II SA/Kr 700/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie WSA: Paweł Darmoń (spr.) Piotr Fronc po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2024 r. na posiedzeniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 14 marca 2024 r., nr SKO.ZP/415/71/2024 w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy skargę oddala Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 14 marca 2024 r., po rozpatrzeniu odwołania A. B. - na podstawie na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 977; dalej: u.p.z.p.) oraz w zw. z art. 106, art. 144 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] o odmowie pozytywnego uzgodnienia - w zakresie ochrony gruntów rolnych - projektu decyzji Wójta Gminy R. nr [...] o ustaleniu, na wniosek A. B., warunków zabudowy dla części działki nr [...], posiadającej klaso-użytek R IVa, gmina R., dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz towarzyszących urządzeń infrastruktury technicznej: przyłączy energetycznych NN, przyłączy wody projektowanego ze studni, bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe, alternatywnie przydomowych oczyszczalni ścieków oraz zbiornika na wody opadowe oraz o odmowie uzgodnienia projektu tej decyzji, na części działki nr [...], posiadającej klaso-użytek B. W obszernym uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzono, iż przedmiotowa inwestycja ma być realizowana na działce nr [...] posiadająca klaso-użytek R IVa o powierzchni 0,5983 ha oraz posiadająca klaso- użytek B o powierzchni 0,0567 ha. Jednocześnie, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy R., obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r., działka nr [...] położona była w obszarze "ZMu" - tereny wyznaczonych zespołów zabudowy zagrodowej, mieszkaniowej i usługowej oraz w przeważającej części w obszarze "R" - tereny użytków rolnych, sadowniczych i ogrodniczych obszarach rolniczych. Z kolei, w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R., działka nr [...] położona jest w części w obszarze "Mz" - tereny mieszkaniowe i usługowe z przewagą zabudowy zagrodowej, a w pozostałej części w terenach "RS" - obszary rolne, gospodarki polowej obejmujący grunty o wysokiej wartości dla rolnictwa. Niemniej na tym terenie występuje brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji stwierdził, że planowana inwestycja może być projektowana na gruncie rolnym, stanowiącym klaso-użytek R IVa, który wprawdzie nie jest gruntem szczególnie chronionym - w myśl ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, niemniej jest gruntem rolnym i w części projektowanych inwestycji nigdy nie był ujęty do terenów budowlanych, co wynika z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi R., gdyż w tej części działka nr [...] leżała w obszarze "R" - tereny użytków rolnych, sadowniczych i ogrodniczych w obszarach rolniczych. Ponadto Starosta [...] zaznaczył, że z obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R. wynika, że teren ten położony jest w obszarze "RS" - obszary rolne, gospodarki polowej obejmujący grunty o wysokiej wartości dla rolnictwa i polityka przestrzenna na obszarach "RS" polega na ochronie kompleksów rolniczej przestrzeni oraz wartości przyrodniczych i krajobrazowych oraz intensywnym, rolniczym wykorzystaniu terenu, ze znacznym udziałem wyspecjalizowanej gospodarki sadowniczej, a na terenie tym jest dopuszczenie jedynie nowej zabudowy zagrodowej wyłącznie w przypadkach uzasadnionych obsługą istniejących lub nowo powstałych gospodarstw specjalistycznych. W tej sytuacji, organ I instancji postanowił odmówić uzgodnienia w tej części projektu decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ inwestycja stoi w sprzeczności z celami i warunkami określonymi w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. SKO, uzasadniając utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, stwierdziło, że organ I instancji w sposób przekonujący wyjaśnił, że planowane przedsięwzięcie jest nie do pogodzenia z rolnym przeznaczeniem w części tego terenu, zarówno w nieobowiązującym planie miejscowym gminy R., jak i według studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R.. Ponadto, Kolegium podzieliło stanowisko Starosty, że według Studium, polityka przestrzenna na obszarach RP polega na ochronie kompleksów rolniczej przestrzeni i turystyczno — wypoczynkowym wykorzystaniu terenu oraz intensywnym, rolniczym wykorzystaniu terenu ze znacznym udziałem gospodarki sadowniczej. Dlatego, na spornym terenie jest dopuszczalna realizacja jedynie nowej zabudowy zagrodowej, w przypadkach uzasadnionych obsługą istniejących lub nowo powstałych gospodarstw specjalistycznych. Wprawdzie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, jednakże - w myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p. - ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Z powyższego Kolegium wywiodło, że organy administracji nie powinny podejmować rozstrzygnięć, które w przyszłości uniemożliwiałyby zrealizowanie ustaleń studium przy uchwalaniu planu miejscowego, czy wręcz skutkowały tym, że wymuszały zmianę ustaleń studium przed uchwaleniem planu miejscowego. To, że znaczna część działki mającej być terenem inwestycji sklasyfikowana jako użytek rolny nie jest gruntem szczególnie chronionym - w świetle treści uzasadnienia i przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - oznacza, że nie jest to grunt stanowiący użytek rolny klasy R I-III podlegający szczególnej ochronie (patrz art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych) oraz że na gruncie tym nie ma urządzeń melioracji wodnych, co stwarza dodatkowe ograniczenia w zmianie zagospodarowania gruntów. Powyższe nie stoi jednakże w ocenie Kolegium w sprzeczności z uznaniem, że ten zwarty kompleks gruntów rolnych, w którym znajduje się działka inwestycyjna, z uwagi na ich klaso-użytki jest najkorzystniejszy dla rolnictwa na obszarze gminy R.. Przeznaczenie omawianej części działki na cele rolne w nieobowiązującym już planie zagospodarowania przestrzennego gminy R. jak i w aktualnie obowiązującym Studium świadczyć ma o tym, że Gminie R. zależy na rolniczym wykorzystywaniu gruntów, które zostały sklasyfikowane jako użytki rolne, dlatego grunty te powinny być objęte ochroną przed ich wykorzystaniem w innym celu. Natomiast, w odniesieniu do drugiej części działki nr [...], zarówno w nieobowiązującym planie miejscowym gminy R. (symbol planu: "ZMu" - tereny wyznaczonych zespołów uzupełniających zabudowę zagrodową, mieszkaniową i usługową), jak i według studium (symbol ,,Mz" - tereny mieszkaniowo - usługowe z przewagą zabudowy zagrodowej), zdaniem SKO organ I instancji prawidłowo odstąpił od uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, w tej części. Skargę na powyższe postanowienie wniosła A. B., zaskarżając je w całości. Postanowieniu zarzuciła naruszenie: I. art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz brak przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego, którego celem powinno być uzgodnienie planowanego przedsięwzięcia w odniesieniu do całej działki, na której miałaby być realizacja inwestycja i wzięcie pod uwagę również faktu, że planowana inwestycja znajduje się na zabudowanych budynkami działkach i w najbliższym sąsiedztwie znajdują się inne zabudowania, II. art. 6, art. 7a, art. 7b i art. 8 k.p.a. poprzez brak konsekwencji w swoich rozstrzygnięciach, wybiórczość i sprzeczność w stanowisku zarówno w niniejszej sprawie jak również w sprawach tego samego rodzaju prowadzonych przed Wójtem Gminy R., III. art. 8 i art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę całokształtu okoliczności polegającą na wydaniu postanowienia, w którym Starosta [...] oraz SKO dowolnie uznają poszczególne okoliczności za korzystne dla swojego stanowiska i dowolnie oceniają oraz interpretują zapisy i wolę Rady Gminy R. wyrażoną w dokumencie niestanowiącym żadnej podstawy prawnej jakim są nieobowiązujący plan miejscowy oraz Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, również w kontekście ostatnich zmian i roli tego dokumentu w systemie prawnym, IV. art. 107 § 1 pkt. 6 k.p.a. poprzez niewystarczające wskazanie w treści uzasadnienia podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia i uniemożliwienie merytorycznej polemiki względem rozstrzygnięć zawartych w poszczególnych częściach zaskarżonego postanowienia, V. art. 3 ust 1 i art. 7 ust 2 i 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez nieprawidłowe uznanie, że grunty wchodzące w działkę ewidencyjną 296 w R. stanowiącą przedmiot inwestycji podlega szczególnej ochronie w rozumieniu powyższych regulacji w sytuacji, gdy nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że grunty o klasie R IVa do takowych powinny być zaliczane, zwłaszcza że znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowań różnego rodzaju. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych postanowień organów I i II instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi przede wszystkim podniesiono, że rozstrzygnięcie w sprawie nosi znamiona rozstrzygnięcia uznaniowego. W jego ramach, Starosta udzielił ochrony gruntom IV klasy, które z woli ustawodawcy zostały wyłączone z grupy o szczególnym znaczeniu i charakterze. Oznacza to, zdaniem skarżącej, że uznaniowość Starosty w tym zakresie jest całkowicie nieuzasadniona. Twierdzenie, że w Gminie R. w studium uwarunkowań przyjętym przed ponad 20 laty nieprecyzyjnie zapisano o zakazie zabudowany na wnioskowanych terenach, nie może stanowić podstawy dla stanowiska Starosty, albowiem studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie może wywodzić skutków prawnych, a w szczególności nie może stanowić podstawy do odmowy uzgodnienia. Ponadto, to samo studium przez ponad 20 lat nie stanowiło przeszkody do pozytywnego opiniowania projektów decyzji przez Starostę. W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o oddalenie skargi. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia wykazała, że rozstrzygnięcia te odpowiadają prawu. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 14 marca 2024 r., SKO.ZP/415/71/2024 utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] o odmowie pozytywnego uzgodnienia - w zakresie ochrony gruntów rolnych - projektu decyzji Wójta Gminy R. nr [...] o ustaleniu, na wniosek A. B., warunków zabudowy dla części działki nr [...], posiadającej klaso-użytek R IVa, gmina R., dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz towarzyszących urządzeń infrastruktury technicznej: przyłączy energetycznych NN, przyłączy wody projektowanego ze studni, bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe, alternatywnie przydomowych oczyszczalni ścieków oraz zbiornika na wody opadowe oraz o odmowie uzgodnienia projektu tej decyzji, na części działki nr [...], posiadającej klaso-użytek B. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt. 6 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 roku, poz. 977 ze zm.) – decyzję o warunkach zabudowy wydaje się m.in. po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Organem tym jest starosta. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 1526 ze zm.) powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie rolnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego. Zgodnie z art. 7d pkt. 1) lit. a) tiret drugie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1752 ze zm.) – do właściwości starosty należy też prowadzenie ewidencji gruntów. Stosownie do art. 21 ust. 1 tej ustawy podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. W myśl natomiast art. 23 ust. 1 – 4 właściwe organy, sądy i kancelarie notarialne przesyłają staroście odpisy prawomocnych decyzji i orzeczeń oraz odpisy aktów notarialnych, z których wynikają zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Z powyższego wynika, że Starosta jest organem wyposażonym w odpowiednią wiedzę urzędową, a także narzędzia pozwalające na wykonywanie zadań w zakresie uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przedmiotowe uzgodnienie z art. 53 ust. 4 pkt. 6) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma na celu kontrolę, czy wniosek nie dotyczy inwestycji nie dającej się pogodzić z rolnym lub leśnym przeznaczeniem gruntu. Uzgodnienie dokonywane jest w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że przepis ten umożliwia organowi dokonanie wyboru treści rozstrzygnięcia po wyważeniu interesu publicznego związanego z ochroną gruntów leśnych a słusznym interesem obywatela (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 1 września 2021 roku, sygn. II OSK 3171/18). Będąca przedmiotem uzgodnienia ocena stanu faktycznego zawartego w przedstawionej staroście dokumentacji uzgadnianej sprawy administracyjnej, nie wynika zatem jedynie z przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie, lecz również ze stanu wiedzy zawartej w prowadzonych ewidencjach i dokumentacji, którą dysponuje organ. Stosownie do art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 344 z późn. zm.), za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Studium nie jest aktem prawa miejscowego, uchwala go rada gminy. Studium jest aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, przy czym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Natomiast stosownie do art. 4 pkt. 6) ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U.2024.82 t.j. z dnia 2024.01.24) przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Starosta - jako podmiot wykwalifikowany w ochronie gruntów rolnych i leśnych, dokonuje w oparciu o posiadaną merytoryczną, specjalistyczną wiedzę, oceny przedstawionej mu do uzgodnienia decyzji. Organ wskazuje i uzasadnia jakie konkretne argumenty przemawiają za jego stanowiskiem i odwołuje się do określonych istotnych wartości wymagających ochrony. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Starosta stanowczo stwierdził, że na spornym terenie jest dopuszczalna realizacja jedynie nowej zabudowy zagrodowej, w przypadkach uzasadnionych obsługą istniejących lub nowo powstałych gospodarstw specjalistycznych. Wbrew twierdzeniom skargi, Starosta swoją argumentację oparł jedynie posiłkowo o analizę studium uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego, a dostrzegł wyraźną sprzeczność planowanej inwestycji z celami określonymi w art. 3 ust 1 i art. 6 ust 1 ustawy z 3 lutego 1995 r o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U.2024.82 t.j. z dnia 2024.01.24). Starosta konsekwentnie wskazuje, że planowana inwestycja jest nie do pogodzenia z rolnym przeznaczeniem gruntu, który stanowi klaso-użytek R IVa, co wynika z aktualnej treści obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R. uchwalonego przez Radę Gminy R. uchwałą z dnia 03 listopada 2022r Nr [...] Z powyższego wynika, że na działce nr [...] dopuszczalna jest realizacja nowej zabudowy, ale jedynie zabudowy zagrodowej, w przypadkach związanych z obsługą istniejących lub nowo powstałych gospodarstw specjalistycznych. Polityka przestrzenna gminy polega bowiem na ochronie kompleksów rolniczej przestrzeni i turystyczno wypoczynkowym wykorzystaniu terenu oraz intensywnym , rolniczym wykorzystaniu terenu ze znacznym udziałem gospodarki sadowniczej. Działka leży w obszarze "Mz"- obszary mieszkaniowo-usługowe z przewagą zabudowy zagrodowej oraz "RS" – obszary rolne , gospodarki polowej obejmujący grunty o wysokiej wartości dla rolnictwa. Sąd nie dopatrzył się w tej sprawie naruszenia art. 7, art. 77 § 1 , art. 80, art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., gdyż ustalenia organu zostały oparte na prawidłowo zebranym materiale dowodowym, który dawał podstawę do oceny, iż planowane przedsięwzięcie jest nie do pogodzenia z rolnym charakterem gruntu. Ta kwestia była w wystarczający sposób rozważona przez organy obu instancji. Organ odwołał się do prowadzonej na terenie gminy R. ochrony kompleksów rolniczej przestrzeni oraz wartości przyrodniczych i krajobrazowych terenu, a także wskazał na jego intensywne rolnicze wykorzystanie, ze znacznym udziałem wyspecjalizowanej gospodarki sadowniczej. Zasadna była zatem odmowa uzgodnienia tej inwestycji, której organ dokonał przy uwzględnieniu uwarunkowań związanych z celami ochrony gruntów rolnych i leśnych, których nadrzędną funkcją jest ochrona gruntów rolnych i leśnych, a polegającą między innymi na ograniczeniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne, zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej (art. 3 ust 1 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych) W tym znaczeniu podnoszona w skardze argumentacja odwołująca się do zasad postępowania administracyjnego tj art. 6, art. 8, art. , art. 7 a, art. 7b k.p.a. nie zdołała podważyć legalności twierdzenia organów o zaistnieniu podstaw do odmowy uzgodnienia przedstawionego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Ustalenia organów nie są dowolne, wszak odwołano się do indywidualnych okoliczności sprawy, bowiem z załącznika graficznego do projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu R. wynika, że "działka w części jest zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, niemniej jednak w części inwestycji stanowi użytek rolny i lokalizacja dwóch budynków mieszkalnych naruszyłaby zwarty kompleks rolny, a działka utraciłaby w całości charakter rolny". Organy trafnie zauważają, że na sąsiedniej działce nr [...] istnieje również zabudowa zagrodowa (rolnicza), a tym samym budowa dwóch budynków mieszkalnych pozbawiłaby rolniczego charakteru terenu. Posiłkowe odwołanie się przez organy obu instancji do nieobowiązującego planu miejscowego i aktualnego studium jest o tyle istotne, że niewątpliwie świadczy o tym że Gmina R. przywiązuje dużą wagę do rolniczego wykorzystywania gruntów, które zostały sklasyfikowane jako użytki rolne, dlatego grunty te powinny być objęte ochroną przed wykorzystaniem w innym celu. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku