II SA/Kr 695/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Sebastian Pietrzyk Sędziowie: SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel AWSA Anna Kopeć (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. spółki komandytowej z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 26 kwietnia 2023 r., znak WI-I.7840.7.97.2022.MA w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę. Starosta Krakowski decyzją nr AB.III-W.1.1572.2020 z 29 grudnia 2020 r., znak: AB.III-W.6740.1.401.2020.PS zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. Budowa czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej nr [...] nr [...] i nr [...] z wewnętrzną instalacją gazu, energii elektrycznej, wody i kanalizacji, centralnego ogrzewania, z wewnętrzną linią zasilającą gazową i elektryczną, studniami chłonnymi, zewnętrzną instalacją kanalizacji sanitarnej, wejściowym rusztem oporowym, dojściem i dojazdem do budynków na działkach ewidencyjnych nr [...], [...] w miejscowości B., gmina Z. . Pismem z 24 maja 2022 r. (data wpływu do organu I instancji 25 maja 2022 r.) B. R. wniósł o wznowienie postępowania z uwagi na pominięcie go jako strony postępowania. Postanowieniem z dnia 7 lipca 2022 r., znak: AB.III-W.6740.4.12.2022.EP Starosta Krakowski odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wyżej opisaną decyzją z 29 grudnia 2020 r., znak: AB.III-W.6740.1.401.2020.PS - stwierdzając, że wnioskodawcy nie przysługiwał przymiot strony w tym postępowaniu. Po rozpatrzeniu zażalenia B. R. wniesionego na to postanowienie, Wojewoda Małopolski postanowieniem z 26 kwietnia 2023 r., znak WI-I.7840.7.97.2022.MA uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając postanowienie Wojewoda wskazał, że kolejność czynności podejmowanych po otrzymaniu wniosku o wznowienie postępowania obliguje organ administracji do ustalenia w pierwszej kolejności, czy dopuszczalne jest wznowienie postępowania w sprawie wskazanej przez wnioskodawcę tj. czy wniosek został złożony z zachowaniem wymaganego terminu, czy dotyczy decyzji ostatecznej i czy z wnioskiem zwróciła się strona postępowania. W przypadkach wskazanych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sytuacjach nie wymagających analiz i dodatkowych dowodów, można odmówić wznowienia postępowania, jednakże w przypadku konieczności przeprowadzenia w tym zakresie wyjaśnień i analiz powinno odbywać się po wydaniu postanowienia o wznowieniu. Przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w zakresie, czy wnioskodawca brał udział w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty Krakowskiego nr AB.III-W.1.1572.2020 z 29 grudnia 2020 r. przed wznowieniem postępowania w trybie art. 149 § 1 k.p.a., należy uznać za niedopuszczalne. Stanowi to chybienie procesowe, mające istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrócono też uwagę organowi I instancji, że w podstawie prawnej postanowienia nie wskazał, względem której przesłanki odmawia wznowienia postępowania. Co więcej wniosek o wznowienie obejmował prócz przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. również dyspozycję art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Treść zaskarżonego postanowienia jednoznacznie wskazuje, że dokonano analizy względem wyłącznie jednej przesłanki tj. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., pomijając zupełnie tą określoną w pkt 5. Nie ma podstaw prawnych by odstąpić od wyszczegóławiania w postanowieniu o odmowie wznowienia lub w postanowieniu wznowieniowym przesłanki podanej przez wnioskodawcę. Działanie odmienne według oceny organu wojewódzkiego byłoby odstąpieniem od podstawowego założenia jakim jest postępowanie wznowieniowe prowadzone wyłącznie w oparciu o enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 do 8 k.p.a. przesłanki. Ponadto zaznaczono, że organ nie wyjaśnił kwestii pełnego zakresu wniosku o wznowienie postępowania, tj. czy obejmuje on swym zakresem również decyzję o przeniesieniu pozwolenia na budowę. W zakresie tego żądania pozostał on bezczynny. Odnosząc się do zarzutu, iż organ I instancji rozpoznał wniosek B. R. względem tylko jednego pozwolenia na budowę wyjaśniono, że zarzut ten jest chybiony, bowiem postanowieniem z 27 lipca 2022 r., znak: AB.III-W.6740.4.8.2022.MM, odmówiono wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją własną nr AB.Ill-W. 1.194.2020 z 19 lutego 2020 r., znak: AB.III-W.6740.1.1656.2019.IB oraz pismem z 1 sierpnia 2022 r. znak: AB.III-W.6740.4.16.2022.MB pozostawiono jego żądanie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty Krakowskiego nr AB.III-W.1528.2020 z dnia 18 grudnia 2020 r. znak: AB.III-W.6740.1.400.2020.KK bez rozpoznania. Organ odwoławczy odstąpił od analizy argumentów merytorycznych zaskarżonego postanowienia i odpowiedzi na zarzuty zażalenia ich dotyczących z uwagi na to, że zostały sformułowane przedwcześnie, przed wznowieniem postępowania w tej sprawie. W związku z uchyleniem zaskarżonego postanowienia i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, strony postępowania mogą wnosić do organu pierwszej instancji uwagi i zastrzeżenia, a organ będzie miał obowiązek odniesienia się do nich w decyzji kończącej przedmiotowe postępowanie (wydanej na podstawie art. 151 k.p.a.). Opisane wyżej postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. sp. k. z siedzibą w W. , zarzucając mu naruszenie 1) art. 6, 7, 11, 77, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie wnikliwie przez organ całego materiału dowodowego w sprawie, w tym brak wnikliwej analizy zgromadzonych w sprawie dokumentów przedłożonych przez inwestora (tj. notarialnie poświadczonego oświadczenia dnia 28 czerwca 2022 r), w efekcie czego wydano orzeczenie nieuwzględniające okoliczności podnoszonych przez inwestora, tj. faktu przekroczenia przez wnioskodawcę ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. na złożenie wniosku o wznowienie postępowania; 2) art. 15 k.p.a. poprzez brak merytorycznego rozpatrzenia istotnej przesłanki warunkującej dopuszczalność wznowienia postępowania tj. kwestii czy wniosek o wznowienie postępowania złożony został z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 k.p.a. 3) art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób nierzetelny, a tym samym niebudzący zaufania obywateli do organów państwa tj. z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego; 4) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania podczas gdy brak było podstaw do jego uchylenia z uwagi na przekroczenie przez wnioskodawcę terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, co organ powinien ustalić w toku prowadzonego postępowania gdyby w sposób prawidłowy wykonał ciążące na nim obowiązki wynikające z przytoczonych wyżej norm prawnych; 5) art. 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej jako: p.b.) poprzez uznanie, iż działanie organu I instancji polegające na odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. było wadliwe i wymagało wydania postanowienia o wznowieniu postępowania oraz przeprowadzenia postępowania w kwestii analizy statusu wnioskodawcy jako strony, podczas gdy brak możliwości przyznania wnioskodawcy przymiotu strony był oczywisty i nie wymagał gromadzenia dodatkowych dowodów czy prowadzenia szczegółowych analiz, gdyż wynikał wprost z dostępnych organowi dowodów znajdujących się w aktach sprawy; 6) art. 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 ust 2 p.b. poprzez błędne uznanie, że organ I instancji prowadził postępowanie w zakresie oceny wystąpienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (dokonał merytorycznej oceny w tym zakresie), podczas gdy działania organu I instancji ograniczyły się jedynie do badania kwestii formalnych, tj. analizy tego czy wniosek pochodził od podmiotu mającego status strony. Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia postanowienie Wojewody Małopolskiego a także o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie i w całości podtrzymała stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie, na które służy zażalenie. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, bez wyznaczania rozprawy. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola sądowa działalności administracji publicznej sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Dokonana według tak określonych kryteriów kontrola sądowa zaskarżonego postanowienia wykazała, że jest ono prawidłowe, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Skarga koncentruje się przede wszystkim na wykazaniu, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem ustawowego terminu, co powinno skutkować odmową wznowienia postępowania niezależnie od pozostałych okoliczności. Prawdą jest, że w aktach organu II instancji znajduje się pismo strony skarżącej z dnia 14 października 2022 r. i dołączone do niego oświadczenie T. G. i K. N. z dnia 28 czerwca 2022 r. – które złożyli oni w imieniu spółki A[...] sp. z o.o. w K. (pierwotnego inwestora) w formie pisemnej z notarialnie poświadczonymi podpisami. Oświadczyli oni, że w IV kwartale 2020 roku doszło do spotkania z sąsiadami "naszej inwestycji na działkach [...] i [...] w m. B. gm. Z. ". Spośród sąsiadów obecni byli G. S., M. R., B. R. oraz przedstawiciele pozostałych trzech domów z działek [...], [...] i [...]. Sąsiedzi pytali o zamierzenie inwestycyjne oraz wnosili własne uwagi i zastrzeżenia w kwestii dojazdu oraz korzystanie z istniejących sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Z kolei w powołanym powyżej piśmie strony skarżącej (na którą przeniesiono wydane pierwotnie pozwolenia na budowę) podnosi się, że osoby wnioskujące obecnie o wznowienie postępowania wiedziały o planowanych inwestycjach już w 2020 roku. Wobec niedotrzymania terminu 30 dni od daty kiedy osoby te uzyskały informację o zamierzonych budowach spółka wniosła o "całkowite oddalenie wniosków osób trzecich". Jest również prawdą, że Wojewoda Małopolski ani do tego pisma, ani do załączonego do niego oświadczenia w żaden sposób się nie odniósł, czym naruszył przepisy postępowania zobowiązujące go do szczegółowego wyjaśnienia sprawy i wyjaśnienia stronom motywów, jakimi kierował się przy wydawaniu postanowienia. Niemniej jednak uchybienie to nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy, a zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. tylko tego rodzaju naruszenia przepisów postępowania (oprócz tych stanowiących podstawę do jego wznowienia) mogą skutkować uwzględnieniem skargi. Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W myśl § 2 art. 148 termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Tymczasem w przywołanym wyżej oświadczeniu mowa jest o tym, że sąsiedzi rozmawiali z ówczesnym inwestorem o zamierzeniach inwestycyjnych. Nie ulega żadnych wątpliwości, że czym innym jest wiedza o planowanych zamierzeniach budowalnych, a czym innym wiedza o decyzji organu administracji architektoniczno – budowlanej o pozwoleniu na budowę. Decyzja, której dotyczy rozpoznawany w niniejszej sprawie wniosek o wznowienie została wydana w dniu 29 grudnia 2020 roku. Jak stwierdza Wojewoda w zaskarżonym postanowieniu – wobec zrzeczenia się przez inwestora prawa do wniesienia odwołania, decyzja ta stała się ostateczna w dniu następnym tj. 30 grudnia 2020 r. Wprawdzie przedstawiciele ówczesnego inwestora twierdzą, że do spotkania z sąsiadami doszło "w czwartym kwartale 2020 roku", o ile jednak nie był to dzień 31 grudnia tego roku – to wnioskodawca nie mógł w ten sposób dowiedzieć się o decyzji, która jeszcze wówczas nie weszła nawet do obrotu prawnego. Zatem wszystkie zarzuty obejmujące błędne ustalenie, że wnioskodawca zachował termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania są chybione. Organ I instancji wyjaśnił tę okoliczność, a wskazane wyżej oświadczenia przedstawicieli ówczesnego inwestora nie podważają prawdziwości tych ustaleń, bowiem nie odnoszą się w ogóle do daty, w której wnioskodawca dowiedział się o wydaniu decyzji. Nie jest więc prawdą, że inwestor w toku postępowania odwoławczego przedstawił dowód skutecznie kwestionujący twierdzenia wnioskodawcy w zakresie daty, od której biegnie termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Na wypadek uznania zarzutów co do przekroczenia terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania za niezasadne skarżący podniósł również zarzut naruszenia przez organ II instancji art. 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. poprzez uznanie, iż działanie organu I instancji polegające na odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. było wadliwe i wymagało wydania postanowienia o wznowieniu postępowania oraz przeprowadzenia postępowania w kwestii analizy statusu wnioskodawcy jako strony. Również i ten zarzut należy uznać za chybiony. Szeroko powołane z zaskarżonym postanowieniu orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że obecnie przyjmuje się właśnie taką interpretację etapów badania przesłanek wznowienia postępowania, jaką wskazał Wojewoda Małopolski. Odmowa wznowienia z uwagi na brak legitymacji wnioskodawcy może nastąpić tylko w przypadku oczywistego braku legitymacji, natomiast jeżeli organ dokonuje analizy stanu faktycznego w świetle przepisów regulujących kwestię stron postępowania o pozwolenie na budowę, tj. kiedy bada obszar oddziaływania inwestycji - powinien czynności te przeprowadzić na kolejnym etapie postępowania (po wydaniu postanowienia o wznowieniu). Jednocześnie podkreślić należy, że ani Wojewoda Małopolski, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny na obecnym etapie postępowania nie mają kompetencji do przesądzania, czy wnioskodawcy faktycznie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu, którego wznowienia się domaga. Przyczyna uchylenia postanowienia organu I instancji miała charakter czysto formalny i organ II instancji w żaden sposób nie odnosił się do argumentacji merytorycznej w tym zakresie. Skarżący twierdzi: "dokumentacja projektowa wprost wskazuje, iż nieruchomość Wnioskodawcy znajduje się poza przedmiotowym obszarem oddziaływania inwestycji" – jednakże badanie tej dokumentacji winno, w ocenie Sądu, odbywać się po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Przeprowadzona kontrola sądowa wykazała, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe i opiera się na właściwym i zgodnym z aktualną linią orzeczniczą zastosowaniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Z kolei zarzuty skargi nie mogły zostać uwzględnione. Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.