II SA/Kr 695/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie WSA Małgorzata Brachel-Ziaja AWSA Janusz Kasprzycki / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego B. K. kwotę 200 / dwieście / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania W piśmie z dnia [....] J.K. , działając w imieniu ojca B.K. , domagał się uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę A.S. i M.S. dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalno-usługowego (.......), zlokalizowanego na działce nr .... w T. wraz z przyłączem wodociągowym, kanalizacyjnym i energetycznym, instalacją wewnętrzną wodociągową, kanalizacyjną, elektryczną, centralnego ogrzewania. W piśmie tym J.K. podniósł między innymi, że organ nie zawiadomił stron o toczącym się postępowaniu. Powyższe pismo Starosta T. potraktował jako wniosek o wznowienie postępowania wzywając J.K. o jego uzupełnienie o pełnomocnictwo oraz podanie kiedy wnioskodawca dowiedział się o wydaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. W wykonaniu powyższego J.K. w piśmie z dnia [....] wskazał, że jego ojciec – B.K. - o decyzji dowiedział się: "po 1 października 2004 r. (w okresie........10.04 r.)." Przedłożył także żądane pełnomocnictwo do działania w imieniu ojca. Postanowieniem z dnia [....] na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 1, art. 150 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, póz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a.), Starosta T. wznowił postępowanie z wniosku B.K. , działającego przez pełnomocnika J.K. , zakończonego ostateczną decyzją Starosty T. z dnia [....] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę A.S. i M.S. dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalno-usługowego (........), zlokalizowanego na działce nr ...... w T. wraz z przyłączem wodociągowym, kanalizacyjnym i energetycznym, instalacją wewnętrzną wodociągową, kanalizacyjną, elektryczną, centralnego ogrzewania. Decyzją z dnia [....] Starosta T., powołując się na art. 145 § 1 i art. 151 § 1 k.p.a. odmówił uchylenia wskazanej wyżej decyzji Starosty T. z dnia [....] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę A.S. i M.S. dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. W uzasadnieniu tej decyzji Starosta T. wskazał, że B.K., żądając wznowienia postępowania twierdził, że jako współwłaściciel działki nr......, tj. ul. ....., nie brał udziału w w/w postępowaniu i z tego tytułu wnosi o uchylenie pozwolenia na budowę. Jako dowód, że jest współwłaścicielem działki nr ....., przedłożył aktualny wypis z rejestru gruntów dla w/w działki. W trakcie wznowienia postępowania ponownie ustalono, że zgodnie z Uchwałą WRN w T. Nr ......z dnia [....] . działka nr ...... w T., zajęta pod drogę publiczną, zaliczona została do kategorii dróg gminnych. Zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 z późn. zm.), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu jednostek samorządu terytorialnego, nie będące ich własnością, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa stają się własnością tych jednostek. Podstawą do ujawnienia tej własności w księdze wieczystej, jest ostateczna decyzja wojewody, potwierdzająca nabycie tego prawa. Starosta podniósł, że droga ta na dzień 1 stycznia 1999 r. była we władaniu Gminy T., natomiast współwłaścicielami było kilkanaście osób. Na podstawie więc w/w ustawy, z dniem 1 stycznia 1999r. droga nr ...... w T. , stała się z mocy prawa własnością Gminy T. Ponieważ fakt ten nie został w księgach wieczystych ujawniony, a postępowanie w tej sprawie wszczęto przez Wojewodę ........ dopiero w dniu [....] uznano B.K. za stronę w postępowaniu o pozwolenie na budowę budynku na działce nr ......., przylegającej do działki nr ....... Wobec powyższego zawiadomieniem z dnia [....] umożliwiono zainteresowanym stronom zapoznanie się z posiadanymi dokumentami i złożenie ewentualnych uwag. W wyniku zawiadomienia żadna ze stron nie złożyła uwag ani zastrzeżeń w przedmiotowej sprawie. Po ponownym przeanalizowaniu materiałów dotyczących pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku Starosta stwierdził, że: projektowany budynek mieszkalno-usługowy został zlokalizowany na działce nr ...... w T., zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi, dojście i dojazd, zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu z dnia [....] zaprojektowano od strony ul. ........ Tak zaprojektowany budynek nie narusza w żaden sposób, zdaniem Starosty, własności działki nr ...... tj. ul. .... u T. Równocześnie wyjaśnił, że zapis w projekcie budowlanym dotyczący ewentualnego dojścia od strony ul. ...., zawarty jest w punkcie .... opisu technicznego zatytułowany "Lokalizacja i istniejący stan zainwestowania" i nie odnosi się do stanu projektowanego. Stan projektowany jest opisany w punkcie .... "Rozwiązania funkcjonalne", w którym projektuje się dojście i dojazd od strony ul. ...... Takie rozwiązanie przedstawiono w części graficznej projektu zagospodarowania działki i takie też rozwiązanie dojazdu zostało zatwierdzone pozwoleniem na budowę z dnia [....] .Biorąc powyższe pod uwagę, brak przesłanek do uchylenia pozwolenia na budowę w/w budynku, udzielonego decyzją Starosty ....... Nr....... z dnia [....] Starosta T. orzekł jak w sentencji decyzji. Odwołanie od tej decyzji w imieniu B.K. wniósł pełnomocnik J.K. Zarzucił w nim Staroście T. naruszenie artykułów: 7,8,9, 10, 89 § 2 i 107 § 3 k.p.a. poprzez oparcie decyzji na niepełnym materiale dowodowym, niepowiadomienie strony skarżącej o możliwości zapoznania się z materiałami postępowania i zebranymi w jego toku dowodami. Podniósł, że decyzja o pozwoleniu została wydana w zaskakująco szybkim tempie. Starosta T. nie powiadomił strony o możliwości zapoznania się materiałem dowodowym. Strona została zatem pozbawiona możliwości pełnego przedstawienia argumentów dotyczących tego postępowania. Nietrafny jest pogląd że działka nr ..... stanowiła własność Skarbu Państwa czy Gminy T. Organ l instancji w sposób niedopuszczalny przyjął za udowodniony fakt, iż działka nr ....... była drogą urządzoną- była drogą zajętą pod drogę publiczną. Z tego wyciągnął między innymi wniosek o własności tej działki. Okoliczność ta była już przedmiotem kilkukrotnego badania w ramach postępowań sądowych. Przedłożył na tę okoliczność orzeczenia sądowe. W chwili wydawania pozwolenia na budowę jako właściciel działki nr..... w księdze wieczystej uwidoczniony był wnioskodawca o wznowienie postępowania. Organ nie przeprowadził jednak dowodu z tego dokumentu. Wpisy w księdze wieczystej dopóki nie zostaną uchylone korzystają z domniemania ich zgodności z rzeczywistym stanem prawnym. W księdze wieczystej działki nr ...... zmian takich nie było. Podniósł także, że uzasadnienie decyzji organu l instancji jest lakoniczne, co sprawia, że jakakolwiek polemika ze stanowiskiem organu jest utrudniona. Musi się ona ograniczać do kwestii formalnych polegających na niedoinformowaniu strony o przesłankach jakimi kierował się organ przy jej wydawaniu. Decyzją z dnia [....] , Wojewoda ......., działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu l instancji o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Wojewoda .....wskazał, że po szczegółowym przeanalizowaniu całości akt stwierdził, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem ponieważ odmowa uchylenia dotyczy pozwolenia na budowę któremu nie można zarzucić naruszenia prawa. Projekt budowlany na budowę budynku mieszkalno-usługowego zgodny jest z decyzją Burmistrza Gminy T. znak: [....] . oraz wymaganiami ochrony środowiska . Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. ( Dz. U . Nr 257 póz. 2573 ), w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko, inwestycja ta nie została zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Projekt zagospodarowania działki zgodny jest z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi zawartymi w §§ 12, 13 i 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 póz.690 z póżn. zm.), jako, że przy usytuowaniu budynku mieszkalno-usługowego zachowano wymagane odległości od granic, innych budynków i dróg. Przedmiotowy budynek nie powoduje ograniczenia naturalnego doświetlenia pomieszczeń mieszkalnych innych budynków oraz został zapewniony dojazd do budynku i działki od ul. ..... Projekt zagospodarowania działki jest kompletny, posiada wymagane opinie i uzgodnienia oraz został opracowany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Odpowiadając na pozostałe zarzuty skarżącego Wojewoda stwierdził, że decyzja organu l instancji została wydana w oparciu o wystarczający materiał dowodowy. Jednakże do czasu przejęcia działki nr....... na własność gminy nie można używać twierdzenia, że działka już obecnie stanowi własność Gminy T. Działka nie jest w całości drogą urządzoną i nie została zajęta pod drogę publiczną .Użyte w projekcie sformułowanie " ul...... docelowo wykorzystana będzie jako ciąg pieszo-jezdny"- są przedwczesne. Uwagi dotyczące natomiast decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu należy kierować do Burmistrza Gminy T. Niezależnie od powyższego budynek mieszkalno usługowy nie narusza w żaden sposób działki nr ..... ani interesu osób trzecich. Wobec powyższego Wojewoda ......... orzekł jak w sentencji decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł B.K. działając przez pełnomocnika - syna J.K. Zarzucił on Wojewodzie ......rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności artykułów 7, 77 § 1 k.p.a. przez brak podjęcia kroków w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, art. 107 § 3 k.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia decyzji wbrew wymogom stawianym tym przepisem. Podniósł, że organ nie odniósł się do wielu kwestii wskazywanych przez skarżącego. Zaskarżona decyzja w sposób niewyczerpujący roztrząsa podstawy faktyczne i prawne. W decyzji tej o podstawach prawnych w zasadzie nie ma żadnego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda ......... wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 póz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym w zakresie - legalności decyzji administracyjnych ( art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, dlatego też kontroli legalności dokonują również z urzędu. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie, w jakim zapadły kontrolowane przez Sąd decyzje i inne akty administracyjne, to postępowanie nadzwyczajne - w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego (......), zlokalizowanego na działce nr...... w T. wraz z przyłączem wodociągowym, kanalizacyjnym i energetycznym, instalacją wewnętrzną wodociągową, kanalizacyjną, elektryczną, centralnego ogrzewania. Jak wynika z akt sprawy postępowanie to rozpoczęło postanowienie Starosty T. z dnia [....] o wznowieniu postępowania. W takim razie powyższe postanowienie otwarło etap postępowania rozpoznawczego. Celem takiego postępowania jest ustalenie istnienia podstaw wznowienia i w razie pozytywnego wyniku czynności podejmowanych w tym zakresie przez organ przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy, będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji ostatecznej (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 288). Granice tego postępowania wyznacza treść art. 145 i 145a k.p.a. Organ administracji musi zbadać, czy i w jakim zakresie postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte wadą wymienioną w tych przepisach. Zadaniem organu jest więc zbadanie, czy przesłanka stanowiąca podstawę do wznowienia rzeczywiście wystąpiła. Tymczasem właściwy w sprawie wznowienia postępowania Starosta T. nie wypowiedział się w kwestii zaistnienia przesłanek wznowieniowych, o których mowa w art. 145 i 145a k.p.a. Wskazał natomiast, że: "(...) projektowany budynek mieszkalno-usługowy, został zlokalizowany na działce nr ..... w T., zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi, dojście i dojazd, zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu z dnia [....] zaprojektowano od strony ul......." Przeszedł zatem od razu do merytorycznego rozstrzygnięcia uznając w konsekwencji brak podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Takie działanie organu właściwego w sprawie wznowienia jest nieprawidłowe. Wyraźnie wynika to z treści art. 151 § 1 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, na który to powołał się wydając swoje rozstrzygnięcie Starosta T. , że, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Uprzednio więc organ zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania rozpoznawczego co do zaistnienia podstaw wznowieniowych, wymienionych w art. 145 i 145a k.p.a. Także i Wojewoda ......., działając jako organ odwoławczy, powtórnie rozstrzygając sprawę, nie wypowiedział się w kwestii zaistnienia przesłanek wznowieniowych. Podobnie jak to uczynił Starosta T. wskazał, że ostateczna decyzja jest prawidłowa. Projekt budowlany zatwierdzony tą decyzją, w oparciu o który będzie realizowane przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne, jest kompletny, zgodny z decyzją wz i zt i został opracowany przez osoby posiadające wymagane kwalifikacje oraz posiada wszelkie uzgodnienia. Także i projekt zagospodarowania terenu zgodny jest z warunkami technicznymi. Skoro Wojewoda ....... utrzymał, w oparciu o art. 138 § 1 pakt 1 k.p.a., wadliwą decyzję Starosty T., to również i jego decyzja jest dotknięta takimi samymi uchybieniami procesowymi jak decyzja organu l instancji. Oba zatem organy administracji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, artykułów: 145, 145a, 151 k.p.a., organ odwoławczy dodatkowo art. 138 § 1 pakt 1 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawna możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną w ramach wznowienia postępowania otwiera się bowiem dopiero, gdy organ stwierdzi, że postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną w art. 145 i 145a k.p.a. W kontekście powyższego zasadne są więc zarzuty skarżącego naruszenia art. 7,77 § 1 i 107 §3 k.p.a. W takim stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, póz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie l sentencji wyroku. O kosztach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, póz. 1270 ze zm.) jak w punkcie II sentencji wyroku.