II SA/Kr 692/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: ` SWSA Piotr Fronc AWSA Anna Kopeć (spr.) - po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E.W., J. L. i H. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 21 marca 2024 r. znak: SKO-ZP-415-48/24 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności pisma odrzuca skargę E. W., oddala skargę J. L. i H. L. Sygn. akt II SA/Kr 692/24 Pismem z dnia 22 lutego 2024 r. (znak: AGZ.6727.43.2024) skierowanym do H. L., J. L. oraz E. W., działający z upoważnienia Burmistrza Rabki Zdroju Naczelnik Wydziału Architektury, Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Zabytków w Urzędzie Miejskim w Rabce-Zdroju udzielił odpowiedzi na pismo z dnia 23 stycznia 2024 r. uzupełnione w dniu 21 lutego 2024 r. Poinformował w nim, że budynki położone w R.-Z. przy ul. G. nr [...] oraz [...] w roku 2009 r., w okresie od 1 stycznia 2010 r. do 4 sierpnia 2010 r. oraz w okresie od 11 maja 2012 r. do dnia sporządzenia pisma nie były objęte ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, były natomiast nimi objęte w okresie od 5 sierpnia 2010 r. do 10 maja 2012 r. W dniu 11 marca 2024 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu wpłynął wniosek H. L., J. L. oraz E. W. o stwierdzenie nieważności tego pisma - nazwanego przez wnioskodawców "decyzją" - Burmistrza Rabki-Zdroju z dnia 22 lutego 2024 r. (znak: AGZ.6727.43.2024). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu postanowieniem z dnia 21 marca 2024 r., znak SKO-ZP-415-48/24 odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma Burmistrza Rabki-Zdroju z dnia 22 lutego 2024 r. (znak: AGZ.6727.43.2024). Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.). W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zasada ta dotyczy także postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 2 k.p.a.). Z kolei zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W art. 61 a 1 k.p.a. ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania: wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną oraz zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane, jednakże zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie występuje brak przedmiotu postępowania z uwagi na fakt, że brak jest decyzji, której nieważność miałaby być stwierdzona. Pismo Burmistrza Rabki-Zdroju z dnia 22 lutego 2024 r. (znak: AGZ.6727.43.2024), którego dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności nie jest decyzją administracyjną, gdyż nie ma w nim sformułowanego rozstrzygnięcia, jak również podstawy prawnej. Pismem tym organ jedynie udzielił wnioskodawcom informacji co do czasookresu obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości opisanych w piśmie oraz poinformował, że obecnie toczy się procedura planistyczna zmierzająca do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmujące te nieruchomości. Organ w żaden sposób nie rozstrzygnął natomiast w sposób władczy o prawach i obowiązkach wnioskodawców. Pismo to nie stanowi zatem decyzji administracyjnej. W tym miejscu wyjaśniać, że rozstrzygnięcie zawarte w wyrzeczeniu decyzji jest jednym z elementów najistotniejszych każdej decyzji administracyjnej. Musi więc ono być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę lub jakie uprawnienie zostaje przyznane. Rozstrzygnięcie, zwane także osnową lub sentencją decyzji, powinno być zatem sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji. Podstawa prawna decyzji administracyjnej musi być natomiast powołana dokładnie, a więc ze wskazaniem mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego i formalnego, wraz z podaniem źródeł jego publikacji. Skoro zatem w sprawie nie została wydana decyzja, to tym samym stronie nie przysługuje prawo domagania się stwierdzenia nieważności z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia. Opisane wyżej postanowienie zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. L., H. L. i E. W. (przy czym skarga E. W. została odrzucona). Skarżący wnieśli "o wycofanie wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji wydanych z naruszeniem prawa i potwierdzających nieprawdę (...) po wycofaniu z obrotu prawnego 13 lipca 2011 r. uchwały nr LVII/390/10 prawomocnym wyrokiem Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący wnoszą o wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Burmistrza Rabki z 25 października 2011 r. znak AGP.6724.6.18.2011 oraz z 10 listopada 2010 r. – przy czym do skargi dołączyli kopię pisma Burmistrza z daty 25 października 2011 r. (k. 5) o podanym wyżej znaku. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Pełnomocnik z urzędu skarżącej J. L. w piśmie z 28 lutego 2025 r. (k. 66) zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wydane postanowienie, a to: 1. art. 61 a § 1 w zw. z art. 157 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez odmowę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności bez odpowiedniego przeanalizowania podstaw prawnych i faktycznych sprawy oraz nie dokonania rzetelnej analizy całości sprawy, co prowadzi do ograniczenia praw strony do uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia; 2. art. 7 i art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak działania w interesie społecznym i interesie strony, a także niedochowanie zasad prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, gdy organ winien działać w sposób przejrzysty i z należytą starannością i organ nie jest władny do samodzielnego zastępowania treści wniosku strony bez ustalenia, jaka była rzeczywista wola strony w zainicjowaniu postępowania; 3. art. 9 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak odpowiedniego poinformowania strony o przesłankach, które miałyby skutkować odmową wszczęcia postępowania oraz brak wezwania do sprecyzowania i wyjaśnienia złożonego wniosku, co naruszyło zasadę pogłębionej współpracy organu ze stroną postępowania, podczas gdy w sytuacji powzięcia wątpliwości, co do woli skarżącej organ powinien umożliwić skarżącemu sprecyzowanie jego żądań zamiast odmawiać wszczęcia postępowania., a działanie takie ogranicza prawa strony i prowadzi do bezpodstawnego zamknięcia drogi do rozpoznania sprawy; 4. art. 64 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania bez uprzedniego wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych lub wyjaśnienia treści złożonego przez skarżącą pisma; 5. art. 77 § 1 oraz art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez dowolną ocenę stanu faktycznego oraz brak podjęcia działań w celu rzetelnego wyjaśnienia sprawy przed wydaniem postanowienia, gdy organ nie przeprowadził należytej analizy materiału dowodowego i nie podjął próby wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a postanowienie zostało podjęte arbitralnie, bez uwzględnienia podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Na podstawie tych zarzutów pełnomocnik wniósł o: I/ uchylenie zaskarżonego postanowienia; II/ zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów pomocy prawnej udzielonej Skarżącej J. L. z urzędu, według norm przepisanych, wskazując, że koszty nie zostały opłacone ani w całości ani w części. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a." - sprawa, w której przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, może być rozpoznana w trybie uproszczonym, tj. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na podstawie tego przepisu sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Dokonana według tak określonych kryteriów kontrola zaskarżonego postanowienia doprowadziła do wniosku, że jest ono prawidłowe, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na treść art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Granice sprawy przed sądem administracyjnym wyznacza zaskarżony akt, który podlega kontroli. Nie ma zaś wątpliwości, że skarżący przedmiotem skargi uczynili postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 21 marca 2024 r. znak SKO-ZP-415-48/24. W postanowieniu tym orzeczono o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma Burmistrza Rabki-Zdroju z dnia 22 lutego 2024 r. (znak: AGZ.6727.43.2024). Argumenty podnoszone w skardze odnoszą się do rozlicznych kwestii, poruszają wątki związane z "ograniczeniem strefy uzdrowiskowej" oraz zerwaniem w przeszłości przez Narodowy Fundusz Zdrowia kontraktów podpisanych ze skarżącymi. Wskazują na pisma (nazywane przez skarżących "decyzjami") Burmistrza z roku 2010 i 2011. Argumenty te pozostają jednak poza granicami niniejszej sprawy, której przedmiotem jest ocena postanowienia SKO o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności wskazanego wyżej pisma Burmistrza Rabki – Zdroju. Sąd nie może w tej sprawie odnieść się do zarzutów, które wykraczają poza jej granice. Jeśli skarżący chcą, bo ich zarzuty odniosły skutek w sferze prawnej, winni odnaleźć i wszcząć właściwą w tym zakresie procedurę. Tego rodzaju procedurą z pewnością nie jest wniosek o stwierdzenie nieważności pisma Burmistrza Rabki-Zdroju z dnia 22 lutego 2024 r. (znak: AGZ.6727.43.2024). Stwierdzenie nieważności decyzji to procedura przewidziana w art. 156 - 159 kodeksu postępowania administracyjnego. Z art. 156 k.p.a. wynika, że dotyczy ona decyzji administracyjnych, a na mocy art. 126 k.p.a. ma zastosowanie również w odniesieniu do niektórych postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym. Tylko decyzje i niektóre postanowienia mogą w ogóle podlegać ocenie w zakresie stwierdzenia ich nieważności. Skarżący natomiast domagali się stwierdzenia nieważności pisma, które nie jest ani decyzją administracyjną, ani też postanowieniem. Wobec braku przedmiotu orzekania o nieważności, Kolegium prawidłowo odmówiło wszczęcia postępowania w tej sprawie. Nie doszło przy tym do naruszenia przepisów postępowania, o których mowa w piśmie pełnomocnika z urzędu skarżącej, ani też żadnych innych przepisów. Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.