II SA/Kr 693/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2013 r. sprawy ze skargi A.S. na decyzję Wojewody z dnia 5 kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skargę oddala. Uzasadnienie: Pismem z dnia 21 czerwca 2011 r. ([...]) Burmistrz Miasta S. na podstawie art. 124, 124 a, 113, 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wniósł o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej położonej w S. stanowiącej działkę ewid. nr [...] o pow. 0,3087 ha w celu przeprowadzenia odcinka sieci kanalizacyjnej o przekroju nie większym niż 200 mm, na długości ok. 30 m równolegle do północno-wschodniej granicy działki w odległości ok. 4 m od budynku mieszkalnego, na głębokości co najmniej 1,5 metra. Decyzją z dnia 14 sierpnia 2013 r. ([...]) na podstawie art. 124 ust. 1, 2, 3, 4, 6 i 7 w zw. z art. 6 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 104 i 107 kpa Starosta S. orzekł o w pkt 1.) ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości gruntowej, położonej w S. , przy ul. [...]oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,3087 ha, objętej księgę wieczystą nr [...] stanowiącej własność A.W.S. poprzez zezwolenie wnioskodawcy na założenie i przeprowadzenie odcinka kanalizacji sanitarnej o długości 38 m, średnicy kanału 0,20 m i głębokości od 2,9 m do 3,76 m, który zajmie razem ze studniami pow 9,95 m2, w ramach realizacji celu publicznego pod nazwą "Budowa kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami dla osiedla S. w S. "; w pkt 2) wskazał, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości polega na obowiązku udostępnienia Wnioskodawcy, na czas realizacji inwestycji, części nieruchomości, stanowiącej pas gruntu o szerokości 6 m o pow. 228 m2, biegnący wzdłuż przebiegu kolektora sanitarnego oznaczonego kolorem czerwonym i żółtym na mapie, stanowiącej załącznik niniejszej decyzji, a opisanego literami S13 - S14 - S15 - S16 -S17 w granicach działki [...] w pkt 3) wskazał, że właściciel nieruchomości zobowiązany jest udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągu, o którym mowa powyżej, przebiegającym przez działkę ewid. nr[...], zgodnie z załącznikiem; w pkt 4) wskazała, że mapa projektu zagospodarowania jest załącznikiem stanowiącym integralną część decyzji; w pkt 5) że na wnioskodawcy spoczywa obowiązek przywrócenia nieruchomości do poprzedniego stanu niezwłocznie po zakończeniu prac związanych z wykonaniem odcinka sieci sanitarnej, a także po zakończeniu konserwacji, remontów i usunięciu awarii. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego będzie niemożliwe lub spowoduje nadmierne trudności i koszty Wnioskodawca zostanie zobowiązany do zapłaty odszkodowania ustalonego odrębną decyzją: w pkt 6) zobowiązał Wnioskodawcę do inwentaryzacji szkód powstałych wyniku działań prowadzonych na podstawie niniejszego zezwolenia w formie protokolarnego ich opisu dokonanego z udziałem strony postępowania oraz przedłożenia Staroście S. protokołu w terminie 1 miesiąca od zakończenia prac na nieruchomości; w pkt 7) wskazał, że ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Nadto organ orzekający podał co następuje: Własność przedmiotowej nieruchomości ujawniona jest w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Wydział IV Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w S. , na rzecz A.W.S. . Zgodnie z wypisem z planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S. , przyjętego 18 grudnia 2003 r. Uchwałą Rady Miejskiej Nr [...], działka nr [...] w pow. ok. 83%, położona jest w strefie II - osadniczo - rolnej i znajduje się w jednostkach strukturalnych oznaczonych symbolem: MNR - tereny zabudowy mieszkalno - zagrodowej i mieszkalnej jednorodzinnej oraz L - tereny lasów. W obu tych jednostkach strukturalnych (§23 ust. 2 pkt. d i §46 ust. 2 pkt. d tego planu) jako przeznaczenie dopuszczalne ustalono możliwość lokalizacji (realizacji) urządzeń infrastruktury technicznej o znaczeniu lokalnym. Ponadto plan ten przewiduje sukcesywną rozbudowę miejskiej sieci kanalizacyjnej w strefie l i II. Pozostała część przedmiotowej działki w pow. ok. 17 %, według wypisu z planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. przyjętego uchwałą Nr [...] z dnia 30 kwietnia 2010 r., znajduje się w jednostce strukturalnej oznaczonej symbolem KDL -teren dróg publicznych, a w myśl §3 ust. 2 ppkt 3 również mogą w tej jednostce występować urządzenia i elementy infrastruktury technicznej. Planowana inwestycja dot. budowy kanalizacji sanitarnej jest więc zgodna z ww. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Projektowana budowa sieci kanalizacyjnej do osiedla S. spełnia wymogi celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż celem publicznym jest budowa i utrzymanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków. Ponadto w dniu 11 marca 2010 r. Inwestor uzyskał pozwolenie na budowę kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami dla osiedla [...] z wyłączeniem dwóch nieruchomości, w tym przedmiotowej, ze względu na brak zgody właścicieli. Wnioskodawca przedłożył dokumentację z prowadzonych rokowań w okresie od kwietnia 2009 roku do lutego 2012 r. które jednak, nie doprowadziły do zawarcia umowy. W ramach tych rokowań Inwestor zaproponował właścicielce jednorazową wypłatę rekompensaty w wysokości 1.500,00 zł i poinformował o braku możliwości wykonania bezpłatnego przyłącza sanitarnego oraz zobowiązał się do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego po wykonaniu inwestycji i wypłaty odszkodowania za ewentualne szkody. A.S. w piśmie z dnia 12 lutego 2012 r. nie wyraziła zgody na planowaną budowę kanalizacji. W związku z faktem, że planowana budowa sieci kanalizacyjnej jest inwestycją celu publicznego zgodną z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a przeprowadzone rokowania nie przyniosły rezultatu, zawiadomieniem z dnia 1 czerwca 2012 r. poinformowano strony o wszczęciu postępowania o ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości opisanej powyżej. W trakcie postępowania ustalono, że nieruchomość A.S. zabudowana jest budynkiem w stanie surowym otwartym, ogrodzona jest jedynie od strony działki nr[...], z pozostałych stron nie ma ogrodzenia. Działka od drogi i od rzeki zakończona jest wysoką, stroma skarpą. Położenie dwóch studzienek zostało zaprojektowane w dalszej odległości od budynku, co nie powinno być uciążliwe dla właścicielki nieruchomości, a trzecia przyłączeniowa zlokalizowana będzie w odległości 3,5 m od jego krawędzi, co ograniczy koszty związane z wykonaniem przyłącza. W dniu 31 lipca 2012 r. w trakcie rozprawy administracyjnej połączonej z wizją lokalną, właścicielka przedmiotowej nieruchomości przedstawiła dwa rozwiązania co do przebiegu kanalizacji, jednak przedstawiciele Burmistrza Miasta S. wyjaśnili, że przeprowadzenie sieci kanalizacyjnej w planowanym miejscu jest najbardziej optymalnym rozwiązaniem i wynika z ukształtowania terenu i braku technicznych możliwości wykonania innego przebiegu sieci. Ponadto zaproponowano zmianę metody wykonania kanału na przepych lub przewiert za wyjątkiem wykonania trzech zaprojektowanych studni, w tym jednej przyłączeniowej, które wymagają wykonania wykopów. Mimo to A.S. nie wyraziła zgody na realizacje przedsięwzięcia, uzasadniając to zamiarem wybudowania garażu połączonego z domem. Co do tej kwestii nie można się odnieść, powiem strona nie podjęła działań w tym kierunku. Tymczasem proponowany przebieg kanału sanitarnego, który ma zapewnić odbiór nieczystości z całego osiedla [...] jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i najbardziej optymalny z uwagi na ukształtowanie terenu. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A.S., podnosząc, że pracownicy starostwa dopuścili się przekłamań w materiale dowodowym, ponieważ dom posiada okna, drzwi, dach i jest prawie gotowy do zamieszkania. Dodała, że jako właściciel działki ma prawo decydować gdzie posadowić garaż, natomiast niedorzecznością jest to aby budować garaż osobno na drugim końcu działki. Wskazała, że przedmiotowa inwestycja nie jest inwestycją o znaczeniu strategicznym lecz społecznym, a nadto inwestor pomija niektóre działki, a posesję odwołującej się "chce zrujnować wkładając (...) pod okna ścieki z całej okolicy". Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. ([...]) na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 138§1 pkt 1 i art., 138 §1 pkt 2 kpa Wojewoda utrzymał w mocy pkt. 1, 3, 4, 5, 6 i 7 decyzji Starosty S. z dnia 14 sierpnia 2012 r. oraz uchylił pkt 2 zaskarżonej ww. decyzji i orzekł, iż ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, o której mowa w pkt. 1decyzji, polega na obowiązku udostępnienia wnioskodawcy tj. Gminie S. reprezentowanej przez Burmistrza Miasta S. , na okres 3 dni roboczych, części nieruchomości, stanowiącej pas gruntu szerokości 6 m o pow. 228 m2, biegnący wzdłuż przebiegu kolektora sanitarnego oznaczonego kolorem czerwonym i żółtym na mapie, stanowiącej załącznik do decyzji Starosty S. z dnia 14 sierpnia 2012 r., a opisanego literami S13 - S14 - S15 - S16 -S17 w granicach działki nr [...]. Organ odwoławczy podał, że z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, iż ustawodawca uzależnił możliwość udzielenia zgody podmiotowi realizującemu konkretne przedsięwzięcie na czasowe zajęcie niezbędnej do tego nieruchomości, od spełnienia dwóch przesłanek: tego aby ewentualne zezwolenie zgodne było z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, oraz tego aby wystąpienie z wnioskiem o wydanie w/w decyzji, dany podmiot poprzedził przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań mających na celu udostępnienie przez tą osobę nieruchomości w sposób dobrowolny. W przedmiotowej sprawie te przesłanki zostały spełnione. Z ustaleń bowiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. przyjętego w dniu 18 grudnia 2003 r. Uchwałą Rady Miejskiej nr [...] (Dziennik Urzędowy Województwa[...] .) ze zmianami wprowadzonymi Uchwałami Rady Miejskiej w S. Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 29 kwietnia 2008 r. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] Nr [...] z dnia 30 listopada 2009 r. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] Nr z dnia 30 kwietnia 2010 r. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] ) wynika, ze powierzchnia około 83% działki nr [...] położonej w S. , znajduje się na terenach oznaczonych symbolami: MNR - tereny zabudowy mieszkano-zagrodowej i mieszkalnej jednorodzinnej, oraz L -tereny lasów: ujętych w planach urządzeniowych lasów, zalesień, zadrzewień oraz terenów niezadrzewionych - polan. Na tych pierwszych terenach "jako przeznaczenie dopuszczalne ustala się możliwość lokalizacji i adaptacji urządzeń infrastruktury technicznej o znaczeniu lokalnym" (§ 23 ust. 2d w/w planu), zaś na tych drugich "jako użytkowanie dopuszczalne ustala się możliwość utrzymania i realizacji urządzeń infrastruktury technicznej" (§ 46 ust. 2d w/w planu). Co więcej, § 4 ust. 1 c tego planu wskazuje na "nakaz wyposażenia terenów przeznaczonych dla zabudowy w sieci i urządzenia infrastruktury technicznej dla odprowadzania lub gromadzenia ścieków oraz ich oczyszczania". Z kolei zgodnie z wypisem z planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. przyjętego uchwałą Nr [...] z dnia 30 kwietnia 2010 r. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] ) powierzchnia około 17% działki nr [...] położonej w S. , znajduje się na terenie oznaczonym symbolem KDL - teren dróg publicznych (drogi i ulice lokalne). Na tym terenie mogą występować takie tereny zagospodarowania jak "urządzenia i elementy infrastruktury technicznej" (§ 3 ust.2 pkt 7 w/w planu). Wskazał, że art. 143 ust. 2 ugn nie pozostawia wątpliwości, iż założenie urządzeń kanalizacji sanitarnej, mieści się w pojęciu ,,realizacji (budowy) sieci i urządzeń infrastruktury technicznej". Z kolei art. 6 pkt 3 tej regulacji przesądza o tym, iż "budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania" jest celem publicznym. Brak jest również podstaw do tego by stwierdzić, iż mająca miejsce w przedmiotowej sprawie korespondencja pomiędzy wnioskodawcą a A.S. nie mogła zostać uznana za przeprowadzenie rokowań o których mowa w ust. 3 art. 124 ugn. Z akt sprawy, w tym z załączonych do wniosku z dnia 28 lutego 2012 r. materiałów jednoznacznie wynika, iż na przestrzeni kilkunastu miesięcy poprzedzających wystąpienie przez Burmistrza Miasta S. z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ugn, podmiot ten co najmniej kilkukrotnie (m.in. pisma z dnia 3 grudnia 2010 r., 7 stycznia 2011 r., 9 lutego 2011 r. oraz 25 stycznia 2012 r.) zwracał się do A.S. z prośbą o dobrowolne udostępnienie stanowiącej jej własność działki nr [...] w celu umożliwienia pełnej realizacji zamierzonej inwestycji. Ostatecznie pismem z dnia 12 lutego 2012 r. i A.S. nie wyraziła zgody na realizację inwestycji. Ponadto na uwagę zasługuje okoliczność, iż już w toku prowadzonego postępowania, podczas przeprowadzonej w dniu 31 lipca 2012 r. rozprawy administracyjnej przedstawiciel Burmistrza Miasta S. zaproponował odwołującej zmianę sposobu wykonania kanału, poprzez zastosowanie metody przepychu lub przewiertu. Propozycja ta również nie spotkała się aprobatą A.S. . Wedle organu odwoławczego w świetle powyższego nie ma podstaw do kwestionowania spełnienia warunku przeprowadzenia rokowań o których mowa w ar. 124 ust. 3 ugn. (por. np. IV SA/Po 381/09, II SA/Kr 635/10). Wedle Wojewody rozważenie ewentualnego innego przebiegu budowy odcinka kanalizacji sanitarnej podlega znacznym ograniczeniom, głównie z uwagi na ukształtowanie powierzchni okolicznych terenów i związaną z tym konieczność takiego jego wytyczenia, które zapewni techniczną możliwość jego wykonania. Ponadto z kanalizacji będzie mogła korzystać sama odwołująca się, a bliskość przebiegu odcinka sieci kanalizacji sanitarnej względem budynku mieszkalnego położnego na przedmiotowej nieruchomości ograniczy poniesione w przyszłości przez odwołującą się koszty wykonania przyłącza kanalizacyjnego do tego budynku. Organ odwoławczy uznał jednak za konieczne uchylenie pkt 2 zaskarżonej decyzji jako niespełniającego wymogu precyzyjnego określenia zakresu czasowego w jakim mają zostać wykonane prace budowlane i montażowe i orzeczenie w zakresie terminu na wykonanie prac. Na powyższe rozstrzygnięcie A.S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie. Podniosła, że w sprawie nie było "konkretnej rozmowy" oraz, że wstępnie zgadzała się na ustalenie, w którym założono, że nitka kolektora sanitarnego "będzie położona dalej od domu z zachowaniem skosów do niezbędnego poprawnego działania systemu. Dodała, że teren przedmiotowej działki, na którym ma być zlokalizowana inwestycja jest mokry, grząski, a brzegi działki notorycznie się osuwają; inwestycja nie ma celu strategicznego, a zagraża bezpieczeństwu sanitarnemu z uwagi na liczne osuwiska i aktywną pracę ziemi. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, jeżeli miało to lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Analizując materiał dokumentacyjny znajdujący się w aktach przedmiotowej sprawy oraz oceniając zarzuty podniesione przez stronę skarżącą Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ ocena zaskarżonej decyzji nie potwierdza, aby organ naruszył prawo w sposób uzasadniający jej uchylenie. Stanowiący podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, umożliwia ograniczenie w drodze decyzji, sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przedstawiona regulacja ma charakter wyjątkowy, co oznacza, że tylko w sytuacji braku zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z wykonaniem określonej inwestycji, gdy prowadzone negocjacje pomiędzy właścicielem a inwestorem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora na daną nieruchomość - organ administracji jest uprawniony do działania w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Organ administracji jest zobligowany do zbadania czynności poprzedzających złożenie wniosku, w tym sprawdzenia przeprowadzonych między stronami rokowań. Z uwagi na ograniczenie w swobodnym korzystaniu z prawa własności istotne jest jednoznaczne określenie przebiegu inwestycji przez daną nieruchomość jak również precyzyjne określenie na czym polega uszczuplenie władztwa właściciela w zakresie niezbędnym do wykonania inwestycji. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność, iż wydane zezwolenie jest zgodne z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W planie tym co prawda nie określono szczegółowo przebiegu inwestycji liniowej, jaką jest sieć kanalizacji, ale przewidziano wyposażenie w tę sieć terenów objętych planem i przeprowadzenie tej sieci po terenach, w których położona jest działka skarżącej. W ocenie Sądu należy uznać, że – wbrew twierdzeniom skarżących - stosownie do przepisu art. 124 ust. 3 u.g.n. przeprowadzono prawidłowo rokowania. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie określają prawnej formy prowadzenia rokowań. Powszechnie w orzecznictwie przyjmuje się, że spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań jako przesłanki wszczęcia postępowania w sprawie uzyskania zgody na zajęcie nieruchomości oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2006 r. I OSK 1307/05, wyrok WSA w Gorzowie z dnia 31 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Go 579/07 lex nr 357505, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 października 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 381/09 lex nr 574097). O tym, że w przedmiotowej sprawie były prowadzone rokowania, w rozumieniu przepisów ustawy, świadczy liczna korespondencja zalegająca w aktach sprawy. Wynika z niej, że skarżąca w sposób kategoryczny odmówiła zgody na udostepnienie nieruchomości. Wskazać też należy, że organ w postępowaniu o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, nie mógł badać poprawności czy racjonalności usytuowania inwestycji, a tym bardziej nie mógł wydać decyzji odmownej na tej tylko podstawie, że usytuowanie to jest obecnie kontestowane. W tym stanie rzeczy, podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Decyzja zawiera wszystkie wymagane elementy, w tym także określa zakres ograniczenia (powierzchnie i czas). Skarżąca zaś ani w toku postępowania administracyjnego, ani w skardze nie twierdziła, aby zakres ten określono wadliwie. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.