II SA/Kr 693/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Piotr Fronc (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2023 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 17 kwietnia 2023 r. znak WI-I.7840.5.4.2022.ES w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Prezydent Miasta Krakowa decyzją nr 613/6740.2/2020 z 12 sierpnia 2020 r., znak: AU-01-5.6740.2.95.2020.KBO udzielił pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania istniejącego poddasza na cele mieszkalne przy ulicy [...] w K., poprzez utworzenie tam lokalu nr [...], bez zmiany kubatury budynku. Następnie, po pozytywnym rozpatrzeniu wniosku inwestora, decyzją nr 758/6740.2/2021 z 14 grudnia 2021 r., znak: AU-01-5.6740.2.583.2021.KBO, Prezydent Miasta Krakowa zatwierdził projekt budowlany do zmiany warunków pozwolenia na przebudowę budynku w zakresie zwiększenia kubatury oraz liczby kondygnacji, udzielonego powyższą decyzją. Zmiana ta polegała na zastąpieniu zaprojektowanego, jednokondygnacyjnego lokalu nr [...], lokalem dwukondygnacyjnym, poprzez zwiększenie wysokości istniejącego budynku o ok 1,5 m (licząc wysokość do kalenicy) oraz zwiększenie wysokości ścian zewnętrznych budynku o ok. 5,23 m od strony zachodniej i o ok. 3,78 m od strony wschodniej. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...], kwestionując pominięcie w postępowaniu współwłaścicieli nieruchomości. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 17 kwietnia 2023 r. znak WI-I.7840.5.4.2022.ES, uchylił decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 14 grudnia 2021 r., orzekając o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu Wojewoda nie zgodził się z argumentacją odwołania odnoszącą się do pominięcia współwłaścicieli nieruchomości w charakterze stron postępowania. Zdaniem organu w powyższej sprawie interesy tych osób reprezentowała spółdzielnia, która wzięła udział w postępowaniu. Projekt zamienny nie mógł natomiast zdaniem Wojewody zostać zaakceptowany z uwagi na sprzeczność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie minimalnej ilości miejsc postojowych. Organ wskazał na kolizję projektu z treścią §13 ust. 2 pkt c miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Bulwary Wisły" - uchwała nr LXXXI/1240/13 Rady Miasta Krakowa z 11 września 2013 r. (Dz.U.Woj.Małop.2013.5685), który ustala dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w budynkach nadbudowanych i przy przekształceniu poddaszy na cele mieszkalne: 0,5 miejsca na 1 mieszkanie. Inwestycja w obecnym kształcie nie zapewnia miejsc postojowych ani na terenie inwestycji, ani poza jej terenem (np. poprzez parking zewnętrzny, czy w obrębie pasa drogowego). Zdaniem inwestora w przedmiotowej sprawie powinno znaleźć wyłączenie wynikające z §13 ust. 2 pkt 2 lit. a planu, zgodnie z którym powyższe ustalenie nie ma zastosowania do robót budowlanych polegających na przebudowie legalnie istniejących w dniu uchwalenia planu obiektów budowlanych. W odpowiedzi Wojewoda wyjaśnił, że planowane roboty stanowią w chwili obecnej nadbudowę, a nie przebudowę budynku. Zmiana pozwolenia polega bowiem m.in. na wykonaniu kolejnej, czwartej kondygnacji budynku (budowa zewnętrznych ścian dla trzeciej i czwartej kondygnacji, budowa nowych ścian konstrukcyjnych wewnątrz na trzeciej i czwartej kondygnacji (oś B), budowie kolejnych biegów schodów na czwartą kondygnację (brak połączenia tej klatki schodowej z pomieszczaniami czwartej kondygnacji, z klatki tej znajduje się jedynie wyjście na dach (wyłaz dachowy) oraz budowie stropu nad trzecią kondygnacją nad wszystkimi pomieszczeniami tej kondygnacji. Pomimo, że liczba lokali mieszkalnych nie uległa zatem zmianie, mamy do czynienia z nadbudową, do której zastosowanie znajdzie §13 ust. 2 pkt c miejscowego planu. Ponadto, skoro inwestycja objęta pierwotnym pozwoleniem na budowę nie została oddana do użytkowania, to nie można mówić o faktycznie istniejącym lokalu mieszkalnym nr [...]. W skardze na powyższą decyzję Wojewody Małopolskiego, inwestor zarzucił organowi naruszenie: 1. art. 35 ust. 1 w zw. z art. 4 Prawa budowlanego w zw. z § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.), poprzez błędne przyjęcie przez organ II instancji, że projekt budowlany, którego dotyczył wniosek jest sprzeczny z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego obszaru "Bulwary Wisły" - uchwała nr LXXXI/1240/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 11 września 2013 r., w sytuacji gdy w toku postępowania przed organem II instancji wykazano, że w sprawie znajduje zastosowanie § 13 ust. 2 pkt 2 lit.a) planu, co uzasadniało stwierdzenie, że zasady obsługi parkingowej zostały prawidłowo ustalone przez organ I instancji; 2. art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy w następstwie nałożenia przez organ obowiązku usunięcia nieprawidłowości, wskazane nieprawidłowości zostały usunięte; 3. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 14 grudnia 2021 roku, znak AU-01-5.6740.2.583.2021.KBO i orzeczenie o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy dokonując prawidłowej analizy sprawy i prawidłowo stosując lub interpretując przepisy prawa, przy zachowaniu zasady praworządności powinien był utrzymać ją w mocy; 4. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na niewypełnieniu obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego, w tym braku uwzględnienia wyjaśnień przedstawionych przez stronę w toku postępowania administracyjnego; 5. art. 9 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na braku należytego informowania stron postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, co skutkowało wydaniem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy braki zostały uzupełnione. W świetle powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych. Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 poz. 1634; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Powyższe przepisy wskazują zatem po pierwsze na przesłanki, od których uzależnione jest wydanie pozwolenia na budowę, wśród których należy wymienić przede wszystkim zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i przepisami odrębnymi, zaś po drugie, na charakter prawny decyzji o pozwoleniu na budowę. Brak spełnienia choćby jednej z tych przesłanek wyklucza możliwość wydania decyzji zgodnej z wnioskiem inwestycyjnym, bowiem decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter związany, a nie uznaniowy. Natomiast w razie spełnienia ww. wymagań oraz warunków wynikających z art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego). W niniejszej sprawie przedmiotem sporu była zgodność zamiennego projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie minimalnej ilości miejsc postojowych. Adekwatne regulacje prawa miejscowego zawarte są w §13 planu miejscowego dla obszaru "Bulwary Wisły", który stanowi: "§ 13 Zasady utrzymania, rozbudowy i budowy układu komunikacyjnego. 2. Ustala się następujące zasady obsługi parkingowej obszaru: 1) określa się wymagane minimalne ilości miejsc postojowych dla samochodów osobowych (na parkingach i w garażach) dla obiektów budowlanych odpowiednio do ich funkcji - z zastrzeżeniem pkt 2: c) zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w budynkach nadbudowywanych i przy przekształcaniu poddaszy na cele mieszkalne: 0,5 miejsca na 1 mieszkanie, (...) 2) ustalone w pkt 1 zasady obsługi parkingowej obszaru nie mają zastosowania do: a) robót budowlanych polegających na przebudowie, remoncie i zmianie sposobu użytkowania legalnie istniejących w dniu uchwalenia planu obiektów budowlanych, dla których wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy lub wskaźnik terenu biologicznie czynnego są przekroczone w stosunku do ustalonych planem - w takim przypadku utrzymuje się sposób realizacji i liczbę dotychczas wydzielonych miejsc postojowych." W opinii Sądu punktem wyjścia do rozstrzygnięcia sporu jest ustalenie, czy w przedstawionym projekcie zamiennym mamy do czynienia z nadbudową, czy też przebudową. Z treści powyższych zapisów planów wynika bowiem jasno, że wymogi dotyczące obowiązku zapewnienia minimalnej ilości miejsc postojowych dotyczą budynków nadbudowywanych oraz przy przekształcaniu poddaszy na cele mieszkalne (§ 13 ust. 2 pkt 1 lit. c). Wyjątkiem w tym zakresie jest sytuacja, gdy inwestor planuje przebudowę, remont lub zmianę sposobu użytkowania istniejącego w dniu uchwalenia planu obiektu budowlanego (§ 13 ust. 2 pkt 2 lit. a). Innymi słowy mówiąc, w przypadku planu przekształcenia strychu w lokal mieszkalny – co miało miejsce w niniejszej sprawie – inwestor jest zwolniony od obowiązku zapewnienia minimalnej ilości miejsc postojowych tylko wówczas, gdy zaplanowane prace stanowią remont lub przebudowę. Rację miał Wojewoda wskazując, że taki właśnie charakter – przebudowy – miały prace, na które inwestor uzyskał pierwotne pozwolenie, zawarte w decyzji z dnia z 12 sierpnia 2020 r. Natomiast prace opisane w projekcie zamiennym ewidentnie wykraczają już poza przesłanki przebudowy. Zgodnie z art. art. 3 ust. 7 pkt a Prawa budowlanego, przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Analiza projektu zamiennego prowadzi natomiast do wniosku, że inwestor zaplanował zarówno zmianę kubatury, wysokości budynku, jak i utworzenie dodatkowej kondygnacji. Inwestor zamierza zwiększyć wysokość istniejącego budynku o ok 1,5 m (licząc wysokość do kalenicy) oraz zwiększyć wysokość ścian zewnętrznych budynku o ok. 5,23 m od strony zachodniej i o ok. 3,78 m od strony wschodniej. Ma to na celu wykonanie kolejnej, czwartej kondygnacji budynku: budowa zewnętrznych ścian dla trzeciej i czwartej kondygnacji, budowa nowych ścian konstrukcyjnych wewnątrz na trzeciej i czwartej kondygnacji (oś B), budowa kolejnych biegów schodów na czwartą kondygnację (brak połączenia tej klatki schodowej z pomieszczaniami czwartej kondygnacji, z klatki tej znajduje się jedynie wyjście na dach (wyłaz dachowy) oraz budowa stropu nad trzecią kondygnacją nad wszystkimi pomieszczeniami tej kondygnacji. Dodatkowa, czwarta kondygnacja nadziemna spełnia wymogi definicji kondygnacji zawartej w § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022r. poz. 1225), który stanowi, że za kondygnację należy rozumieć poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m. Tymczasem na czwartej kondygnacji (poddaszu) znajdują się pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi (wysokość pomieszczeń ok 2,40 m) – 5 pokoi z oknami w ścianie i oknami dachowymi oraz cztery łazienki. Skoro zatem opisane w projekcie zamiennym prace stanowią nadbudowę, nie ma do nich zastosowania wyłączenie zawarte w § 13 ust. 2 pkt 2 lit. a planu, lecz ogólne wymogi zawarte w § 13 ust. 2 pkt 1 lit. c. Jak słusznie wyjaśnił Wojewoda, dla powyższej kwalifikacji robót nie ma żadnego znaczenia, czy w wyniku realizacji projektu zamiennego dojść ma do zwiększenia liczby lokali. Zacytowane powyżej definicje przebudowy i kondygnacji nie są bowiem uzależnione od ilości lokali, lecz od zawartych tam przesłanek, tj. kubatura, czy wysokość budynku – a te niewątpliwie uległy istotnej zmianie, pomimo tego, że liczba lokali mieszalnych nie uległa zmianie w stosunku do pierwotnego projektu. W tym zakresie dodać jeszcze można, że gdyby w pierwotnym projekcie zawarto zakres prac wynikający z projektu zamiennego, inwestor również spotkałby się z odmową udzielenia pozwolenia na budowę. Rację miał również Wojewoda wskazując, że w przedmiotowej sprawie nie można mówić o przebudowie "istniejącego lokalu". Po pierwsze wyjątek ten dotyczy wyłącznie lokali istniejących w dacie uchwalenia planu, a z taką sytuacją z pewnością nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Lokal nr [...] objęty był wyłącznie decyzją dotyczącą pozwolenia na budowę, a nie istniał w rzeczywistości w dniu uchwalenia planu. Oddaleniu podlega zatem zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, sporny projekt zamienny jako niezgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie mógł zostać zatwierdzony. Okolicznością bezsporną jest bowiem fakt, że inwestor nie przewidział dla swojej inwestycji żadnych miejsc postojowych – ani na terenie działki inwestycyjnej, ani w żaden inny sposób. Sąd nie dopatrzył się również zarzucanych w skardze uchybień proceduralnych w postaci naruszenia art. 7, art. 77, czy też art. 80 kpa. Postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a ustalony stan faktyczny jest w zasadzie bezsporny. Strony polemizowały wyłącznie na temat interpretacji zapisów planu miejscowego. Zarzut naruszenia zasady prawdy obiektywnej, czy swobodnej oceny dowodów jest zatem zupełnie gołosłowny i pozbawiony argumentacji. Jeżeli zaś chodzi o wyrażoną w art. 9 kpa zasadę informowania stron, to realizowana jest ona głównie w instytucji pouczeń oraz należytego uzasadnienia decyzji administracyjnej, a te elementy zostały w sprawie zachowane. Z pewnością nie uzasadnia naruszenia tej zasady przekonanie strony – na które powołano się w skardze – że w wyniku uzupełnienia wskazanych przez organ braków, nie zostanie wydana decyzja odmowna. Wobec powyższego skarga jako nieuzasadniona została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a. \