II SA/Kr 70/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie : WSA Ewa Rynczak (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2011 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 28 października 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania urządzeń zapobiegających szkodom skargę oddala Decyzją z dnia 25 lipca 2010r., znak: [...] Burmistrz [...], działając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), nakazał A. i R. T. wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom spowodowanym przez spływ wód opadowych z rynien tj. trzech studzienek Ø 300 mm wysokości 1,0 m, osadzonych na warstwie żwirowej grubości 0,50m z włączeniem do nich rynien. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż w dniu 02.06.2009r. wpłynął wniosek J. S. w sprawie uregulowania stosunków wodnych poprzez wykonanie odpowiednich urządzeń, które zapobiegną spływowi wody na działkę wnioskodawczyni. Dalej organ l instancji wskazał, iż w dniu 15.07.2009r. wydał decyzję odmawiająca nakazania wykonania przywrócenia przebiegu stanu wody na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom spowodowanym przez spływ wód opadowych oraz wód zanieczyszczonych z mycia sprzętu mechanicznego z posesji R. T. na posesję J. S., gdyż na terenie obydwu posesji zachowany jest naturalny, związany z ukształtowaniem terenu spływ wód, a szkody powstające na gruncie wnioskodawczyni spowodowane są wysokim poziomem wód gruntowych, a nie działaniami sąsiadów. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 16.11.2009r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. W dniu 23.04.2010r. ponownie zostało wszczęte postępowanie, w którego toku postanowieniem z dnia 17.05.2010r. powołano biegłego w osobie J. O. -inżyniera melioracji wodnych posiadającego uprawnienia do wykonania samodzielnych funkcji projektanta w specjalności wodno -melioracyjnej nr [...] z dnia 28.11.1986r. w celu sporządzenia opinii w przedmiocie ustalenia, czy na terenie działek objętych postępowaniem nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie jeśli tak, to czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie i w jaki sposób należy przywrócić stan poprzedni lub jakie wykonać urządzenia zapobiegające szkodom. Z opinii w/w biegłego wynika, iż R. T. nie wykonał żadnych urządzeń, które powodowałyby zmianę naturalnego spływu wód opadowych w kierunku posesji J. S.. Biegły stwierdził jednak, iż woda z odwodnienia dachu T. odprowadzana rynnami bezpośrednio na grunt, spływająca zwartym strumieniem w kierunku posesji J. S. poprzez drogę dojazdową utwardzoną podbudową żwirową i warstwą klińca o grubości ok. 7 cm, a następnie poprzez popękany murek ogrodzenia wysokości ok. 10 -15 cm może powodować zalewanie posesji J. S.. Według opinii biegłego woda z odwodnienia dachu budynku T., spływając przez nawierzchnie drogi dojazdowej nie powoduje jej wsiąkania do gruntu, lecz tylko spowalnia jej spływ w kierunku zabudowań J. S.. Biegły stwierdził, że w czasie ulewnych i długotrwałych deszczy odprowadzenie wody z dachu T. zmienia stosunki wodne na działce J. S.. Zmiany te mogą szkodliwie wpływać na grunty sąsiednie. Następnie organ l instancji stwierdził, iż w swojej opinii biegły uznał również, że budynek mieszkalny J. S. nie posiada odpowiedniej izolacji pomieszczeń piwniczych, które są zagłębione w grunt na głębokość około 1,50m, co może powodować w okresie długotrwałych opadów pod siąka nie wody gruntowej. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli A. i R. T., zarzucając iż nie otrzymali kopii opinii biegłego, oraz nie zgadzają się z sentencją decyzji, który powołując się na opinię biegłego, stwierdza, że woda z rynien "może" powodować zalewanie posesji J. S., jest to stwierdzenie niejednoznaczne. Według odwołujących się, nie można stwierdzić, że budynek J. S. nie posiada odpowiedniej izolacji pomieszczeń piwniczych, nie posiadając odpowiednich uprawnień do takich stwierdzeń, bowiem brak odpowiednich izolacji budynku to sprawa właściciela, który nie zadbał przy budowie, żeby izolacje były wykonane zgodnie technologią i sztuką budowlaną. Nadto dodali, iż wykonanie studzienek spowoduje z nich punktowy wypływ wody, co może zalewać sąsiednie posesje, zaś Burmistrz [...] w swojej decyzji nie uwzględnił możliwości dalszego odprowadzania wód ze studzienek i dlatego uważają, że swobodny spływ wód opadowych na nawierzchnię żwirową wsiąka w ziemię i nie powoduje zalewania sąsiednich posesji. Decyzją z dnia 28 października 2010r. znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 28, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo Wodne (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 115, poz. 1229 ze zm.), uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że organ l instancji ponownie prowadząc sprawę nie zastosował się do wskazówek zawartych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16.11.2009r., sygn. [...], a ponadto naruszył zasady procedury administracyjnej w takim stopniu, iż nie można było skorzystać z treści art. 136 k.p.a. (uzupełnienie materiału dowodowego). W ocenie organu odwoławczego, aby móc zastosować w sposób poprawny zacytowany art. 29 Prawa wodnego i na jego podstawie wydać decyzję, musi dojść najpierw do niezwykle precyzyjnego ustalenia przez organ stanu faktycznego sprawy, a mianowicie: jaki był ostatnio stan wody na gruncie, czy doszło do jego zmiany, kto jest sprawcą tej zmiany i na czym ona polegała, czy dokonane zmiany szkodliwie wpływają na sąsiednie grunty i na czym ten szkodliwy wpływ polega, a więc, czy pomiędzy zmianą i stwierdzoną lub wysoce prawdopodobną szkodą zachodzi adekwatny związek przyczynowy, a także, kto posiada interes prawny w tym postępowaniu. Wg organu odwoławczego organ l instancji nie zebrał niezbędnego w tym zakresie materiału dowodowego. Do akt niniejszej sprawy dołączono bowiem wypis uproszczony z rejestru gruntów, jednakże dotyczący działki o nr "1", której jak wynika z jego treści właścicielami są R. T. i A. T. oraz działki nr "2", której właścicielem - według tego wypisu - jest T. S.. Zatem legitymacja procesowa wnioskodawczyni J. S. nie została wykazana. Natomiast jeżeli właścicielem działki na której doszło bądź nie doszło do zmiany stanu wody na gruncie jest T. S., to tym samym powinien być stroną przedmiotowego postępowania i adresatem wydanej przez organ l instancji decyzji. Nadto Kolegium wskazało, iż z treści opinii J. O. - specjalisty w zakresie wodno-melioracyjnym, wynika iż niniejsze postępowanie dotyczy działek o nr ew. "3" i "4", a nie jak to wynika z wypisu uproszczonego z rejestru gruntów działek o nr ew. "1" i "2". Zatem organ l instancji nie przeprowadził rzetelnych dowodów na okoliczność ustalenia stanu prawnego nieruchomości, których dotyczy postępowanie, a tym samym - mając na uwadze dokonaną jej klasyfikację jako sprawy prowadzonej w trybie art. 29 Prawa wodnego - nie ustalił w sposób wymagany prawem kręgu podmiotów, posiadających status strony postępowania w przedmiotowej sprawie. Organ l instancji nie ustalił, ani też nie zebrał materiału dowodowego, niezbędnego do ustalenia w sposób nie budzący wątpliwości, jaki był stan wody na gruncie J. S., co determinuje możliwość oceny, czy do zmiany stanu wody na przedmiotowym gruncie w ogóle doszło. Takiego ustalenia nie da się wyprowadzić z przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania wyjaśniającego. W szczególności organ l instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (posiłkując się opinią biegłego) stwierdza wprost, że R. T. nie wykonał żadnych urządzeń, które powodowałyby zmianę naturalnego spływu wód opadowych w kierunku posesji J. S.. Ustalenie to jednak powoduje, iż brak jest zasadniczej przesłanki (zmiany stanu wody) do zastosowania jednego z obowiązków przewidzianych w art. 29 ust. 3 ustawy prawo wodne. Organ odwoławczy stwierdził również naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Organ l instancji w zaskarżonej decyzji w aspekcie faktograficznym ograniczył się do streszczenia opinii biegłego, pomijając jednak wskazanie faktów i dowodów na okoliczności kluczowe dla wydania rozstrzygnięcie w trybie art. 29 Prawa wodnego, tj. jaki był ostatnio stan wody na gruncie, czy doszło do jego zmiany, kto jest sprawcą tej zmiany i na czym ona polegała, czy dokonane zmiany szkodliwie wpływają na sąsiednie grunty i na czym ten szkodliwy wpływ polega, a także, kto posiada interes prawny w tym postępowaniu. Zaskarżona decyzja organu l instancji nie zawiera także w ogóle uzasadnienia prawnego, tj. przedstawienia procesu subsumcji przepisu prawa materialnego do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. To nie biegły rozstrzyga sprawę, a organ prowadzący postępowanie administracyjne. Nadto sentencja zaskarżonej decyzji organu l instancji została sformułowana w sposób na tyle ogólnikowy i nieprecyzyjny, że w istocie swej może ona prowadzić do bardzo różnych interpretacji nałożonego w niej obowiązku, a tym samym uniemożliwia jego wykonanie w trybie egzekucyjnym. Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut odwołujących się, iż nie otrzymali kopii opinii biegłego, bowiem zgodnie z treścią, znajdującego się w aktach sprawy zawiadomienia z dnia 7.07.2010r., Burmistrz [...] zawiadomił odwołujących się o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła J. S. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, a to: art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, art. 136 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ II instancji, art. 80 poprzez błędna ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegającą w szczególności na uznaniu, że nie ustalono, jaki był stan wody na nieruchomości skarżącej oraz czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi zacytowano przepis art. 136 k.p.a. i wskazano, że może on mieć zastosowanie, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że materiał zebrany przez organ l instancji był niewystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy lub część materiału dowodowego została zgromadzona z naruszeniem prawa w sposób uniemożliwiający uznanie pewnych faktów za udowodnione. Stwierdzono również, iż organ odwoławczy ma obowiązek ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu l instancji. Nie może zatem ograniczyć się do kontroli decyzji organu l instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. W dalszej części skarżąca podała, iż organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie na przepisie art. 138 § 2 k.p.a., zaś dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 w związki z art. 136 k.p.a. przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie gdy "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części". Zdaniem skarżącej w zaskarżonej decyzji nie wykazano w żaden sposób konieczności dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W ocenie skarżącej organ błędnie przyjął, że organ l instancji nie zebrał materiału dowodowego niezbędnego w szczególności do ustalenia, jaki był stan wody na gruncie skarżącej oraz czy do zmiany stanu wody na tym gruncie doszło, skoro w przedmiotowej sprawie przeprowadzono dowód z opinii biegłego, w której stwierdzono, m.in. że w czasie deszczy odprowadzanie wody z dachu Państwa T. zmienia stosunki wodne na działce J. S. i zmiany te mogą szkodliwie wpływać na grunty sąsiedzkie. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr153, póz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością: uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi, sąd w myśl art. 151 p.p.s.a., skargę oddala. Skarga jest nieuzasadniona. Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, jak decyzji organu i instancji uznał, że zaskarżona decyzja dnia 28 października 2010r. znak: [...], nie narusza prawa. W ocenie Sądu organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję organu l instancji, ponieważ postępowanie administracyjne wymaga przeprowadzenie postępowania w znacznej części, o czym mowa w przepisie art. 138 §2 k.p.a. Organ II instancji przeprowadzając postępowanie odwoławcze zobowiązany jest do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu l instancji, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, z zastrzeżeniem przyjętym w art. 138 § 2 k.p.a. Organ ten ponownie rozpatruje sprawę, w jej całokształcie, w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji. Granice postępowania dowodowego organu odwoławczego określone są w przepisie art. 136 k.p.a. Stosownie do tego przepisu organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów lub materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Granice postępowania odwoławczego wyznaczają więc zasada prawdy obiektywnej ( art. 7 k.p.a.) i zasada dwuinstancyjności ( art.15 k.p.a). Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w l instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. W ocenie Sądu takie naruszenie norm prawa procesowego nastąpiło w wyniku uchybień postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez organ l instancji- Burmistrza [...]. Organ l instancji rozpoznając sprawę po raz drugi, w związku z wcześniej wydaną już decyzją kasacyjną przez SKO w [...] dnia 16.11.2009r. nr [...], w dalszym ciągu nie ustalił prawidłowo kręgu stron-postępowania, nie podał na jakiej podstawie ten krąg został ustalony. Poza tym organ l instancji nadal nie dokonał precyzyjnych ustaleń stanu faktycznego sprawy, w szczególności związku przyczynowo skutkowego między naruszeniem stanu wody na gruncie, a szkodami, na co wskazywał organ w wyżej wym. Decyzji z dnia 16.11.2009r. Z przeprowadzonego obecnie przez organ l instancji postępowania wyjaśniającego wynika, że organ nie ustalił prawidłowo kręgu stron postępowania, gdyż z wypisu z rejestru gruntów wynika, że właścicielem dz. nr "2" jest T. S., który nie brał udziału w postępowaniu. Przepis art. 10 § 1 k.p.a stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Naruszenie przepisu art. 10 k.p.a odnoszącego się do jednej z zasad postępowania, a więc czynnego udziału stron w postępowaniu, jest kwalifikowaną wadą postępowania dającą podstawę do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt.4 k.p.a. Już te wyżej wskazane okoliczności sprawy dają podstawę do uchylenia decyzji organu l instancji przez organ II instancji. Niezależnie od tych uchybień trafne są ustalenia organu odwoławczego, że opinia biegłego J. O. z czerwca 2010r. zawiera nieprawidłowości co do oznaczeń działek oraz że decyzja organu l instancji nie zawiera uzasadnienia prawnego, tym samym naruszono przepis postępowania art. 107 § 3 k.p.a. Decyzja ta jedynie w osnowie decyzji podaje podstawę prawną- art. 29 ust. I pkt. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne, ale bez jakiegokolwiek jej wyjaśnienia dlaczego organ zastosował te, a nie inne przepisy. Obowiązkiem organu było wyjaśnienie podstawy prawnej, do czego obliguje przepis art. 107 § 3 k.p.a. odnoszący się do wymogów prawidłowo sporządzonego uzasadnienia decyzji, jako istotnego jej elementu. Stosownie do przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Sąd uznał, że ta przesłanka została spełniona. W związku z powyższym, wydana przez SKO w [...] decyzja kasacyjna z dnia 28 października 2010r. znak: [...] jest uzasadniona, gdyż nie narusza prawa. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, to na obecnym etapie postępowania Sąd nie może się do nich odnieść, skoro postępowanie administracyjne wymaga przeprowadzenia postępowania przez organ l instancji w znacznym zakresie. Organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy winien wziąć pod uwagę wszystkie naprowadzone wyżej okoliczności sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( DZ. U. 2002r. Nr 153 póz. 1270 ze zm.), w myśl którego Sąd w razie nieuwzględnienia skargi, skargę oddala.