II SA/Kr 701/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2017 r. sprawy ze skarg T. L., J. L. oraz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 14 marca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w N. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 14 marca 2017 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23) w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.) w związku z § 4, § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588), po rozpatrzeniu odwołania z dnia 24 stycznia 2017 r. T. Ł. i J. Ł. od decyzji Nr [...] Prezydenta Miasta N. S. z dnia 10 stycznia 2017 r., znak: [...], o ustaleniu warunków zabudowy działek nr [...], [...], [...], [...], [...] w obr. [...] N. S. (ul. ul. [...] i [...]), na cele realizacji wielorodzinnego budynku mieszkalnego z infrastrukturą techniczną i podziemnym garażem – utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 6 maja 2016 r. M. L., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] i M. Z., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] zwrócili się do Prezydenta Miasta N. S. o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy działek nr [...], [...], [...], [...], [...] w obr. [...] m. N. S. przy ul. ul. [...] i [...] na cele realizacji wielorodzinnego budynku mieszkalnego z infrastrukturą towarzyszącą i podziemnym garażem. Wnioskodawcy przedłożyli przy wniosku charakterystykę opisową przedsięwzięcia: powierzchnia zabudowy 1155 m2 (50% powierzchni działki); wysokość budynku 16,5 m; szerokość elewacji frontowej 45,0 m; wysokość elewacji frontowej 15,5 m; dach płaski o nachyleniu 0-5%. Projektowany budynek przedstawiony został w wizualizacji komputerowej. Po sporządzeniu analizy urbanistyczno-architektonicznej organ wydał decyzję Nr [...] z dnia 26 sierpnia 2016 r. o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. Decyzją z dnia 24 października 2016 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji, stwierdzając naruszenie przepisów w zakresie warunków podlegających regulacji przepisów rozporządzenia, w szczególności wadliwe ustalenie niektórych parametrów, co mogło skutkować zbyt dużą dowolnością w projektowaniu nowej zabudowy, a tym samym naruszenie zasad ładu przestrzennego. Na niewłaściwej mapie sporządzono również załączniki graficzne do decyzji. W ponownym postępowaniu w sprawie organ I instancji uzyskał kopię mapy zasadniczej z aktualną numeracją działek oraz uzyskał stanowisko Miejskiego Zarządu Dróg w kwestii statusu połączenia ul. [...] z drogą wewnętrzną na działce nr [...]. W następnej kolejności organ I instancji sporządził analizę urbanistyczno-architektoniczną, w ramach której opracował mapę obszaru analizy ("OA") zakreślając jej granice w zasięg ok. 123 m od terenu inwestycji, tzn. w odległości 3-krotnej szerokości frontu działki przeznaczonej na inwestycję (41 m). Na tak zakreślonym OA dokonano analizy 60 zabudowanych działek, ustalając: spełnienie warunku kontynuacji funkcji, ponieważ w OA istnieje zabudowa wielorodzinna (bloki mieszkalne) na działkach: [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w obr. [...] w obr. 17; [...] w obr. [...], [...] w obr. [...] dostępne z tej samej drogi publicznej; linię obowiązującą zabudowy w odległości 9,0 m od jezdni ul. [...] i 6,0 m od jezdni ul. [...] - zgodnie ze stanowiskiem Miejskiego Zarządu Dróg z 2 czerwca 2016 r.; wskaźnik zabudowy do 30%, zgodnie ze wskaźnikiem średnim w OA; wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej min. 35%; szerokość elewacji frontowej w rozmiarze 12,8 – 19,2 m (parametr średni w OA wynosi 16,0 m ± 20% tolerancji); wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w wielkości 14,5 -15,5 m, w nawiązaniu do tego parametru w sąsiednim budynku wielorodzinnym na działce nr [...] w obr. 18; wysokość kalenicy w rozmiarze 13,5 - 15,5 m, co wynika z przyjęcia dachu jednospadowego o nachyleniu połaci od 0° do 10°. Następnie organ I instancji sporządził projekt decyzji z uwzględnieniem wyników analizy wraz z załącznikami: Nr [...] graficznym (na kopii mapy zasadniczej) i Nr [...] - wynikami analizy z częścią graficzną (z oznaczeniem terenu inwestycji i obowiązujących linii zabudowy). W dniu 10 stycznia 2017 r. Prezydent Miasta N. S. wydał decyzję, w której ustalił parametry i wskaźniki nowej zabudowy zgodnie z przedstawionymi wyżej wynikami analizy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji podkreślił, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że zostały spełnione łącznie przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pismem z dnia 24 stycznia 2017 r. odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta N. S. z dnia 10 stycznia 2017 r. wnieśli T. Ł. i J. Ł., zarzucając zaskarżonej decyzji błędy w ustaleniach faktycznych, co stanowi naruszenie przepisu art. 7 i 72 k.p.a., oraz sprzeczność z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołujący się wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu odwołania wskazano w szczególności na niespełnienie warunku kontynuacji funkcji; zakłócenie ładu przestrzennego poprzez planowanie realizacji budynku odbiegającego gabarytami od pobliskiej zabudowy jednorodzinnej; wydanie decyzji niezgodnej z obowiązującym "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. N. S."; lokalizowanie nowej zabudowy wielorodzinnej przy ul. [...], która nie ma wymaganych parametrów; naruszenie warunków technicznych wymaganych dla dróg pożarowych; wyznaczenie parametru szerokości elewacji frontowej niezgodnie z rozporządzeniem; zabezpieczenie miejsc postojowych dla samochodów osobowych przyszłych mieszkańców wyłącznie w garażu podziemnym i w ilości niewystarczającej; uciążliwość hałasową i zanieczyszczenie komunikacyjne. W dniu 16 lutego 2017 r. pismo, zatytułowane "odpowiedź na odwołanie", skierował do organu odwoławczego pełnomocnik wnioskodawców. W piśmie tym pełnomocnik wnioskodawców – wnosząc o stwierdzenie niedopuszczalności odwołania względnie umorzenie postepowania odwoławczego – wskazał, że odwołujący się nie mają legitymacji do występowania w charakterze strony postępowania, ponieważ nie wykazali odrębnego (szczególnego) interesu prawnego w stosunku do sytuacji prawnej pozostałych właścicieli lokali mieszkalnych, reprezentowanych przez Spółdzielnię Mieszkaniową. Na poparcie tego poglądu powołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2016 r., OSK [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze opisaną na wstępie decyzją z dnia 14 marca 2017 r., znak [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta N. S. z dnia 10 stycznia 2017 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał w szczególności, że skarżący sformułowali osiem zarzutów, których szczegółowa analiza może wskazywać, że część z nich ma charakter indywidualny, nie w pełni pokrywający się z interesem prawnym Spółdzielni Mieszkaniowej reprezentującej ogół współwłaścicieli. Nawet jednak, gdyby indywidualnego interesu prawnego nie dało się w przekonywujący sposób wyodrębnić – pozostaje zasada wyrażona w art. 128 k.p.a., stanowiąca, że odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia i wystarczy, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Mając to na uwadze nie ma dostatecznych podstaw do uwzględnienia wniosku o stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, względnie o umorzenie postępowania odwoławczego. Dalej Samorządowe Kolegium Odwoławcze odniosło się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu. W kwestii niespełnienia warunku kontynuacji funkcji – Kolegium zwróciło uwagę na brzmienie art. 61 ust. 1 pkt 1, stanowiącego, że warunkiem wystarczającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest (obok innych warunków zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p.), by w sąsiedztwie, rozumianym jako obszar analizy, znajdowała się co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W niniejszej sprawie warunek ten jest bez żadnych wątpliwości spełniony, bowiem w najbliższym sąsiedztwie teren planowanej inwestycji znajduje się zabudowa wielorodzinna, wielkokubaturowa o zbliżonych parametrach i gabarytach. Projektowana zabudowa odbiega kubaturowo od pobliskiej zabudowy jednorodzinnej, jednak jej usytuowanie przy zespole trzech budynków wielorodzinnych – nie budzi obawy zakłócenia ładu przestrzennego. W kwestii zarzutu wydania decyzji niezgodnej z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta N. S." – Kolegium zwróciło uwagę na przepisy art. 9 ust. 4 i ust. 5 u.p.z.p. stanowiące, że "ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planu miejscowego" oraz, że "Studium nie jest aktem prawa miejscowego". W kwestii nieprzystosowania ul. [...] do dodatkowego obciążenia ruchem samochodowym i lokalizowania nowej zabudowy w "obszarze oddziaływania skrzyżowania ul. [...] i [...] – Miejski Zarząd Dróg nie potwierdził, że w tym rejonie istnieje "obszar oddziaływania skrzyżowania", zaś - w ocenie Kolegium - zabezpieczenie miejsc postojowych w garażu podziemnym spełnia warunek obsługi komunikacyjnej; w świetle przepisów nie ma obowiązku, by miejsca postojowe były lokalizowane na parkingach zewnętrznych. W odniesieniu od zarzutów naruszenia warunków technicznych wymaganych dla dróg pożarowych, a także uciążliwości hałasowej i zanieczyszczeń komunikacyjnych – Kolegium stwierdziło, że jest to problematyka do rozwiązania na etapie sporządzania projektu budowlanego i wykracza poza materię podlegającą regulacji w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy; taka decyzja określa jednie warunek zachowania przepisów odrębnych. Parametr szerokości elewacji frontowej został w decyzji ustalony zgodnie z przepisem § 6 rozporządzenia; średnia wielkość tego parametru w obszarze analizy wynosi 16,0 m (od strony ul. [...], gdzie znajduje się główny wjazd na działkę); przy uwzględnieniu dopuszczalnej 20-procentowej tolerancji – parametr ten ustalono w decyzji w przedziale 12,8–19,2 m, zgodnie z przepisem. Kolegium podkreśliło, że organ odwoławczy nie jest związany zakresem odwołania i jest obowiązany do zbadania zgodności z prawem samej decyzji i poprzedzającego jej wydanie postępowania. Przeprowadzone w tym zakresie badanie nie dało podstaw do weryfikacji zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 24 kwietnia 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnieśli T. Ł. i J. Ł.. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuprawnione uznanie właściwego sposobu i zakresu orzekania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla realizacji inwestycji w postaci budynku wielolokalowego, pominięcie istotnych okoliczności sprawy oraz wadliwość poczynionych przez organy administracji ustaleń faktycznych, co w konsekwencji spowodowało wydanie decyzji nie odpowiadającej prawu. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W uzasadnieniu skargi skarżący podali, że w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta N. S. szczegółowo uzasadnili, że lokalizacja zjazdu z drogi publicznej ulicy [...] do garaży podziemnych narusza przepisy § 78 ust.1 i § 113 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r., ponieważ zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego na ulicy [...]. Zjazd ten usytuowany został w obszarze oddziaływania połączenia ul. [...]. Ulica [...], jako droga publiczna klasy D o nieprzelotowym zakończeniu, nie spełnia wymogów określonych w § 125 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej i ma to duży wypływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego na ulicy [...]. Odnosząc się do wyjaśnień Kolegium w zaskarżonej decyzji, skarżący sprecyzowali, że zarzut dotyczył lokalizacji zjazdu do garaży podziemnych, a nie nowej zabudowy w obszarze oddziaływania połączenia ulicy [...] z ulicą [...]. Miejski Zarząd Dróg w N. S. w piśmie z 5 grudnia 2016 r. pominął, że ulica [...] jest drogą z jezdnią o nawierzchni bitumicznej wykonanej kilkanaście lat temu przez Miasto N. S., a długość tej nawierzchni wynosi ponad 80 m, czyli w rozumieniu przepisów art. 2 pkt 2 ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym jest drogą twardą. Zjazd z ulicy [...] do garaży podziemnych zlokalizowany został w obszarze oddziaływania połączenia ulicy [...] z ulicą [...] i zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego ulicy [...]. W opinii skarżących, projektowanie zjazdu z ulicy [...] zamiast bezpiecznego zjazdu z ulicy [...] podyktowane jest jedynie potrzebą uznania elewacji projektowanego budynku do strony ulicy [...] za frontową i ustalenia między innymi parametrów wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w wielkości według najbliższego budynku wielorodzinnego na ulicy [...] na działce nr [...], która znajduje się w strefie urbanistycznej ulicy [...]. Skarżący zarzucili ponadto, że Kolegium nie zbadało zgodności z prawem decyzji Prezydenta Miasta N. S., odnosząc się jedynie do zarzutów odwołania; sformułowali zastrzeżenia odnośnie ustalenia powierzchni zabudowy, linii zabudowy, szerokości elewacji od strony ulicy [...]. Skarżący podtrzymali też pozostałe zarzuty zawarte w odwołaniu dotyczące: braku spełnienia wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym, wydania decyzji sprzecznej ze "studium", braku zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych. Z kolei pismem z dnia 25 kwietnia 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 marca 2017 r. wniosła G. S.. Skarżąca wskazała, że zaskarża decyzję w całości, i wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że zaskarżona decyzja jest niewłaściwa z kilku powodów. Planowana zabudowa jest zbyt blisko ściany szczytowej budynku przy ul. [...], w której są otwory okienne. W zaskarżonej decyzji nie określono przynajmniej po jednym miejscu postojowym na jeden lokal mieszkalny, ustalono warunek "zapewnić odpowiednią ilość miejsc postojowych", co będzie zmuszało nieruchomości sąsiednie do ogradzania się i zabezpieczania swoich miejsc postojowych przed uciążliwym parkowaniem osób nieuprawnionych. Aktualnie nieruchomości administrowane przez [...] borykają się z problemem braku miejsc postojowych dla mieszkańców i problemem parkowania na parkingach samochodów osób nieuprawnionych. Zdaniem skarżącej, na każdy lokal mieszkalny winno przypadać jedno miejsce postojowe i dodatkowe 30% miejsc postojowych dla rodzin posiadających więcej samochodów niż jeden. Decyzja ustalająca warunki zabudowy dopuszczająca do możliwości realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną i garażem podziemnym narusza warunki życia mieszkańców budynku mieszkalnego wielorodzinnego ul. [...], w którym znajduje się 30 lokali mieszkalnych, poprzez nadmierne zagęszczenie zabudowy i dopuszczonej w decyzji wysokości zabudowy, nawiązującej do sąsiedniego budynku wielorodzinnego na działce ewidencyjni nr [...], co spowoduje znaczne pogorszenie doświetlenia mieszkań położonych na trzech dolnych kondygnacjach i znaczne pogorszenie komfortu zamieszkiwania, a inwestor nie podjął żadnych kroków negocjacyjnych z właścicielami lokali mieszkalnych ani z ich zarządcą. Skarżąca zgłosiła również zastrzeżenia co do wielkości określającej powierzchnię biologicznie czynną, którą w przedmiotowej decyzji Nr [...] określono jako minimalną w wymiarze 35%. Skarżąca uważa, że jest ona znacznie zaniżona i winna wynosić niemniej niż 45%. Skarżąca zwróciła również uwagę na to, że sporna zabudowa na przedmiotowym terenie niewątpliwie pogorszy warunki mieszkaniowe w jej budynku, nawet jeżeli będzie zgodna z przepisami. Uciążliwe pod tym względem sąsiedztwo, na pewno spowodowuje spadek wartości mieszkań, a inwestor nie podjął żadnych negocjacji w tym zakresie. Za spadek wartości nieruchomości na skutek działań planistycznych (tu decyzja WZiZT) powinno należeć się odszkodowanie. W ocenie skarżącej organ powinien był przeprowadzić rozprawę administracyjną na podstawie art. 89 § 2 k.p.a. W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skarg i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie, zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ ustosunkował się także do zarzutów sformułowanych w skargach, uznając je za niezasadne. W piśmie z dnia 21 września 2017 r. uczestnicy postępowania – M. L. i M. Z. – wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 marca 2017 r. oraz zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do wydania postanowienia: a) o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania złożonego przez T. Ł. i J. Ł., względnie, b) o umorzeniu postępowania odwoławczego zainicjowanego przez T. Ł. i J. Ł. ze względu na brak legitymacji materialnoprawnej do wniesienia przez ww. osoby odwołania od decyzji Prezydenta Miasta N. S. nr [...] z dnia 10 stycznia 2017 r. Na wypadek nieuwzględnienia ww. wniosku uczestnicy wnieśli o oddalenie skargi, podzielając stanowisko dotyczące bezpodstawności zarzutów skarżącej, zaprezentowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę. W uzasadnieniu swojego stanowiska uczestnicy wskazali w szczególności, że T. Ł. i J. Ł. – jako właściciele lokalu mieszkalnego nr [...] zlokalizowanego na III kondygnacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w N. S. oraz posiadający związany z tym prawem udział (5699/284652) w nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] w obrębie 18, zarządzanej przez G. S., będącej także współwłaścicielem tej nieruchomości (138114/284652) – w żaden sposób nie wykazali posiadania indywidualnego interesu prawnego, od którego w okolicznościach niniejszej sprawy zależy status strony i tym samym legitymacja odwoławcza. Na rozprawie Sąd postanowił połączyć sprawy ze skarg G. S. oraz T. Ł. i J. Ł. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia – i prowadzić je dalej pod sygnaturą II SA/Kr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia jej mocy wiążącej, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w skargach. Istotę administracyjnego toku instancji stanowi przejście sprawy administracyjnej z jednej instancji do drugiej z inicjatywy strony dla realizacji zespołu celów, przy czym najistotniejszym spośród nich jest ochrona interesu indywidualnego (por. J. Zimmermann, Administracyjny tok instancji, K. 1986, s. 13-14). Środkiem prawnym uruchamiającym tok instancji w polskiej procedurze administracyjnej jest odwołanie. Konstrukcja prawna odwołania oparta jest na zasadzie skargowości, co oznacza, że postępowanie odwoławcze uruchamiane jest przez prawnie skuteczną (dokonaną z zachowaniem wymogów formalnych i w przepisanym prawem terminie) czynność procesową legitymowanego podmiotu, tj. strony czy też uczestnika na prawach strony (art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej "k.p.a."). Tok instancji nie może być więc uruchomiony z urzędu, lecz wyłącznie z inicjatywy podmiotu stojącego poza ramami organizacyjnymi administracji (por. A. Golęba, w: T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, W. 2015, s. 383). Bez wniesionego skutecznie odwołania kompetencja jurysdykcyjna organu odwoławczego ma charakter niejako potencjalny, nie ulega aktualizacji. Organ odwoławczy nie może wtedy orzekać merytorycznie w sprawie administracyjnej, a gdyby to uczynił – jego decyzja byłaby obarczona kwalifikowaną wadą. Proceduralną konsekwencją powyższego jest usankcjonowana normatywnie konieczność wyróżnienia w postępowaniu przed organem odwoławczym trzech faz: fazy wstępnej, fazy rozpoznawczej i fazy orzeczniczej. "W fazie wstępnej organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu zbadanie, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. W razie pozytywnego wyniku czynności fazy wstępnej organ nie wydaje żadnego aktu. Wówczas rozpoczyna się kolejna faza postępowania odwoławczego, w ramach której organ podejmuje czynności w celu rozpoznania sprawy. Natomiast jeśli organ stwierdzi niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminowi do jego wniesienia, wówczas ma obowiązek wydać postanowienie, które kończy nie tylko fazę wstępną, lecz także jednocześnie ostatecznie całe postępowanie odwoławcze" (A. Golęba, w: H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. 2015, s. 921-922). Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub przyczyn podmiotowych, przy czym do tych drugich należy brak legitymacji procesowej i w konsekwencji odwoławczej podmiotu, który odwołanie wniósł. Brak legitymacji odwoławczej odznacza się tu jednak pewną specyfiką, bowiem jego weryfikacja może wymagać określonych czynności wyjaśniających – w konsekwencji zwykło się przyjmować, że wypowiedź organu w tej mierze, poza przypadkami oczywistymi, nie powinna przyjmować formy postanowienia z art. 134 k.p.a., lecz formę decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, przewidzianej w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. A. Golęba, tamże, s. 924-925 i 942). Tak czy inaczej kwestia legitymacji odwoławczej musi być zawczasu wyjaśniona, a jej rozstrzygnięcie warunkuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i wydania przezeń decyzji merytorycznej. Przedstawione uwarunkowania decyzji odwoławczej determinują też sposób jej kontroli przed sąd administracyjny. Punktem wyjścia tej kontroli musi być ocena czynności organu podejmowanych w fazie wstępnej i ich rezultatu w postaci rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania, mimo że rozstrzygnięcie to – ilekroć jest pozytywne – nie staje się samoistnym aktem administracyjnym; ma charakter konkludentny, bywa sygnalizowane w uzasadnieniu decyzji. O ile organ odwoławczy bez prawidłowego przeprowadzenia czynności przynależnych do fazy wstępnej nie może przystąpić do merytorycznego orzekania w sprawie administracyjnej (a ilekroć to czyni, w założeniu naraża się na zarzut naruszenia prawa, przynajmniej procesowego), o tyle sąd administracyjny, stwierdziwszy w ramach tych czynności istotne uchybienia, nie może przejść do badania zgodności z prawem decyzji kończącej postępowanie – zgodności z prawem rozumianej jako zgodność treści decyzji (normy indywidulanej) z normą materialną wynikającą z relewantnych przepisów. Innymi słowy, bez jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy w ogóle decyzja merytoryczna powinna być wydana, niepodobna odnosić się do jej treści. Hipotetycznie rzecz ujmując, istotne uchybienia w fazie wstępnej postępowania odwoławczego mogą polegać na błędnej ocenie któregoś z elementów determinujących dopuszczalność odwołania przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym (wtedy też sąd administracyjny ma możliwość weryfikacji tej oceny). Ale mogą one polegać również niewyjaśnieniu okoliczności faktycznych, od których dopuszczalność odwołania zależy (w takim przypadku sąd administracyjny w założeniu musi pozostawić kwestię dopuszczalności odwołania jako otwartą); dotyczy to w szczególności okoliczności warunkujących interes prawny odwołującego się. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zachodzi przypadek niewyjaśnienia okoliczności faktycznych, od których dopuszczalność odwołania zależy, a konkretnie – okoliczności warunkujących interes prawny i legitymacją odwoławczą T. Ł. i J. Ł.. W konsekwencji zachodzą wątpliwości co do tego, czy ich odwołanie mogło wywołać skutek prawny w postaci aktualizacji kompetencji jurysdykcyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego; zachodzą wątpliwości co do tego, czy zaskarżona decyzja – jako decyzja merytoryczna – w ogóle powinna być wydana. Z uwagi na deficyt ustaleń faktycznych w tej mierze nie można na obecnym etapie ani potwierdzić, ani zanegować legitymacji odwoławczej T. Ł. i J. Ł.. Status strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy reguluje norma ogólna z art. 28 k.p.a. Zgodnie z nią, "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Właściciele nieruchomości leżących w sąsiedztwie terenu wnioskowanego do ustalenia warunków zabudowy mają prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób, pod warunkiem, że projektowane przedsięwzięcie może godzić w ich indywidualny interes prawny – interes prawny wynikający z przepisów prawa (por. M. Romańska, w: H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. 2015, s. 197-199). Interes prawny będący podstawą legitymacji procesowej musi być indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. W okolicznościach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że stroną jest G. S., która sprawuje zarząd wielomieszkaniowym budynkiem przy ul. [...] i tym samym, zważywszy na art. 27 ust. 2 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1222 ze zm.), jest uprawniona do reprezentowania na zewnątrz wszystkich właścicieli lokali stanowiących odrębny przedmiot własności (niezależnie od tego, czy są oni członkami spółdzielni, czy też nie), a zatem także T. Ł. i J. Ł. – współwłaścicieli lokalu mieszkalnego nr [...]. Nie można jednakowoż wykluczyć, że status strony przysługuje także T. Ł. i J. Ł., ale jest to uwarunkowane wykazaniem ich indywidulanego interesu prawnego, odrębnego od interesu prawnego G. S.. W ocenie Sądu, z zebranego materiału dowodowego ani z treści odwołania nie wynika spełnienie tego warunku – w szczególności nie wynika to, by realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia zgodnie z ustalonymi warunkami zabudowy ograniczała lub uniemożliwiała wykonywanie praw do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. [...]. Argumentacja sformułowana w odwołaniu dotyczyła zasadniczo budynku jako całości, nie zaś konkretnego lokalu; poza tym odnosi się ona przede wszystkim do sfery praw i interesów osób trzecich, podlegających ochronie na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w postępowaniu o pozwolenie na budowę. W ocenie Sądu, art. 128 k.p.a., w świetle którego odwołanie jest środkiem prawnym odformalizowanym, pozostaje z kwestią interesu prawnego odwołujących się tylko w takiej relacji, że nie pozwala traktować wykazania tegoż interesu jako wymogu formalnego odwołania. Wspomniany przepis w żadnym razie nie zwalania natomiast organu odwoławczego z obowiązku wyjaśnienia odnośnej kwestii; nie pozwala na "złagodzoną" weryfikację legitymacji procesowej ani też nie pozwala na badanie interesu prawnego wyłącznie w oparciu o twierdzenia odwołującego się. Interes prawny musi zawsze zasadzać się – i art. 128 k.p.a. tego nie zmienia – na rzeczywistym, potwierdzonym przez organ własnymi ustaleniami, związku między mającym zapaść rozstrzygnięciem a sytuacją prawną określonego podmiotu. Nawiązując do wcześniejszych uwag, wypada jeszcze raz zaznaczyć, że na obecnym etapie nie można też a limine wykluczyć posiadania legitymacji procesowej przez T. Ł. i J. Ł.. Odwołujący się powinni mieć możliwość – ze świadomością co do uwarunkowań dopuszczalności odwołania i legitymacji odwoławczej – sformułowania twierdzeń co do tego, w czym upatrują własnego interesu prawnego, oraz wskazania ewentualnych dowodów na relewantne w tej mierze okoliczności. W ocenie Sądu, w toku postępowania nie zostały zatem wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności faktyczne, co stanowi o naruszeniu art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Odnoszenie się zaś do zarzutów sformułowanych w skargach byłoby na obecnym etapie, z przyczyn wyżej wskazanych, przedwczesne. W ponownym postępowaniu organy powinny, uwzględniając ocenę prawną przedstawioną w niniejszym wyroku, poczynić ustalenia faktyczne niezbędne do oceny istnienia legitymacji odwoławczej T. Ł. i J. Ł., a następnie – w zależności od wyniku tych ustaleń – podjąć stosowne czynności zmierzające albo wydania decyzji merytorycznej, albo do umorzenia postępowania odwoławczego. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w punkcie II sentencji wyroku. Kwota [...]zł (wpis sądowy) została zasądzona na rzecz skarżącej G. S.. Skarżący T. Ł. i J. Ł. nie wnosili o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, wobec czego nie było podstaw do rozstrzygnięcia w tym przedmiocie (art. 210 § 1 p.p.s.a.; o treści tego przepisu skarżący zostali poinformowani w zawiadomieniu o rozprawie – pkt 7 pouczenia).