II SA/Kr 694/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Mirosław Bator Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2017 r. sprawy ze skargi T. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala. Na wniosek A. A. – W. i G. W., Burmistrza R. Z. w decyzji z dnia 7 grudnia 2016r. (znak: [...]) ustalił warunków zabudowy działki [...] oraz [...] i [...] (dojazd), na cele realizacji jednorodzinnego domu mieszkalnego z garażem, z infrastrukturą techniczną (przyłączami: kanalizacji sanitarnej, wody, instalacją elektroenergetyczną i gazową) oraz dojazdem, w rejonie ul. [...] w R. Z.. W uzasadnieniu wskazano, że teren inwestycji nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym przeprowadzono postępowanie na zasadach i trybie art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.). W toku postępowania sporządzono analizę architektoniczno - urbanistyczną i uzyskano wszystkie niezbędne uzgodnienia i opinie. Burmistrz R. Z. wskazał także, iż zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w treści art. 61 ust 1 u.p.z.p., tj.: - (warunek zabudowy na sąsiedniej działce) - działki sąsiadujące z działką objętą wnioskiem i znajdujące się w obszarze analizowanym są zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi o ustalonych gabarytach i formie architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; - (dostęp do drogi publicznej) - objęta wnioskiem działka nr ewid.[...] posiada dostęp do ul. [...] poprzez działkę nr ewid. [...], a dodatkowo działka nr ewid.[...] przewidziana jest dla poszerzenia dojazdu i dojścia; - (uzbrojenie terenu) - w sąsiedztwie terenu inwestycji znajdują się sieci infrastruktury technicznej: energia elektryczna, kanalizacja sanitarna, sieć wodociągowa oraz sieć gazowa; - teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze; - decyzja jest zgodna przepisami odrębnymi. Ustosunkowując się do wskazań zawartych w decyzji SKO w N. S. (znak: [...]) z dnia 22 kwietnia 2016r., przeprowadzono ponowną analizę obszaru oraz sporządzono nowy projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Obydwa dokumenty uwzględniają wskazane przez organ odwoławczy uchybienia. W szczególności: ustalono linię zabudowy jako obowiązującą, skorygowano parametry szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, wysokości głównej kalenicy dostosowując je do występujących w obszarze analizowanym oraz przeprowadzono szczegółową analizę tych parametrów. Ustalone w decyzji parametry dla nowoprojektowanego budynku są kontynuacją parametrów budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Odnośnie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej stwierdzono, że dostęp taki istnieje: inwestor posiada udział w działce nr ewid. [...] stanowiącej dostęp do działki nr ewid.[...] z ul. [...]. Następnie organ I instancji ustosunkował się do sprzeciwu T. J. (zwartego w piśmie z dnia 19.09.2015r.) zgłoszonego wobec "zabudowy domu mieszkalnego na czterech działkach nr ew. [...], [...]" z uwagi na to, że "budowa ta skutkuje całkowitą blokadą wejścia i wjazdu do mojej posesji nr [...] - [...], zagwarantowanych w dokumentach rangi państwowej i międzynarodowej tj. w 3 Aktach Notarialnych i Postanowieniu Sądu w N. T.". W odpowiedzi na powyższe wyjaśniono stronie, że zgodnie z załącznikiem graficznym do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, projektowany budynek został zlokalizowany na działce nr ewid.[...], natomiast niewielki fragment działki nr ewid.[...] przeznaczony został pod dojazd. Działka nr ewid.[...] została wyłączona z postępowania o ustalenie warunków zabudowy (pismo inwestora z dnia 02.10.2015r.) Odnośnie prawa własności do działek objętych niniejszym postępowaniem organ administracyjny wyjaśnił, że inwestor posiada prawo własności działki nr ewid.[...], która stanowi teren inwestycji oraz posiada udział w działce nr ewid. [...]. Równocześnie wskazano, że na etapie ustalania warunków zabudowy prawo własności nie jest wymagane. Zgodnie bowiem z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. "decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji." W konkluzji, organ I instancji stwierdził, że zasadne było ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego. Od ww. rozstrzygnięcia odwołanie złożył T. J., wskazując w nim min. to, że w sprawie dokonano "grabieży" części posesji nr [...] przez U. L., która występuje tylko jako strona postępowania, nie zaś jako współwłaściciel działki nr [...]; działka [...] została stworzona przez mafię urzędniczą, B. L. i U. L. nie są wymienione w decyzji jako właścicielki działki [...], a tylko jako strony. Nadto ukryły one, że ich matka (M. L.) zmarła w 2003r. Wydana decyzja "blokuje" dojazd do budynku skarżącego, a działka [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej, bowiem działka [...] jest "tworem mafijnym". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia 14 marca 2017r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r., poz. 23) w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. oraz w związku z § 3 - § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588) zwanego dalej "rozporządzeniem", utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu podano, że odwołanie wniesione od decyzji organu I instancji nie zawiera zarzutów i nie podnosi kwestii, które mogłyby stanowić przesłankę do wzruszenia zaskarżonej decyzji. Motywem wiodącym odwołania, a także wnoszonych w toku postępowania pism i protestów, jest kwestia własności działki [...], która jako droga wewnętrzna przesądza o spełnieniu warunku dostępu z terenu inwestycji (dz. [...]) do drogi publicznej. SKO wyjaśniło, że ustalenia w tej kwestii zostały oparte na urzędowych dokumentach - informacjach o stanie własności działki [...]. W oparciu o wypis z rejestru gruntów (k.277) ustalono, że T. J. nie figuruje w wykazie właścicieli działki [...], który to wpis oparty jest na księdze wieczystej [...] Organ II instancji wyjaśnił również, że decyzja ustalająca warunki zabudowy, wbrew wywodom znajdującym się w odwołaniu "nie poświadcza stanu własności", a jedynie ustala strony postępowania, na podstawie danych pozyskanych z urzędowych dokumentów ewidencji gruntów, zaś w kwestii "działań mafijnych" T. J. może zwrócić się do właściwych w takich sprawach organów. Następnie wyjaśniono, że organ odwoławczy nie jest związany zakresem odwołania i jest obowiązany do zbadania zgodności z prawem samej decyzji oraz poprzedzającego jej wydanie postępowania. Przeprowadzone w tym zakresie postępowanie wykazało, że decyzja może być pozytywnie zweryfikowana, ponieważ została wydana z uwzględnieniem wskazań zawartych w decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22.04.2016r., a dotyczących nieprawidłowości w sporządzeniu analizy urbanistyczno-architektonicznej i wniosków z analizy stanowiących podstawę do ustaleń decyzji w zakresie parametrów, cech i wskaźników nowej zabudowy podlegających regulacji przepisów rozporządzenia. W postępowaniu drugoinstancyjnym ustalono, że: teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej (ul. [...] odpowiadający przepisowi art. 2 pkt 14 u.p.z.p., spełniony jest warunek "dobrego sąsiedztwa", ponieważ w obszarze analizy znajdują się budynki mieszkalne dostępne z tej samej drogi publicznej, ustalone w wynikach analizy wielkości parametrów i wskaźników nowej zabudowy odpowiadają charakterystyce i uśrednionym wielkościom w obszarze analizy, zapewniając zachowanie ładu przestrzennego, wniosek nie narusza przepisów odrębnych, decyzja została wydana po uzyskaniu wymaganego w sprawie stanowiska innych organów, w postępowaniu brały udział wszystkie strony a w przypadku M. L. – jej następcy prawni. Skargę na powyższą decyzję Kolegium wniósł do WSA w Krakowie T. J.. W jej uzasadnieniu w zasadzie powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Skarżący podał mianowicie, że działka nr [...] (mająca stanowić drogę dojazdową do planowanej inwestycji) w rzeczywistości została mu ukradziona, a wypis z rejestru gruntów jest wytworem oszustwa, pozostającym w sprzeczności z aktami notarialnymi, postawieniem Sądu powszechnego i wypisem z ksiąg wieczystych [...]. W ocenie skarżącego, jako bezprawne należy ocenić wydanie decyzji o w.z. dla inwestycji, która nie posiada dostępu do drogi publicznej. Nadto skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja narusza jego stan posiadania oraz dojście i dojazd na posesje nr [...]. Odpowiadając na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz.1066 ze zm.). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U.z 2017 r. poz. 1369. zm. - powoływanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia w tym zakresie całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Tym samym sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Tylko w sytuacji określonej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu (art. 145a § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Jeżeli organ ograniczy zbadanie sprawy tylko do pewnych jej aspektów, uznając, że jest to wystarczające do załatwienia wniosku, to kontrola legalności decyzji może objąć tylko ten obszar. Sąd administracyjny nie może bowiem zastępować organu i formułować ocen i wniosków w materii, która wymaga najpierw analizy organu orzekającego. W konsekwencji sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, ale w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji zgodnie stanęły na stanowisku, że dla wnioskowanego zamierzenia, polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem należało ustalić warunki zabudowy, z powodu spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Legalności kwestionowanej decyzji nie podważają zarzuty skargi. Zasadniczy zarzut skargi dotyczy braku dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Zarzut ten, zdaniem Sądu, nie jest zarzutem uzasadnionym. Pojęcie "dostępu do drogi publicznej" użyte w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy jest zdefiniowane w art. 2 pkt 14 ustawy, przez który należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W przedmiotowej sprawie planowana na działce nr [...] inwestycja posiada dostęp do publicznej - ul. [...] poprzez działkę [...] (a dz. nr [...] przewidziana jest dla poszerzenia dojazdu i dojścia). Burmistrz R. Zdroju w piśmie z dnia 19 lipca 2016r. stwierdził, że przedmiotowe zamierzenie położone jest w obrębie drogi wewnętrznej (k. 218 a.a.). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 370/15 (dostępny w CBOSA) wyjaśniono, że podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego do korzystania z tej drogi. Dla ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest wykazanie, że nieruchomość, dla której warunki te mają być ustalone położona jest przy drodze wewnętrznej połączonej z drogą publiczną. Jak zauważa Naczelny Sąd Administracyjny w innym wyroku, z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2196/12 (dostępny w CBOSA) przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć alternatywnie - albo bezpośredni dostęp do tej drogi - albo dostęp pośredni przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Obowiązek ustanowienia odpowiedniej służebności drogowej zachodzi dopiero wtedy, gdy teren inwestycji nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej albo przez drogę wewnętrzną. Zdaniem NSA, dostęp pośredni polega natomiast na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki (terenu) oddzielającej teren objęty działaniem inwestycyjnym od drogi publicznej (vide: wyr. NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2068/14, dostępny w CBOSA). W przedmiotowej sprawie planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej poprzez dz. nr [...]/ 3 (oznaczonej na mapie stanowiącej załącznik graficzny nr [...] do decyzji o w.z jako "droga"). Jak wynika z dokumentu, stanowiącego wypis z rejestru gruntów, dz. nr [...] stanowi współwłasność w części ułamkowej m.in. A. A.- W. i G. W. (k. 277). Wpis w rejestrze określonej osoby jako właściciela czy też użytkownika nie przesądza absolutnie o jej prawach do danej nieruchomości w zakresie powierzchni lub granic a ponadto wpis ewidencyjny co do osoby właściciela danej nieruchomości czy też jej użytkownika ani nie korzysta z domniemania prawdziwości (jak odpowiednie wpisy w księdze wieczystej), ani też nie mówi się o rękojmi wiary publicznej tych wpisów (w przeciwieństwie do rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych). Dokonana przez Sąd z urzędu analiza zapisów zawartych w Dziale II Księgi Wieczystej nr [...] (prowadzonej w formie elektronicznej), wykazała, że jednymi współwłaścicieli ww. nieruchomości obejmującej działkę nr [...] są A. A. i G. W.. W księdze tej wpisano także w dziale III ograniczone prawo rzeczone – "służebność przechodu, przejazdu i przegonu wzdłuż północnego krańca działki gruntowej l.k. [...] pasem gruntu o szerokości 3 m – na rzecz każdoczesnych właścicieli i posiadaczy działki gruntowej l.k. [...] z nieruchomości obj.KW nr [...] gm. R.", a więc na rzecz działki mającej obecnie nr [...] stanowiącej własność skarżącego T. J. (co wynika z dokumentów przedłożonych przez skarżącego k.88 i 90 a.s.). Dostęp przedmiotowej inwestycji do drogi publicznej poprzez należącą do inwestora dz. nr [...], w świetle zawartych w aktach sprawy dokumentów (także tych przedłożonych przez skarżącego), nie może więc być skutecznie zakwestionowany. Ustosunkowując się w następnej kolejności do zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa własności nieruchomości, posiadania nieruchomości oraz wszelkich nieprawidłowości dotyczących stanu prawnego dz. nr [...], na podkreślenie zasługuje fakt, że organy administracyjne, ani też tutejszy sąd, nie są właściwe do rozstrzygania sporów natury cywilistycznej. W kwestiach spornych dotyczących stanu prawnego nieruchomości, a tak jest w przedmiotowej sprawie, właściwy jest sąd powszechny i tam skarżący powinien kierować swoje roszczenia. W rezultacie decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie może rozstrzygać żadnej kwestii związanej z ustaleniem treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości, do czego niewątpliwie zmierza podniesiona w skardze argumentacja. Na obecnym etapie postępowania stan właścicielski dz. nr [...] wynikający z treści księgi wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków, nie mógł zostać zakwestionowany twierdzeniami skarżącego, które nadto sprowadzają się do ogólników: "decyzja zawiera oparcie na oszustwach mafii urzędniczej w przedmiocie iure cadoco - linczu zwanego tzw wydzieleniem i grabieży części mojej trwale ogrodzonej posesji (...)". Również zawarte w skardze zarzuty zmierzające do wykazania braku praworządności, kierowane pod adresem orzekających w sprawie organów administracyjnych, bezzasadnie zostały podniesione w tym postępowaniu, bowiem Sąd Administracyjny nie został wyposażony przez ustawodawcę instrumenty prawne umożliwiające weryfikację powyższych twierdzeń. Dodać należy, że planowana na działce nr [...] inwestycja, wbrew twierdzeniu skarżącego, w żaden sposób nie zablokuje wjazdu i wejścia do domu skarżącego na działce nr [...]. Biorąc powyższe pod uwagę należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga jako całkowicie nieuzasadniona podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.