II SA/Kr 699/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie WSA Krystyna Daniel WSA Mirosław Bator / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2010 r. sprawy ze skargi ‘E" SA w K. Oddział w B. na decyzję Wojewody [...] z dnia 24 marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości skargę oddala Decyzją z dnia 20 stycznia 2009 r. znak: [...] Starosta O. działając na podstawie na podstawie art. 126 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 261 z 2004 roku, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 104 i art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r. ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku Enion Spółka Akcyjna orzekł: w pkt 1 o udzieleniu zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości położonej w [...] gmina W., oznaczonej jako działka nr "1" stanowiącej własność T. D.; w pkt 2 o tym, że zezwolenia udziela się na okres do dnia 8 lutego 2010 r.; w pkt 3 o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności; w pkt 4 o zobowiązaniu wnioskodawcy do przywrócenia nieruchomości do stanu pierwotnego niezwłocznie po upływie terminu określonego w pkt 2 niniejszej decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Enion S.A. wystąpił z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na czasowe zajęcie opisanej powyżej nieruchomości stanowiącej własność T. D.. Jak podał Starosta O., z uzasadnienia wniosku wynikało, że zajęcie nieruchomości jest niezbędne w celu awaryjnej naprawy [...] sztuk słupów niskiego napięcia uszkodzonych na skutek panujących warunków atmosferycznych i w celu przywrócenia dostawy energii elektrycznej do [...] gospodarstw domowych w miejscowości [...]. Powyższe gospodarstwa są zasilane z promieniowej linii niskiego napięcia i nie ma możliwości zasilania ich w energię elektryczną w inny sposób niż poprzez odtworzenie uszkodzonej linii niskiego napięcia, przebiegającej m.in. przez nieruchomość T. D.. Z uwagi na zaistniałe okoliczności noszące znamiona siły wyższej organ I instancji uznał, że zachodzą przesłanki do udzielenia zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości w trybie art. 126 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Odwołanie od tej decyzji złożył T. D. podnosząc, że decyzja wydana została bez szczegółowej analizy sytuacji oraz w oparciu o mijające się z prawdą uzasadnienie zawarte we wniosku Enion S.A. Na działce nr "1" są [...] słupy, a nie [...], słupy te zostały uszkodzone przez nie obcięte w porę gałęzie drzew na posesji Pana M., znajdującej się na początku przedmiotowej linii, a nie wskutek panujących warunków atmosferycznych. Odbudowa uszkodzonych słupów nie była konieczna, gdyż jest to odcinek linii niskiego napięcia o długości ok. 1 km przebiegający przez teren niezabudowany i nieprzewidziany w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy W. do zabudowy. Na odcinku tym z powodzeniem mogła zostać odbudowana linia przez położenie kabla w ziemi na co skarżący nalegał. Z linii tej jest zasilanych według wiedzy skarżącego [...] gospodarstw na terenie [...]. (w tym w okresie zimy 1-2), a nie [...] jak to zostało podane w uzasadnieniu. Decyzją z dnia 24 marca 2010r. znak: [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 z 2004 r. ze zm.) oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję Starosty O. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując, że decyzja organu wydana została z rażącym naruszeniem przepisów k.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał, że faktem niekwestionowanym i powszechnie znanym jest, że w styczniu 2010 r. w północnej części Województwa [...] miały miejsce liczne awarie urządzeń infrastruktury energetycznej, efektem których były niejednokrotnie długotrwałe przerwy w dostawie energii elektrycznej dla wielu gospodarstw domowych. Przyczyną awarii były niekorzystne warunki pogodowe sprawiające, że na skutek występującego oblodzenia, a tym samym znacznego obciążenia wiele konarów i gałęzi załamywało się spadając na linie energetyczne i powodując ich przerwanie. Na skutek wspomnianego oblodzenia oraz bardzo silnego mrozu awariom ulegały również same słupy trakcyjne. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy podał, że nie kwestionuje w żaden sposób konieczności szybkiego działania w zaistniałej sytuacji. Faktem jest, że przepis art. 126 ustawy o gospodarce nieruchomościami został wprowadzony przez ustawodawcę głównie w celu zmniejszenia negatywnych następstw różnego rodzaju zdarzeń losowych, zwłaszcza gdy następstwa te mają szeroki zasięg i wpływają na normalne funkcjonowanie życia społecznego. Występująca tutaj w sposób bardzo wyraźny ingerencja organów administracyjnych w prawo własności osób prywatnych ma więc pewien nadzwyczajny i wyjątkowy charakter, skutkiem czego jest również nadanie decyzji wydanej w tym trybie rygoru natychmiastowej wykonalności. Powyższe nie oznacza jednak, że w postępowaniu prowadzonym, w trybie art. 126 wskazanej ustawy organ ten może odstąpić od realizowania podstawowych zasad postępowania administracyjnego, określonych w k.p.a. W przedmiotowej sprawie, Starosta O. wyraźnie naruszył art. 10 § 1 k.p.a., gdyż z akt organu I instancji nie wynika, aby właściciel zajmowanej nieruchomości brał udział w jakikolwiek sposób w przedmiotowym postępowaniu. Wprawdzie art. 10 § 2 k.p.a. mówi o tym, że od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu można odstąpić, ale tylko i wyłącznie ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Ponadto § 3 tego artykułu zobowiązuje w takiej sytuacji organ administracji publicznej do utrwalenia w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny takiego działania. Tymczasem w aktach sprawy brak jest śladów świadczących o tym, by w niniejszej sprawie zaistniała okoliczność, o której mowa w art. 10 § 2 k.p.a., jak również brak na ten temat stosownej adnotacji organu I instancji. Organ I instancji wydając przedmiotową decyzję oparł się tylko i wyłącznie na treści wniosku Enion S.A. z dnia 29 stycznia 2010 r., który został zresztą sformułowany bardzo lakonicznie i ogólnie. W piśmie tym nie zostało nawet w sposób jednoznaczny podane, że T. D. faktycznie odmawia zgody na czasowe zajęcie nieruchomości. Informację taką powziąć można natomiast z treści drugiego pisma tego podmiotu skierowanego w tym samym dniu do Wydziału Zarządzania Kryzysowego i Spraw Obronnych Starostwa Powiatowego w O.. Organ zwrócił uwagę także na fakt, że nie próbując nawet zapoznać się ze stanowiskiem i wyjaśnieniami skarżącego w związku z zaistniałą sytuacją, Starosta O. nie pozyskał ze strony wnioskodawcy informacji, w jakich dokładnie okolicznościach awaria miała miejsce, oraz przede wszystkim, kiedy nastąpiła. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na fakt, że w aktach sprawy znajdują się dwie nieuwierzytelnione, nieposiadające waloru dokumentu w rozumieniu k.p.a., kserokopie wniosku Enion S.A. z dnia 29 stycznia 2010 r. nr [...] o udzielenie zezwolenia na czasowe zajęcie działki nr "1". Na jednej z nich znajduje się prezentata z datą wpływu do Starostwa w dniu 1 lutego 2010 r., natomiast z drugiej wynika, że wpłynęła ona do organu I instancji za pomocą telefaksu w dniu 29 stycznia 2010 r. o godzinie 18:23. Nawet jeśli przyjąć, iż w niniejszej sytuacji zastosowanie znajduje cytowany powyżej art. 61 § 4 k.p.a. (co jednak pozostaje jedynie w sferze "domysłów", gdyż organ I instancji w ogóle nie przedstawił jakichkolwiek wyjaśnień w tym przedmiocie), to i tak wydanie decyzji kończącej postępowanie w tym samym dniu, w którym zostało ono wszczęte, należy ocenić jako niezgodne z przepisami k.p.a. Dowodzi to bowiem (podobnie zresztą jak zawartość akt zgromadzonych przez Starostę O.), że w sprawie nie zostało w ogóle przeprowadzone postępowanie dowodowe, które jest przecież nieodłączną i niezbędną częścią każdego postępowania administracyjnego. Organ zwrócił także uwagę, że kwestia związana z usunięciem awarii była przedmiotem negocjacji z właścicielem przedmiotowej nieruchomości już w dniu 20 stycznia 2010r., a zatem wydaje się, że Enion S. A. mógł wystąpić ze stosownym wnioskiem do Starosty co najmniej kilka dni wcześniej (co umożliwiłby organowi I instancji przeprowadzenie szybkiego, ale zgodnego z wymogami k.p.a. postępowania, efektem czego mogłoby być wydanie prawidłowej decyzji w dacie wcale nie późniejszej, a być może nawet wcześniejszej, niż zaskarżone rozstrzygnięcie), a nie dopiero wówczas gdy T. D. w sposób realny przeszkodził w zajęciu swej działki. Dodatkowo wskazano, że sentencja zaskarżonej decyzji jest niepełna, gdyż nie określa wyraźnie podmiotu któremu udziela stosownego zezwolenia, oraz co szczególnie istotne, nie podaje celu dla którego zezwolenie jest udzielane. Osobnym uchybieniem jest natomiast brak w aktach jakiegokolwiek dowodu (w postaci czy to zwrotnego potwierdzenia odbioru, czy też stosownej adnotacji na egzemplarzu decyzji znajdującej się w aktach) potwierdzającego, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało doręczone jednej ze stron postępowania tj. Enion S.A. Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła Enion S.A. Oddział w [...] zarzucając naruszenie art. 126 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu założenia, że w tej konkretnej sytuacji nie zaistniała siła wyższa oraz, że w świetle tego przepisu należy przeprowadzić pełne postępowanie dowodowe oraz naruszenie art. 77 § 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Strona skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Wojewody [...], który oparł swą decyzję na interpretacji art. 126 ustawy o gospodarce nieruchomościami, według której domaga się przeprowadzenia wnikliwego i wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w celu realizacji zasady prawdy obiektywnej. Tym bardziej, że organ administracji sam stwierdził w uzasadnieniu, że faktem niekwestionowanym i powszechnie znanym społeczności Województwa [...] jest, iż w styczniu 2010 r. w północnej części tego województwa (...) miały miejsce liczne awarie urządzeń infrastruktury energetycznej". Ponieważ powyższy fakt, dotyczący warunków pogodowych i związanych z tymi warunkami awarii urządzeń energetycznych jest bezsporny, bezzasadne jest przeprowadzanie dowodu na tę okoliczność. Zgodnie z art. 77 § 4 k.p.a. "fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu." W art. 126 ustawy zawarte są szczególne przesłanki, których zaistnienie pozwala na ingerencję organu dokonaną w trybie natychmiastowym. Zatem nie ma miejsca na przeprowadzanie szczegółowego postępowania dowodowego, bo w razie konieczności przeprowadzania pełnego postępowania dowodowego przepis powyższy traciłby swój sens. W ocenie strony skarżącej przytoczone przez Wojewodę [...] argumenty podnoszone w odwołaniu od decyzji Starosty O. nie mają uzasadnienia, gdyż dotyczą propozycji przebudowy istniejącej linii według pomysłu T. D., a te kwestie nie były przedmiotem postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] uchylająca decyzję Starosty O. o udzieleniu zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości położonej w miejscowości [...] stanowiącej własność T. D.. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie podkreśla się, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź gdy postępowanie takie zostało przeprowadzone lecz w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (wyrok NSA z dnia 19 września 2006r., sygn. akt I OSK 884/06, Lex nr 321129). Rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie dotyczy decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości wydanej w oparciu o art. 126 § 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tryb przewidziany w w/w przepisie stanowi, że w przypadku siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może udzielić, w drodze decyzji, zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy, decyzji tej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Z treści przywołanego przepisu wywieść należy, że jest on możliwy do zastosowania tylko w ściśle określonych przypadkach, tj. w przypadku siły wyższej, zdarzenia nagłego o nieuchronnym charakterze, którego nie da się przewidzieć z odpowiednim wyprzedzeniem i którego wystąpieniu nie da się zapobiec lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody (wyrok NSA z dnia 5 lutego 2009r., sygn. akt I OSK 301/08, Lex nr 515988). Treść powołanego przepisu wskazuje, że zarówno w sytuacji wystąpienia "siły wyższej" lub "nagłej potrzeby" ustawodawca zakłada zaistnienie takich stanów, które nakazują natychmiastowe działanie w celu niedopuszczenia do powstania szkody. Z tego też względu przyjąć należy, iż podstawą wydania decyzji w takich sprawach muszą być informacje, które wskazują na potrzebę wyjątkowo szybkiego działania (wyrok WSA w Kielcach z dnia 29 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Ke 219/08). W niniejszej sprawie organ I instancji przyjął, że zostały spełnione warunki do wydania decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości w oparciu o przedstawiony powyżej tryb. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Enion S.A. zwrócił się wnioskiem z dnia 29 stycznia 2010 r. do Starostwa Powiatowego w O. (w aktach znajduje się jedynie nieuwierzytelniona kserokopia faxu, z datą wpływu na prezentacie 1 luty 2010 r.) o wydanie w trybie art. 126 ust. 1 ustawy zezwolenia na zajęcie wskazanej wyżej nieruchomości w celu naprawy uszkodzonych słupów niskiego napięcia. Wskazując na zasadność wniosku strona skarżąca podała, że naprawa słupów jest niezbędna w celu przywrócenia dostaw energii elektrycznej do 10 gospodarstw położonych w miejscowości [...]. Podano, że nie ma nie możliwości zasilania gospodarstw w inny sposób jak tylko poprzez odtworzenie uszkodzonej linii, przebiegającej przez nieruchomość T. D.. Tego samego dnia (29 stycznia 2010 r.) Starosta O. wydał decyzję udzielającą pozwolenia na zajęcie przedmiotowej nieruchomości. Powyższe działania (wydanie decyzji kończącej postępowanie w tym samym dniu, w którym zostało ono wszczęte) świadczą o tym, że w niniejszej sprawie w ogóle nie zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, czym organ I instancji naruszył zasady postępowania administracyjnego określone w kodeksie postępowania administracyjnego, w szczególności w art. 7 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także w art. 10 k.p.a., zgodnie z którym organy zobowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powołanej w art. 10 k.p.a. zasady wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Gwarancją procesową realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym jest także prawo strony do udziału w czynnościach postępowania dowodowego. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, z akt organu I instancji nie wynika, aby właściciel nieruchomości brał udział w przedmiotowym postępowaniu. Nie wynika również, aby jego życie lub zdrowie znajdowało się w niebezpieczeństwie, czy też aby groziła mu niepowetowana szkoda materialna. A tylko w przypadku zaistnienia powyższych przesłanek organ mógłby odstąpić od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. W materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji powody odstąpienia od czynnego udziału strony w postępowaniu nie zostały również w żaden sposób utrwalone, do czego zobowiązuje organ § 3 art. 10 k.p.a. Zgodnie z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że w sprawie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek wyjaśnień wskazujących, z powodu jakiej przesłanki z art. 10 § 2 k.p.a. organ I instancji odstąpił od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Zgodzić należy się również ze stanowiskiem organu odwoławczego, że prowadzenie postępowania w trybie art. 126 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie oznacza, że organ może odstąpić od realizowania podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Nie ulega wątpliwości, że przy ocenie zasadności wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 126 ust. 1 wskazanej ustawy nie wystarczy samo twierdzenie strony o tym, że zachodzi konieczność czasowego zajęcia nieruchomości w celu zapobieżenia powstania szkody. Potrzeba taka powinna być bowiem wykazana przekonującymi dowodami np. ekspertyzami, opinią rzeczoznawcy, dokumentami, które potwierdzającą awarię lub realną możliwość jej powstania (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 kwietnia 2005 r., sygn. akt SA/Sz 1710/03). Takich dowodów w sprawie niniejszej organy nie zebrały, naruszając tym samym dyspozycję art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Stwierdzić należy również, że uzasadnienie decyzji organu I instancji nie spełnia żadnych wymogów określonych w art. 107 k.p.a., w szczególności nie wynika z niego by Starosta O. dokonał jakichkolwiek ustaleń faktycznych w oparciu, o które wydał decyzję w trybie art. 126 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu zrelacjonowano jedynie treść wniosku strony skarżącej bez odniesienia się do zawartych w nim twierdzeń i ich oceny, jak również bez stwierdzenia, że organ uznał informacje strony skarżącej za odpowiadające stanowi faktycznemu, w oparciu o który wydał swoje rozstrzygnięcie. W ocenie sądu, na podstawie tak zebranego materiału dowodowego nie sposób również ocenić, czy to właśnie tryb z art. 126 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinien zostać zastosowany w niniejszej sprawie. Reguluje on bowiem szczególny rodzaj zaistniałych sytuacji, kiedy to występuje niebezpieczeństwo powstania znacznej szkody, a nie sytuacje kiedy zaistnieje potrzeba naprawienia szkody już powstałej. Podstawą wydania decyzji w takich sprawach muszą być takie informacje, które wskazują na potrzebę wyjątkowo szybkiego działania. Zdaniem sądu w sytuacji w jakiej mamy do czynienia (z opisu skarżącego – co nie zostało potwierdzone przez stosowne postępowanie przez organ administracji – o czym mowa wyżej) właściwy do zastosowania powinien być tryb z art. 124 pkt 6 powołanej ustawy, który stanowi, iż właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej. Przepisy ust. 4 stosuje się odpowiednio. Stanowisko takie zajął także Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu cytowanego wyżej wyroku z dnia 5 lutego 2009r., sygn. akt I OSK 301/08. W świetle powyższego stwierdzić należy, że na uwzględnienie zasługuje stanowisko organu odwoławczego, Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, zaś podnoszone w skardze okoliczności nie mogły doprowadzić do jej uchylenia. Z tych wszystkich względów sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.