II SA/Kr 70/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Mirosław Bator Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2012 r. sprawy ze skargi T.O. i M.O. na decyzję Wojewody z dnia 24 grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących T.O. i M.O. kwotę 500,00 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. wyroku z dnia 28 września 2012 r. Prezydent Miasta K. decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2010 r. znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestora: A. Sp. z o.o., ul. [...] w K. , dla zamierzenia budowlanego pn.: "Budynek mieszkalny wielorodzinny z funkcją usługową w parterze wraz z wewnętrznymi instalacjami: wod.-kan., c.o., gaz., elektr., wentyl, mech. na działce nr [...] przy [...] w K. oraz zjazdem z działki nr [...] obręb [...])". W uzasadnieniu organ I instancji przedstawił dotychczasowy przebieg wydarzeń w sprawie, wskazując, że inwestor A. Sp. z o.o. złożył w dniu 22 grudnia 2008 r. wniosek o pozwolenie na budowę dla zamierzenia budowlanego pod nazwą jak wyżej. Do wniosku o pozwolenie na budowę zostało dołączone: oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz projekt budowlany wykonany przez osoby posiadające stosowne uprawnienia i należące do właściwej izby samorządu zawodowego potwierdzone zaświadczeniem o przynależności do tej izby. Załączona została ostateczna decyzja o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 23 stycznia 2008 r. znak: [...] dla w/w zamierzenia inwestycyjnego. Organ administracji architektoniczno-budowlanej I instancji określił obszar oddziaływania obiektu, jako teren obejmujący działki nr: [...] ,[...] ,[...] ,[...] obręb [...] O przebiegu toczącego się postępowania były powiadamiane, ustalone przez organ I instancji, strony postępowania. Następnie w dniu 23 października 2009 r. organ I instancji wydał decyzję Nr [...] znak: [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pn.: "Budynek mieszkalny wielorodzinny z funkcją usługową w parterze wraz z wewnętrznymi instalacjami: wod.-kan., c.o., gaz., elektr., wentyl, mech. na działce nr [...] obręb [...] w K. oraz zjazdem z działki nr [...] obręb [...] ". Po rozpatrzeniu odwołania M.O. i T.O. , decyzja ta została uchylona przez organ II instancji i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. Uchylając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy uznał, że sprawa wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Następnie postępowanie było dwukrotnie zawieszano i tyle samo razy podejmowano by w rezultacie Prezydent Miasta K. w dniu 14 października 2010 r. wydał decyzję Nr [...] ., znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla inwestora: A. Sp. z o.o., ul. [...] w K. , dla zamierzenia budowlanego pn.: "Budynek mieszkalny wielorodzinny z funkcją usługową w parterze wraz z wewnętrznymi instalacjami: wod.-kan., c.o., gaz., elektr., wentyl, mech. na działce nr [...] obręb [...] w K. oraz zjazdem z działki nr [...]". Odwołanie od w/w decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2010 r. zostało złożone w ustawowym terminie przez M.O. oraz T.O. . Wobec powyższego Wojewoda decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2010 r. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że projekt budowlany zawiera stosowne uzgodnienia i opinie, jego zawartość jest kompletna. Projekt zagospodarowania terenu stanowiący część projektu budowlanego, wykonany został na kopii aktualnej mapy sytuacyjno - wysokościowej dla celów projektowych, przyjętej do zasobów geodezyjnych. Projekt budowlany uzgodniony został przez rzeczoznawców do spraw: sanitarno - higienicznych, bezpieczeństwa i higieny pracy, zabezpieczeń przeciwpożarowych w dacie 16 lutego 2010 r. W projekcie budowlanym określona została pierwsza kategoria geotechniczna obiektu (karta 77a proj. budowlanego - cz. konstrukcyjna). Do projektu budowlanego załączono informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz oświadczenie o prawidłowości wykonania i sprawdzeniu projektu budowlanego. Dalej organ odwoławczy podniósł, że w jego ocenie lokalizacja projektowanego budynku o funkcji mieszkalno - usługowej została ustalona decyzją o warunkach zabudowy, jako kontynuacja funkcji zabudowy na działkach sąsiednich a przedmiotowa inwestycja nie należała do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dlatego też nie wymagała przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Ponadto Wojewoda dodał, że w aktach sprawy znajdują się stosowne oświadczenia i uzgodnienia dotyczące: połączenia działki z drogą publiczną tj. z [...]- oświadczenie Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. (karta [...]). Załączone zostały warunki: Zakładu Energetycznego [...], w zakresie wykonania przyłączenia obiektu do sieci energii elektrycznej (karty [...] proj. bud.), przyłączenia projektowanego obiektu do sieci gazowej Zakładu Gazowniczego w K. (karta [...], oraz oświadczenia i warunki dotyczące: przyłączenia obiektu do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji (karta [...]). Organ II instancji zaznaczył dodatkowo, ze projekt zagospodarowania terenu stanowiący część projektu budowlanego, wykonany został na kopii aktualnej mapy sytuacyjno - wysokościowej sporządzonej dla celów projektowych, przyjętej do zasobów geodezyjnych. Ponadto projekt zagospodarowania terenu został uzgodniony przez: rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, rzeczoznawcę do spraw sanitarno - higienicznych oraz rzeczoznawcę do spraw bezpieczeństwa i higieny pracy (rys. [...] projektu zagospodarowania terenu). W dalszej części Wojewoda odnosząc się do zarzutu odwołania, iż "(...) działka nr [...] nie posiada przelotowej drogi dojazdowej /na jej wysokości kończy się Al. [...] jako ulica/, co powoduje, iż cały transport z inwestycją związany - będzie się odbywał ruchem wahadłowym, powodując znaczne utrudnienia dla mieszkańców m. innymi kamienicy nr [...], wskazał, że działka objęta inwestycją posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej – Al. [...] a zarządca tej drogi określił warunki przyłączenia dla w/w zamierzenia inwestycyjnego. Zdaniem organu odwoławczego przepisy prawa nie wskazują, jakiego rodzaju droga publiczna winna zapewniać dojazd do działki oraz, że musi to być "droga przelotowa". Realizacja inwestycji może wprowadzać pewne utrudnienia w korzystaniu z drogi, jednakże ewentualne dodatkowe ustalenia i rozwiązania dotyczące organizacji ruchu związanego z jej realizacją, winny być dokonane z zarządcą drogi, dlatego w ocenie Wojewody ten argument nie mógł skutkować uchyleniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie organu odwoławczego projektowany budynek zlokalizowany został w liniach zabudowy wyznaczonej decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, gabaryty obiektu, wielkość wskaźnika zabudowy, udział powierzchni biologicznie czynnej zostały określone prawidłowo. Spełniony został również wymóg zrealizowania wymaganej ilości miejsc postojowych dla samochodów w ilości wystarczającej dla zamierzonej funkcji budynku, miejsca postojowe zaprojektowano w podziemnym garażu. Nadto Wojewoda dodał, iż inwestor uzyskał zgodę na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 ust. 5 pkt 1 oraz § 13 ust. 1 pkt 1 i § 57 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 z 2002 r., poz. 690 ze zm.), w związku z usytuowaniem przedmiotowego budynku ze ścianami bezpośrednio przy granicy działki nr [...] (karta [...] akt sprawy - postanowienie z 24 maja 2010 r., Prezydenta Miasta K. znak: [...]. Następnie Wojewoda w odniesieniu do argumentu, że projektowany obiekt zmieni (ograniczy w znacznym zakresie) naświetlenie mieszkań w budynku skarżących, stwierdził, iż nie znajduje on potwierdzenia. Zdaniem organu II instancji budynek został tak zaprojektowany, że nie wprowadza żadnych ograniczeń w odniesieniu do przepisów § 13 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ponieważ między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia budynku odwołujących się, nie znajduje się projektowany obiekt. Nie następuje również w opinii Wojewody ograniczenie wymaganego czasu nasłonecznienia, który określony przepisami § 60 w/w rozporządzenia, dla pokoi mieszkalnych w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w godzinach 7:00 – 17:00 wynosi 3 godziny (dla okien od strony południowej bud. nr 32b jest spełniony w godzinach 1215-1515). Dalej organ odwoławczy odpowiadając na podnoszony w odwołaniu argument dotyczący obawy odwołujących się o zagrożenie katastrofą budowlaną w związku z projektowanym posadowieniem obiektu "kilka metrów" poniżej fundamentów budynku odwołujących, wskazał, iż do akt sprawy załączona została opinia techniczna rzeczoznawcy budowlanego, odnosząca się do stanu technicznego budynku położonego przy Al. [...], stwierdzająca jego stan techniczny, uwzględniająca oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku. W związku z projektowanym posadowieniem budynku około 0,90 m poniżej poziomu posadowienia budynku sąsiedniego, przewidziano w projekcie budowlanym (tom l - opis proj. Kontr. pkt 3.2 - Fundamenty) "wykonanie palisady ścianki z mikrofali" dla zabezpieczenia istniejących fundamentów budynku sąsiedniego jak i zabezpieczenia osuwania gruntu (rys. szalunkowy oczepy, pale - cz. kontr., karta [...]). Wojewoda nadmienił w tym miejscu, że inwestor jest zobowiązany zarówno decyzją, jak i rozwiązaniami zawartymi w zatwierdzonym projekcie budowlanym do prawidłowego i zgodnego z przepisami prawa budowlanego prowadzenia robót budowlanych. Ostatnim z zarzutów odwołania, do którego odniósł się organ odwoławczy w uzasadnieniu własnej decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. dotyczył "(...) braku korelacji pomiędzy decyzją o rozbiórce istniejącego budynku a mającą powstać inwestycją, w szczególności - z decyzji o rozbiórce wynika, że część ściany rozbieranego budynku, przylegającego do naszej kamienicy ma pozostać, a wiadomo, że w kolejnym etapie ściana ta musi być rozebrana". Wojewoda stwierdził, że argument ten nie daje podstaw do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ decyzja o pozwoleniu na rozbiórkę jest odrębną decyzją określającą warunki związane z rozbiórką obiektu i wykonaniem ewentualnych zabezpieczeń (np. czasowego pozostawienia rozbieranych elementów budynku). Skargę na decyzję Wojewody z dnia [..] grudnia 2010 r. znak: [...] wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie T.O. oraz M.O. , zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie podstawowych zasad określonych w przepisach art. 7 k.p.a. - przez nieuwzględnienia interesów obywateli, co prowadzi do utraty zaufania do organów administracji publicznej czyli narusza art. 8 k.p.a. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy Wojewodzie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi wskazano na zastrzeżenia skarżących dotyczące braku właściwej drogi dojazdowej do działki, na której zlokalizowano budowę, faktu, iż projektowana budowa będzie wymagała wykopów poniżej fundamentów kamienicy skarżących oraz że inwestycja może ograniczyć nasłonecznienie ich budynku. W toku postępowania sądowego, skarżący ponadto podnieśli, że postępowanie administracyjne toczyło się bez udziału wszystkich podmiotów, którym przysługiwał przymiot strony. W odpowiedzi Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., a orzekanie – w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt. Skarga skutkuje uchyleniem tak zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W myśl natomiast art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Z redakcji zacytowanego art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a. wynika, że tzw. podstawa wznowieniowa jest odrębną od naruszenia prawa materialnego i innego naruszenia przepisów postępowania, przesłanką do uchylenia zaskarżonego aktu i tak jak naruszenie prawa materialnego, jak też inne naruszenie przepisów postępowania, uwzględniana jest przez sąd administracyjny z urzędu. Jak bowiem wynika z wcześniej przytoczonych przepisów, sąd administracyjny zobowiązany jest z urzędu dokonać kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, w kontekście wszystkich obowiązujących przepisów prawa. Podkreślić przy tym należy, że w myśl art. 145 p.p.s.a., w przypadku naruszenia przez organ prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, Sąd administracyjny zobligowany jest do uchylenia zaskarżonego aktu bez konieczności dokonywania oceny, czy stwierdzone uchybienie miało i ewentualnie jaki wpływ na wynik postępowania administracyjnego. Jak wynika z treści tego przepisu, dokonanie takiej oceny jest konieczne jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a.), czy też w wypadku naruszenia innych przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.). Przechodząc do niniejszej sprawy należy wskazać, że jak wynika z okoliczności, które ujawniły się w toku postępowania sądowoadministracyjnego, zmarła w dniu 10.03.2010r. J.P. , traktowana przez organy jako strona postępowania, jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, zbyła swoją nieruchomość na rzecz J.P. (k.1 [...]akt sądowych) i J.P. ([...] akt sądowych). Tak więc przedmiotowe postępowanie administracyjne powinno się toczyć z udziałem następców prawnych J.P. tj. z udziałem J.P. oraz - aktualnie tj. po 2.04.2012 roku - z udziałem następców prawnych J.P. tj. E. i R.P. ([...] akt sadowych). Tymczasem jak wynika z akt administracyjnych, organ odwoławczy prowadził postępowanie nie ustaliwszy prawidłowego kręgu stron postępowania, co było jego obowiązkiem i czym naruszył przepisy postępowania, w stopniu obligującym Sąd do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Uzupełniająco należy wskazać, że uchylając decyzje, sąd nie dokonał merytorycznej oceny zarzutów skargi i poglądów przedstawionych przez organ, gdyż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, które w myśl art. 153 p.p.s.a. wiązałyby organy i sąd w dalszym toku postępowania, wyrażona zostałaby bez udziału wszystkich stron postępowania, bez zapoznania się z ich stanowiskiem co do wniosku inwestora i w praktyce czyniłaby ich udział w sprawie czysto iluzorycznym. Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. i art. 152 p.p.s.a., przy czym o kosztach na podstawie art. 200 w/w ustawy.