II SA/Kr 700/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Mariusz Kotulski Sędziowie NSA : Joanna Tuszyńska AWSA: Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania administracyjnego; uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [....] Prezydent Miasta K. , na podstawie art. 28, 33 ust. 1, 34 ust. 4 i 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity z 2003 r., Dz. U Nr 207, póz. 2016 z późn. zm., zwanej dalej Prawo budowlane z 1994 r.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę E.S. dla budowy kiosku typu "[....]" przy ul......, na działce nr ...... obr. ... Pismem z dnia .........2006 r. J.O. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego w/ decyzją o pozwoleniu na budowę, gdyż, jak napisał: "w czasie kiedy wydana jest decyzja o pozwoleniu na budowę, toczy się postępowanie o rozbiórkę tego obiektu, który stoi." Załączył kopię "pierwszej" decyzji o rozbiórce. Wezwany do uzupełnienia tego wniosku na jakiej podstawie domaga się wznowienia postępowania w piśmie z dnia .......2006 r. wskazał, że podstawą taką jest art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Postanowieniem z dnia [....] Prezydent Miasta K. , na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 149 § 1 k.p.a. wznowił z wniosku J.O. postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę E.S. dla budowy kiosku typu "[....] " przy ul. ........, na działce nr ....... obr........ W jego uzasadnieniu Prezydent wskazał, że w przypadku art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. termin, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. biegnie od dnia, w którym wnioskodawca dowiedział się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia. W ocenie Prezydenta termin ten został dochowany. Podanie zostało wniesione przed upływem miesiąca o daty wydania decyzji o rozbiórce kiosku, na którą powołuje się wnioskodawca. We wznowionym postępowaniu Prezydent, w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. wydał w dniu [....] decyzję, którą odmówił uchylenia decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę przedmiotowego kiosku. Decyzja ta jednak została w trybie odwoławczym uchylona przez Wojewodę .......... decyzją z dnia [....] a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji - Prezydenta Miasta K. W motywach takiego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że ustalenia wymaga, czy doszło do prawidłowego wznowienia postępowania z wniosku J.O. - osoby, która nie była stroną postępowania. W ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [....] , Prezydent Miasta K., powołując się na art. 105 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie wznowienia. W uzasadnieniu tej decyzji Prezydent wskazał, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Ponadto zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W świetle powyższego stwierdzić należy, że tylko strona, przy zachowaniu terminu przewidzianego w art. 148 § 1 k.p.a., że skutkiem prawnym może złożyć podanie w sprawie wznowienia postępowania w oparciu o przesłanki z art. 145 § 1 k.p.a. Jak ustalił Prezydent na podstawie akt sprawy, znak: [....] i udzielającej pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pn. budowa kiosku typu "[....] " na działce nr ...... obręb ......w K., J.O. nie był stroną przedmiotowego postępowania. Stronami postępowania była m.in. Wspólnota Mieszkaniowa pn. Wspólnota Nieruchomości przy ul. ...... w K. reprezentowana przez członków Zarządu Wspólnoty: Z.S. , M.W. , R.W. , M.J. Zgodnie z art. 6 ustawy o własności lokali (t. j. Dz. U. 2000 nr 80 póz. 903 z późn. zm.), ogół właścicieli nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Z akt sprawy zakończonej decyzją o pozwoleniu na budowę nr .......z dnia [....] wynika, że J.O. nie był współwłaścicielem działki nr..... obr......., na której usytuowany jest budynek nr ....., w którym właściciele lokali mieszkalnych znajdujących się w tym budynku tworzą wspólnotę mieszkaniową. P. J.O. nie był również właścicielem lokalu mieszkalnego w budynku przy ul. ....... Zatem zgodnie brzmieniem powołanego art. 6 ustawy o własności lokali, nie był członkiem wspólnoty mieszkaniowej (będącej stroną w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę nr ....... Mając na uwadze powyższe Prezydent stwierdził, że z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpił podmiot nie będący stroną w sprawie. Z uwagi na brak legitymacji J.O. do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, w przedmiotowej sprawie zachodzi niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyny podmiotowej. Z uwagi jednak na fakt, że postanowieniem z dnia [....] postępowanie w sprawie zakończonej decyzją o pozwoleniu na budowę nr .......z dnia [....] zostało wznowione, pomimo istnienia przyczyny niedopuszczalności wznowienia, postępowanie to jako bezprzedmiotowe powinno być umorzone. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W przedmiotowej sprawie bezprzedmiotowość wznowionego postępowania, podkreślił Prezydent, uzasadniona jest wystąpieniem podmiotowej przyczyny niedopuszczalności wznowienia postępowania - wniosek o wznowienie postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. złożył podmiot nie będący stroną postępowania. Zatem z uwagi na zaistnienie przesłanki bezprzedmiotowości postępowania określonej w art. 105 k.p.a., postępowanie wznowione z wniosku J.O. w sprawie zakończonej decyzją o pozwoleniu na budowę nr ......z dnia [....] należało umorzyć. Mając powyższe na uwadze Prezydent Miasta K. orzekł jak w sentencji decyzji. Odwołanie od tej decyzji wniósł, jak napisał: "działając w imieniu mojej mamy J.O. (...)" J.O. Podniósł, że na podstawie aktu notarialnego z dnia [....] jego mama J.O. kupiła lokal mieszkalny nr .... w budynku przy ul..... wraz ze związanym z własnością lokalu udziałem w działce nr ..... obr. ..., na której znajduje się w/w budynek. W związku z tym , zgodnie z art. 6 ustawy o własności lokali, stanowiącym, iż ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową, jego mama jest członkiem wspólnoty mieszkaniowej pn. [....] przy ul....... w K. , która była stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Zatem jego mamie przysługiwała legitymacja do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją. Poinformował także, że podpisywane przez niego pisma "w powyższym przedmiocie" składane były w imieniu jego mamy, która jest osobą niepełnosprawną. Z powodu utraty wzroku nie jest zdolna do samodzielnego występowania przed urzędami jak również do podpisywania pism. Na podstawie orzeczenia lekarza orzecznika ZUS została uznana za całkowicie niezdolną do pracy i niezdolną do samodzielnej egzystencji. Decyzją z dnia [....] , Wojewoda ........, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu l instancji o umorzeniu postępowania w sprawie wznowienia. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że analizując zarzuty odwołania oraz zgromadzone w przedmiotowej sprawie akta Wojewoda stwierdził, że zaskarżona decyzja organu l instancji, umarzająca postępowanie wznowione z wniosku J.O. w sprawie zakończonej decyzją Nr ....... z dnia [....] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego: "budowa kiosku typu "[....] " na działce nr ..... obręb .......przy ul. ......., została wydana prawidłowo. Wojewoda wskazał, że z akt sprawy wynika, iż wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Nr [....] z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. złożył w dniu [....] J.O . Po czym postanowieniem z [....] organ l instancji wznowił postępowanie a następnie w dniu [....] wydał decyzję o odmowie uchylenia decyzji [....], o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji stwierdzając, iż nie znalazła potwierdzenia przesłanka wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wojewoda podniósł, że decyzję tą uchylił w dniu [....] po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia, zwracając uwagę na wyjaśnienie kwestii prawidłowości wznowienia postępowania, ponieważ z akt sprawy nie wynikało aby wnioskujący o wznowienie –J.O. był stroną postępowania w przedmiotowej sprawie. Wynikiem ponownego rozstrzygnięcia sprawy przez organ l instancji w dniu [....] było wydanie zaskarżonej decyzji, którą umorzono postępowanie wznowione z wniosku J.O. - w sprawie zakończonej decyzją Nr ......z dnia [....] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę dla zamierzenia budowlanego: "budowa kiosku typu "[....] " na działce nr ..... obręb .......przy ul....." W toku postępowania wyjaśniono bowiem, iż wnioskujący nie był stroną w sprawie przedmiotowej inwestycji a stronami postępowania była Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. ..... działka nr ........(reprezentowana przez zarząd wspólnoty). Ponadto wyjaśniono, iż J.O. nie jest członkiem wspólnoty ani właścicielem lokalu tej nieruchomości. Składając odwołanie od decyzji organu l instancji z [....] skarżący podniósł kwestię, iż występował w imieniu swojej matki, która jest właścicielką lokalu w budynku przy ul. ....... od dnia 1 września 2005 r. Wojewoda zwrócił jednak uwagę, iż na żadnym etapie tego postępowania informacja taka nie była przez J.O. przekazana, ani do akt sprawy nie zostało załączone jakiekolwiek pełnomocnictwo świadczące, iż wnioskujący działał w imieniu matki. Do akt postępowania również nie zostało załączone jakikolwiek pełnomocnictwo mogące świadczyć, iż wniosek z dnia [....] złożony został w imieniu i z upoważnienia matki skarżącego. Z załączonej do odwołania kopii orzeczenia lekarskiego wynika, że J.O. jest całkowicie niezdolna do samodzielnej egzystencji, zatem osoba działająca w jej imieniu powinna legitymować się notarialnym pełnomocnictwem. Wojewoda wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 33 § 2 k.p.a. "...pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu". Ponieważ, zgodnie z brzmieniem art. 147 k.p.a. "... wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony" a J.O. nie posiada przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu, skutkować to musiało umorzeniem wznowionego na jego wniosek postępowania przez organ i instancji. Umorzenie postępowania ma miejsce zgodnie z brzmieniem art. 105 § 1 k.p.a., gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe. Wojewoda .........., działając jako organ odwoławczy nie znalazł więc przesłanki dla uchylenia przedmiotowej decyzji i dlatego orzekł jak w sentencji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wniósł J.O. podnosząc, że nie może się zgodzić z takim stanem rzeczy, że nie został on uznany za stronę postępowania lecz za osobę postronną. Wskazał, że co do tej kwestii organy administracji wydały trzy sprzeczne decyzje. W dniu [....] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki wydał decyzje o nakazie rozbiórki przedmiotowego kiosku, gdyż ten został postawiony nielegalnie. W tym postępowaniu skarżący był stroną. Drugą decyzję Wydział Architektury i Urbanistyki UMK wydał w dniu [....] udzielając pozwolenia na postawienie tej budowli. Tej decyzji nie przysłano skarżącemu podobnie jak i trzeciej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki z dnia [....] nakazującą rozbiórkę przedmiotowego kiosku. Wskazał, że przepisy Prawa budowlanego wyraźnie stanowią, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewoda wie o tym, toleruje jednak i przymyka oczy na łamanie Prawa budowlanego. Prawo wyraźnie stanowi kiedy można zalegalizować samowolę budowlaną. Skarżący zaznaczył, że w całej tej sprawie występował w imieniu własnym, jak również w imieniu swojej chorej matki. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł ojej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 póz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym w zakresie - legalności decyzji administracyjnych ( art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, dlatego też kontroli legalności dokonują również z urzędu. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu nie może zostać uznane za prawidłowe stanowisko Wojewody ......., działającego jako organ odwoławczy, uznające zasadność i zgodność z prawem umorzenia postępowania wznowieniowego przez organ l instancji z tej racji, że J.O. nie był członkiem wspólnoty mieszkaniowej ani właścicielem lokalu w budynku, w którym ją utworzono, a więc nie miał przymiotu strony postępowania zakończonego decyzją ostateczną i tym samym nie miał legitymacji do wznowienia postępowania. Nie jest możliwe też zaakceptowanie poglądu organu, że o tym także nie mogło stanowić stwierdzenie J.O. w odwołaniu, że działał on w imieniu matki, gdyż żadne pełnomocnictwo to potwierdzające nie znalazło się w aktach sprawy. Już samo stwierdzenie przez J.O. w odwołaniu od decyzji organu l instancji umarzającej postępowanie wznowione postanowieniem dnia [....] że działa on w imieniu matki, obligowało organ odwoławczy do wezwania go do usunięcia braku formalnego ze wskazaniem terminu poprzez przedłożenie stosownego pełnomocnictwa od matki do działania jego w jej imieniu. Strona tak w postępowaniu zwykłym tak i w nadzwyczajnym może działać osobiście jak i przez pełnomocnika i nie w tym względzie żadnych przeszkód. Dopiero po potwierdzeniu umocowania J.O. do działania w imieniu matki rzeczą organu odwoławczego było dopiero zweryfikowanie stanowiska organu l instancji co do prawidłowości umorzenia postępowania wznowieniowego. Ustalenia wymagało bowiem (przy potwierdzeniu umocowania skarżącego do działania w tym zakresie w imieniu matki), czy matka J.O. – J.O. - legitymacji do złożenia wniosku o wznowienie nie posiadała. Ocenie organu odwoławczego podlegały zatem kwestie, które podniesione zostały w odwołaniu przez J.O. , a związane z kupnem przez J.O. lokalu mieszkalnego nr ...... w budynku przy ul....... wraz ze związanym z własnością tego lokalu udziałem w działce nr......., na której znajduje się w/w budynek, a co za tym idzie, czy była ona członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul........., działka nr .......obręb ............. Skoro Wojewoda nie dokonał powyższych czynności dopuścił się naruszenia przepisów postępowania: artykułów: 7, 8, 9, 11, 33, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Postanowienia artykułów 7 i 77 § 1 k.p.a. nakładają na organy administracji obowiązek dokładnego ustalenia stanu faktycznego, tj. ustalenia okoliczności istotnych dla sprawy tak, aby stworzyć jej rzeczywisty obraz. Całość zebranych dowodów musi być następnie poddana ocenie organu zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), w uzasadnieniu decyzji obowiązkiem organu jest natomiast przedstawienie, które z tych dowodów uznał on za wiarygodne i dlaczego (art. 107 § 3 k.p.a.). Nie wypełnia to też obowiązku wynikającego z art. 9 k.p.a. -informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron, ani nie spełnia w pełni wymogu wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek jakimi kierował się organ przy załatwieniu sprawy (art. 11 k.p.a.). Prowadzenie każdego rodzaju postępowania bez uwzględnienia powyższych zasad nie pogłębia zaufania obywateli do organów Państwa i nie oddziałuje na ich świadomość i kulturę prawną (art. 8 k.p.a.). Zatem powyższe naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynika sprawy. Bez ustalenia właściwego umocowania J.O. oraz kwestii związanych z legitymacją J.O. do złożenia wniosku o wznowienie Wojewoda ........nie mógł więc, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymać w mocy decyzji organu l instancji o umorzeniu postępowania wznowieniowego. W takim stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, póz. 1270 ze zm.),orzekł jak w sentencji wyroku.