II SA/Kr 700/03

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 5 grudnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Firek Sędziowie WSA Barbara Pasternak AWSA Janusz Kasprzycki spr.) Protokolant Joanna Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi I. S. i A. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 lutego 2003 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana w całości, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej I. S. kwotę 10 zł. ( dziesięć złotych ), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...].2002 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229, zwanej dalej Prawo budowlane z 1974 r.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j. t. Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm., zwanej dalej Prawo budowlane z 1994 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta N. nakazał współwłaścicielom: I. S., A. S., A. J., B. S. dokonać przymusowej rozbiórki samowolnie zrealizowanego budynku garażowo-gospodarczego na działce nr [...] i [...] w obr. [...] w N. W uzasadnieniu tej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta N. wskazał, że w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie ustalił, iż przedmiotowy obiekt został zrealizowany (cała konstrukcja obiektu bez pokrycia dachu) w latach 1985-1986, natomiast wykonanie pokrycia (położenie blachy) nastąpiło po 1995 r. bez uzyskania pozwolenia stosownego organu administracji. W toku prowadzonego postępowania organ I instancji wydał postanowienie w dniu [...].1998 r. znak: [...] nakazując inwestorowi A. S. dostarczenie opinii o stanie technicznym przedmiotowego obiektu. Po śmierci inwestora A. S. jego spadkobiercami stały się, jak ustalił organ na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...].2000 r. sygn. akt [...], I. S., A. S., A. J., B. S. Postanowienie z dnia [...].1998 r. znak: [...] nakazujące inwestorowi A. S. dostarczenie opinii o stanie technicznym przedmiotowego obiektu, zostało następnie zmienione postanowieniem z dnia [...].2002 r. znak: [...], w części dotyczącej daty dostarczenia opinii. Organ zakreślił w nim nowy termin dostarczenia tego opracowania. W dniu [...].2001 r. ( po wydaniu stosownych upomnień ) została dostarczona opinia techniczna budynku garażowo-gospodarczego, sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego i budowlanego inż. Z. Z., uzupełniona następnie pismem z dnia [...].2002 r. w części dotyczącej sposobu usunięcia wskazanych nieprawidłowości i doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami i normami. Z przedłożonej opinii i jej uzupełnienia z dnia [...].2002 r. wynika, że aktualny stan techniczny przedmiotowego budynku wymaga wykonania wielu prac budowlanych. W/w dokumenty zawierają wyszczególnienie licznych nieprawidłowości, a to: pęknięcie fundamentów oraz ściany zewnętrznej wskazujące na osiadanie fundamentu. Stwierdzono obawę wyłamania części muru na którym zamocowane są stalowe wrota garażu oraz istnienie ugięcia pięty stropowej z widocznymi od spodu prętami zbrojenia i niewielkim stopniem skorodowania spowodowanym brakiem dachu przez kilka początkowych lat po wybudowaniu. Pismem z dnia [...].2002 r. opiniujący inż. Z. Z. dodatkowo uzupełnił swoją opinię i stwierdził w nim: "(...) iż wybudowany budynek gospodarczo - garażowy przy ul. [...] w N. z uwagi na określony w opinii i uzupełnieniu do niej stan techniczny fundamentów, ścian i stropu stanowi aktualne zagrożenie dla ludzi i mienia i kwalifikuje się do rozbiórki". Zdaniem organu I instancji z poczynionych ustaleń wynika, że zaistniała przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Przedmiotowy obiekt budowlany został zrealizowany pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. bez uzyskania stosownego pozwolenia organu administracji architektoniczno - budowlanej, a z powołanej opinii o stanie technicznym obiektu wynika, że jego obecny stan techniczny powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia. Należało zatem orzec o przymusowej rozbiórce przedmiotowego obiektu. Z powyższą decyzją nie zgodziła się I. S. i wniosła od niej odwołanie. Podniosła w nim, że istnieje możliwość legalizacji obiektów jeśli minęło 5 lat od zakończenia ich samowolnej budowy. Nieprawdziwe jest też, jej zdaniem, stanowisko organu, iż stan techniczny przedmiotowego obiektu zagraża ludziom i mieniu. W jej ocenie małe rysy w płycie stropowej w jednym punkcie i na znikomej powierzchni stropu nie mogą spowodować jego zawalenia się. Obiekt wymaga raczej zabiegów kosmetycznych, jest też niezbędny do prowadzonej działalności gospodarczej. Wniosła więc o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Odwołanie to nie zostało uwzględnione. Decyzją z dnia 11 lutego 2003 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a.) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia wskazał, że organ I instancji wydal zaskarżoną decyzję prawidłowo. Przedmiotowy obiekt budowlany został zrealizowany w latach 1985-1986 pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. bez uzyskania stosownego pozwolenia na budowę. Z treści przepisu art. 37 ust. l pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. wynika, że obiekty budowlane lub ich części wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce, gdy obiekt budowlany powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi bądź mienia. Ze sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego i budowlanego inż Z. Z. opinii stanu technicznego przedmiotowego obiektu wynika, że jest on zły, w szczególności stan techniczny fundamentów, ścian i stropu obiektu stanowi aktualne zagrożenie dla ludzi i mienia, a obiekt kwalifikuje się do rozbiórki. Zdaniem organu II instancji została więc wypełniona dyspozycja zawarta w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., co rodziło obligatoryjny obowiązek po stronie organu I instancji wydania nakazu przymusowej rozbiórki budynku gospodarczo-garażowego. W odniesieniu do podniesionych w odwołaniu zarzutów organ II instancji stwierdził, że obowiązki nałożone ustawą Prawa budowlane mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie jest możliwa rezygnacja z ich stosowania w przypadkach innych niż wymienione w ustawie. Potrzeba korzystania z przedmiotowego obiektu w świetle obowiązujących przepisów Prawa budowlanego z 1994 r. nie ma wpływu na treść podejmowanych rozstrzygnięć merytorycznych. Art. 49 Prawa budowlanego z 1994 r. traktujący o możliwości legalizacji samowoli budowlanej ma zastosowanie m. in. do obiektu budowlanego w stosunku, do którego nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przed dniem wejścia w życie ustawy tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r. (art. 103 ust. 2 w/w ustawy). Z akt sprawy wynika, że postępowanie w sprawie budynku garażowo-gospodarczego na działce nr [...] i [...] w obręb [...] w N. toczy się od 1989 r. Ponadto orzekając o nakazie rozbiórki organ I instancji oparł się o stwierdzenia wynikające z opinii o stanie technicznym przedmiotowego obiektu sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane. Nakazanie więc rozbiórki samowolnie zrealizowanego budynku garażowo-gospodarczego na działce nr [...] i [...] w obręb [...] w N. było słuszne i zgodne z przepisami prawa. Organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § l pkt l k.p.a. utrzymał więc zaskarżoną decyzję w mocy. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wniosła I. S. Zarzuciła organowi II instancji naruszenie art. 136 k.p.a. Jej zdaniem organ II instancji miał obowiązek przeprowadzić dodatkowe postępowania dowodowe aby wyjaśnić niespójności w dwóch odrębnych opiniach o stanie technicznym przedmiotowego obiektu sporządzonych przez rzeczoznawcę budowlanego. Tego jednak nie uczynił. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji I i II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.). W świetle art. 1 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym w zakresie - legalności decyzji administracyjnych ( art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, dlatego też kontroli legalności dokonują również z urzędu. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie był art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Zdaniem organów nadzoru budowlanego, z uwagi na ustalenie budowy obiektu w latach 1985-1986 bez pozwolenia na budowę, a więc przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r. należało zastosować przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z treścią art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom organów, zarówno powiatowy inspektor nadzoru budowlanego jak i wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego nie ustaliły daty budowy przedmiotowego obiektu, która to okoliczność ma znaczenie dla zastosowania przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. do niniejszego stanu faktycznego w zw. z treścią art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. stanowiącego, że przepisu art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne i, że do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Organ nadzoru budowlanego musi tego rodzaju okoliczności ustalać za pomocą środków dowodowych przewidzianych przepisami postępowania administracyjnego. W tym wypadku koniecznym było przesłuchanie w charakterze świadków określonych osób na okoliczność daty realizacji przedmiotowego budynku gospodarczo-garażowego, a nie poprzestawać tylko na oświadczeniach W. G. i A. S. Dodać zresztą należy, że rozbieżnych. Pierwszy z nich oświadczył, że pokrycie dachowe wykonano po 1995 r., a drugi z nich, że w latach 1993 - 1994. Budowa natomiast obiektu bez pokrycia dachu blachą została zakończona w latach 1985 - 1986. Nie ustalenie tego rodzaju okoliczności za pomocą odpowiednich środków dowodowych każe je traktować jedynie jako twierdzenia, które nie zostały zweryfikowane przez organ. Na marginesie dodać przy tym należy, że organ I instancji przyjął następnie, że budowa obiektu została wykonana w latach 1985 - 1986, a pokrycie dachowe wykonano po 1995 r. Nie wiadomym jest zupełnie, czym się kierował, by uznać twierdzenia W. G., a nie A. S. Rozważenia przy tym wymagała jeszcze inna kwestia, mianowicie to, czy wszystkie z tych prac były robotami budowlanymi w rozumieniu Prawa budowlanego i dla czego, a ze względu na różny czasookres ich wykonania, czy mogły być one objęte jednym rozstrzygnięciem. W świetle powołanego wyżej przepisu art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy organ stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zastosowanie tego przepisu wymaga zatem stwierdzenia sytuacji przewidzianych w pkt 1 i 2 ustępu 1 art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Dla rozpoznawanej sprawy istotne znaczenie ma przesłanka sprowadzenia przez wzniesiony obiekt budowlany niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia, przy czym niebezpieczeństwo dla ludzi powinno odnosić się do zagrożenia życia i zdrowia. Brak wykazania tego zagrożenia dla ludzi lub mienia stwarzanego przez obiekt nie pozwala na orzekanie z powołaniem się na art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Wydana w takich warunkach decyzja jest wadliwa, przedwczesna albowiem podjęta bez wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy, do czego obligują organy administracji publicznej postanowienia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu organy orzekające nie miały podstaw do stwierdzenia, że przesłanka z pkt 2 ust. 1 art. 37 Prawa budowlanego zaistniała. W tym względzie organy obu instancji oparły się na sporządzonej opinii o stanie technicznym przedmiotowego obiektu. Fakt jej sporządzenia przez osobę legitymującą się stosownymi uprawnieniami w tym zakresie i pozyskaną przez organy nadzoru budowlanego na poczet niniejszego postępowania jako wypełnienie obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...].2002 r. znak: [...], nie zwalnia organów orzekających od oceny tego dowodu w ramach swobodnej oceny dowodów, o której mowa w art. 80 k.p.a. Zadaniem organu w takim wypadku jest poddanie opinii ocenie w ramach wspomnianej zasady swobodnej oceny dowodów. Powinien on dokonać analizy logiczności i poprawności wniosków bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej autora opinii. Nie może zatem sprowadzać się tylko do zdania biegłego, ale opracowanie takie musi przekonywać jako logiczna całość. Rzeczą organu jest następnie wskazanie w uzasadnieniu decyzji co do istoty sprawy dla czego uznał taką opinię za doniosłą i z jakich powodów, dla czego innym dowodom odmówił wiarygodności i z jakich powodów. Nie należy zapominać, że zasada swobodnej oceny dowodów jest ściśle związana z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Tymczasem organy, zarówno powiatowy inspektor nadzoru budowlanego jak i wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego przyjęły a priori wnioski autora wspomnianej opinii bez dokonania uprzedniej oceny tego dowodu. W takim stanie rzeczy nie można uznać, że organy I i II instancji zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, zgodnie z postanowieniami art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Stanowi to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynika sprawy. W konsekwencji doprowadziło to do naruszenia przepisu prawa materialnego (art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r.), które miało wpływ na wynik sprawy. Zastosowanie przepisu art. 37 ust. 1 w świetle treści art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., nie było więc prawidłowe. Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., Nr 153, poz. 1271 ze zm.) Orzeczenie w punkcie II sentencji wyroku, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, nakazywała treść art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., Nr 153, poz. 1271 ze zm.) O kosztach natomiast orzeczono w punkcie III sentencji wyroku, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., Nr 153, poz. 1271 ze zm.).