grudnia 2015 r. (sygn. akt SK 36/14, OTK-A 2015/11/189). Skoro zatem wniosek o udzielenie informacji publicznej w niniejszej sprawie złożyła fundacja, a więc podmiot posiadający osobowość prawną, to nie posiada ona legitymacji do wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem. [...] Fundacja Praw Człowieka w W.ie wniosła odwołanie od tej decyzji do organu II instancji. W odwołaniu zarzuciła naruszenie art. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje jedynie osobom fizycznym. Na tej podstawie wniosła o uchylenie decyzji Prezesa Sądu Rejonowego w D. T. oraz zobowiązanie go do udostępnienie wnioskowanych informacji publicznych. Decyzją z dnia 3 kwietnia 2017 r. znak: [...] Prezes Sądu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu podzielił całkowicie ocenę dokonaną przez Prezesa Sądu Rejonowego w D. T., iż osobie prawnej nie przysługuje prawo do żądania informacji publicznej w świetle art. 61 Konstytucji, co znalazło wyraz w uzasadnieniu postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia z dnia 2 grudnia 2015r. (sygn. akt SK 36/14, OTK-A 2015/11/189). Organ II instancji stwierdził, że akceptuje pogląd wyrażony w powyższym postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego mając na względzie to, że normy zawarte w ustawach zwykłych stanowią rozwinięcie praw i wolności wskazanych w Konstytucji, które przysługują obywatelom, a więc osobom fizycznym. Zatem odmienne stanowisko, że przepisy ustawy w jej art. 2 określają szerszy krąg uprawnionych osób, niż osoby fizyczne, nie jest zasadne. Wskazano dalej na orzeczenia sądów administracyjnych przyjmujące stanowisko odmienne, przy czym Prezes Sądu stwierdził, że nie można się z nimi zgodzić. Opisaną wyżej decyzję Prezesa Sądu z dnia 3 kwietnia 2017 r. znak: [...] zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie [...] Fundacja Praw Człowieka w W.. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, w postaci: - art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.) poprzez odmowę udostępnienia wnioskowanych informacji publicznych ze względu na status prawny skarżącej, tj. fakt, iż jest osobą prawną, nie zaś osobą fizyczną, a tym samym, że nie przysługuje jej prawo dostępu do informacji publicznych; - art. 61 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 2 i art. 4 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną ich wykładnię oraz uznanie, że art. 61 ust. 1 Konstytucji zakazuje udostępnienia informacji publicznej osobie prawnej, pomijając fakt, iż przepis ten stanowi gwarancję o charakterze minimalnym; - art. 10 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (dalej: EKPC) poprzez nieuzasadnioną odmowę dostępu do informacji publicznej. 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia: - art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezesa Sądu Rejonowego w D. T. z 27 lutego 2017 r., która podlegała uchyleniu z uwagi na oczywistą obrazę prawa materialnego i procesowego; - art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji oraz pominięcie normy wynikającej z art. 2 u.d.i.p. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Sądu z dnia 3 kwietnia 2017 r. w całości i na podstawie art. 135 P.p.s.a. o uchylenie także utrzymanej nią w mocy decyzji Prezesa Sądu Rejonowego w D. T. z 27 lutego 2017 r.. Na podstawie art. 200 P.p.s.a. skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), dalej "P.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje to, że informacja, o której udostępnienie zwracała się skarżąca Fundacja we wniosku z dnia 10 lutego 2017 r. miała charakter informacji publicznej, a Prezes Sądu Rejonowego w D. T. jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764) - dalej "u.i.d.p.". Istotą sporu w niniejszej sprawie jest dokonanie oceny, czy podmiot prawa nie posiadający przymiotu obywatelstwa, w tym przypadku osoba prawna, jest - w obowiązującym stanie prawnym - uprawniona do żądania informacji publicznej. Słusznie bowiem wskazano w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezesa Sądu Rejonowego w D. T., że brzmienie art. 61 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej różnią się od siebie w tym zakresie. Pierwszy z powołanych przepisów stanowi: "Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne", natomiast drugi stanowi: "Każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej (...)". Na gruncie tej rozbieżności wymaga wyjaśnienia, jaki jest zakres podmiotowy prawa do informacji publicznej. Prezes Sądu Rejonowego w D. T. oraz Prezes Sądu Okręgowego w T., przyjmując wąskie rozumienie kwestii podmiotu uprawnionego do żądania informacji publicznej, powołali się na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt SK 36/14 (OTK-A 2015/11/198), którym Trybunał umorzył postępowanie ze skargi konstytucyjnej złożonej przez Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. uznając, że stowarzyszenie nie jest podmiotem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, a w konsekwencji nie może wnieść skargi konstytucyjnej w tym przedmiocie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazuje, że pogląd TK wyrażony we wskazanym postanowieniu nie jest formalnie wiążący dla organów stosujących prawo, w tym dla sądów administracyjnych. Został on bowiem wyrażony - po pierwsze - w uzasadnieniu orzeczenia TK oraz - po drugie - w postanowieniu o umorzeniu postępowania. Ta druga okoliczność ma szczególne znaczenie, gdyż postanowienia TK o umorzeniu postępowania nie są orzeczeniami Trybunału w rozumieniu art. 190 ust. 1 Konstytucji i w konsekwencji nie przysługuje im walor ostateczności i mocy powszechnie obowiązującej (vide m.in. uchwała NSA z 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10). Ponadto Sąd stoi na stanowisku, że z ww. Postanowienia TK nie można wywieść, iż organizacje społeczne i inne jednostki organizacyjne są pozbawione możliwości składania wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Tak wąskie ujęcie podmiotu uprawnionego do informacji publicznej nie wynika z obowiązujących obecnie przepisów prawa. Przede wszystkim należy wskazać, że w omawianym postanowieniu Trybunał Konstytucyjny nie wypowiedział się na temat zgodności przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej z Konstytucją RP - nie stwierdził ani ich niezgodności ani też zgodności. Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych, a zwłaszcza Naczelnego Sądu Administracyjnego, utrwalił się pogląd przyjmujący szerokie ujęcie podmiotowego zakresu dostępu do informacji publicznej. W tym zakresie należy powołać wyrok NSA z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. I OSK 1746/16 (dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych), który na temat rozbieżnego brzmienia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 2 ust. 1 u.i.d.p. wypowiedział się w sposób następujący: "W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe regulacje należy interpretować w kontekście specyfiki prawa do informacji publicznej, które charakteryzuje relację, jaka nawiązuje się pomiędzy członkiem wspólnoty publicznoprawnej domagającym się informacji publicznej a dysponentem tej informacji. Wskazywane wyżej wartości leżące u podstaw prawa podmiotowego do informacji publicznej uzasadniają tezę, że skoro informacja publiczna ma stanowić gwarancję jawności życia publicznego, to nie ma uzasadnionych podstaw do zawężania katalogu podmiotów uprawnionych do jej uzyskania. W tym kontekście należy wykładać wskazane wyżej regulacje prawne. Normę wskazującą na podmiot publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej zakodowaną w wiążących organy władzy publicznej przepisach art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 u.d.p. w sytuacji, gdy konstytucyjność tego ostatniego przepisu nie została w polskim porządku prawnym zakwestionowana, należy zatem odczytywać w ten sposób, że podmiotem mogącym domagać się udostępnienia informacji publicznej jest podmiot legitymowany do tego ustawowo, tj. "każdy", zawężenie tego katalogu do obywateli dotyczyć może natomiast legitymacji do składania skargi konstytucyjnej. Postanowieniem z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt SK 36/14 (OTK-A 2015/11/198), Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie ze skargi konstytucyjnej złożonej przez Stowarzyszenie [...] w W. uznając, że stowarzyszenie nie jest podmiotem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, a w konsekwencji nie może wnieść skargi konstytucyjnej w tym przedmiocie. Niezależnie od zakresu związania stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu postanowienia TK, zauważyć można, że przepis art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie został zakwestionowany, a nawet wyrażając powyższe stanowisko TK wskazał, że "obowiązująca Konstytucja ustanawia wśród praw podmiotowych takie, które mogą być egzekwowane w toku kontroli konstytucyjności ustaw jedynie w postępowaniu zainicjowanym przez obywateli" i podnosił, że "nie oznacza to, że ustawodawca nie może rozszerzyć zakresu podmiotowego tego prawa na wszystkie zainteresowane podmioty". Skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, a także żądania udostępnienia takiej informacji nie można utożsamiać ze skargą konstytucyjną. Warto podkreślić, że stanowisko, według którego prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, a nie tylko obywatelom, zostało wyrażone w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 15 grudnia 2015 r., II PO 2/15, LEX nr 1996831. Również w literaturze przedmiotu oraz orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto pogląd, że na podstawie art. 2 ust. 1 u.d.p. pojęcie "każdy" oznacza zarówno osoby fizyczne i prawne, jak i jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej, np. organizacje społeczne (wyrok NSA z 18 lutego 2016 r., I OSK 2259/14; glosa M. Jaśkowskiej do postanowienia WSA w Warszawie z 18 lutego 2010 r., II SAB/Wa 197/09, OSP 2011/9/94; wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., I OSK 1172/16; wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2009 r., I OSK 1002/09 i I OSK 1003/09)". Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 września 2016 r., sygn. I OSK 1172/16 (również dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Na uwagę też zasługuje uzasadnienie zdania odrębnego do omawianego wcześniej postanowienia Trybunału Konstytucyjnego: "Nieco inaczej wygląda sposób ustalania zakresu podmiotowego tych praw, które przysługują obywatelom polskim – np. praw wyrażonych w art. 61 i art. 62 Konstytucji. Wskazanie na obywateli jako na adresatów praw oznacza, że prawa te, co do zasady, nie przysługują cudzoziemcom i bezpaństwowcom. Powstaje natomiast pytanie, czy mogą one przysługiwać osobom prawnym, w skład których wchodzą obywatele polscy? Według mnie nie można tego wykluczyć. W przypadku prawa dostępu do informacji publicznej efektywność realizacji tego prawa może uzasadniać wykonywanie go nie tylko osobiście przez obywatela, lecz także przez zrzeszenie złożone z obywateli. Obywatele mogą realizować przysługującą im wolność zrzeszania (art. 58 ust. 1 Konstytucji) w celu uzyskania dostępu do informacji publicznej (art. 61 ust. 1 Konstytucji). Zrzeszenie takie mieści się w zakresie podmiotowym art. 61 ust. 1 Konstytucji, o ile składa się z obywateli polskich, a jego celem jest realizacja ich dostępu do informacji publicznej. Zaprezentowana argumentacja znajduje dodatkowe uzasadnienie w art. 5 Konstytucji, z którego wynika dyrektywa rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych w sposób wzmacniający konstytucyjną ochronę wolności i praw. Wyrażony w uzasadnieniu niniejszego postanowienia pogląd o niedopuszczalności skargi konstytucyjnej prowadzi do pewnego paradoksu. Na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782, ze zm.) obywatele mogą realizować swe prawo dostępu przez zrzeszanie się w organizacje posiadające osobowość prawną. Realizując swe prawo dostępu do informacji publicznej za pośrednictwem osoby prawnej, obywatele ci nie mają jednak prawa do skargi konstytucyjnej. Jeżeli skargę konstytucyjną składa osoba prawna (np. stowarzyszenie), to Trybunał uznaje, że nie mieści się ona w zakresie podmiotowym art. 61 ust. 1 Konstytucji. Jeżeli skargę konstytucyjną złożyłby obywatel, np. członek stowarzyszenia, skarga konstytucyjna byłaby niedopuszczalna z innego powodu. Obywatel taki nie dysponowałby ostatecznym orzeczeniem, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji. Adresatem orzeczenia jest bowiem stowarzyszenie. Z powyższych względów uważam, że Trybunał przyjął zbyt wąskie rozumienie zakresu podmiotowego art. 61 ust. 1 Konstytucji. Pośrednio prowadzi to do ograniczenia możliwości korzystania z wolności zrzeszania wyrażonej w art. 58 ust. 1 Konstytucji". Podzielając całkowicie stanowisko i argumentację ujętą w przytoczonych wyżej cytatach Sąd stoi na stanowisku, że [...] Fundacja Praw Człowieka w W. należy do kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania informacji publicznej, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Sądu Rejonowego w D. T., z uwagi na naruszenie art. 2 ust. 1 u.i.d.p.. Taki pogląd wyraził też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 14 lipca 2017 r. w sprawie o sygn. II SA/Kr 662/17. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 135 P.p.s.a.. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając od Prezesa Sądu na rzecz strony skarżącej [...]j Fundacji Praw Człowieka w Warszawie [...] zł tytułem uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu od skargi.