II SA/Kr 701/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Krystyna Daniel Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2019 r. sprawy ze skargi E. F. i J. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 22 marca 2019 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy skargę oddala. Wójt Gminy B. decyzją z 14 listopada 2018 r. znak [...], po rozpatrzeniu wniosku E. i J. F., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia budowlanego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną, planowanego na części działki ew. nr [...], położonej w miejscowości G., ze względu na nie spełnienie warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945). Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej "K.p.a." oraz art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 w związku art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945). dalej "u.p.z.p.". W uzasadnieniu organ wskazał, że z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną, na części działki ew. nr: [...] położonej w miejscowości G. wystąpili wnioskodawcy E. i J. F.. Część działki określona w decyzji nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz obowiązkiem sporządzenia planu, w związku z czym postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zostało przeprowadzone na zasadach i w trybie określonym w u.p.z.p. Organ zacytował brzmienie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i wskazał, że po zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy organ administracji właściwy w sprawach ustalenia warunków zabudowy przeprowadził niezbędną analizę w zakresie spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wokół działki objętej wnioskiem wyznaczony został obszar analizowany, którego granice ustalono w odległości od 50,0 m do ok. 90,0 m od granicy działki planowanej do zainwestowania, tj. zgodnie z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), w odległości nie mniejszej niż 3 - krotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, rozumianego zgodnie z § 2 pkt 5 ww. rozporządzenia, jako część działki, która przylega do drogi, z której odbywać się będzie główny wjazd lub wejście na działkę. Odległość 90,0 m od granic terenu objętego wnioskiem, tj. odległość większą od minimalnej odległości wymaganej przepisami rozporządzenia, wyznaczono dla części działki, na której planowana jest realizacja budynku (bez części działki stanowiącej dojazd), uznając przyjęcie takiego rozwiązania za uzasadnione z punktu widzenia prawidłowej oceny spełnienia warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa". Przeprowadzona analiza wykazała, że teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej powiatowej poprzez drogę wewnętrzną, istniejące i projektowane uzbrojenie terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest wystarczające dla realizacji planowanego zamierzenia budowlanego, teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a planowane zamierzenie inwestycyjne nie narusza przepisów odrębnych. Przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała również, że w obrębie wyznaczonego obszaru analizowanego występują dwie działki zabudowane, tj. działka ew. nr: [...], zabudowana budynkiem mieszkalnym i będącym w trakcie realizacji budynkiem inwentarsko-składowym (na podstawie decyzji Wójta Gminy B. o warunkach zabudowy znak: [...] z dnia 02.11.2012 r., dla inwestycji dotyczącej: zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym polegającej na budowie budynku mieszkalno-gospodarczego oraz budynku inwentarsko-składowego w zabudowie zagrodowej, wraz z infrastrukturą towarzyszącą obejmującą budowę zjazdu z drogi wewnętrznej oraz budowę niezbędnych urządzeń budowlanych na działce ew. nr: [...] oraz na części dz. ew. nr [...], położonych w miejscowości G.) oraz działka ew. nr [...], zabudowana będącym w trakcie realizacji budynkiem mieszkalnym (na podstawie decyzji Wójta Gminy B. o warunkach zabudowy znak: [...] z dnia 05.08.2016 r., dla inwestycji dotyczącej: zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym, polegającej na budowie budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej, wraz z infrastrukturą towarzyszącą obejmującą budowę przyłączy infrastruktury technicznej oraz budowę innych niezbędnych urządzeń budowlanych, na działkach ew. nr [...] i [...] oraz na części działki ew. nr: [...], położonych w miejscowości G.). Funkcję zabudowy analizowanych budynków ustalono na podstawie wydanych dla przedmiotowych inwestycji decyzji o warunkach zabudowy. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie było więc zweryfikowanie, czy nowa zabudowa, planowana w sąsiedztwie istniejących działek już zabudowanych, będzie odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy, intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. W analizowanym przypadku należało zatem w pierwszej kolejności rozstrzygnąć, czy planowany rodzaj zabudowy odpowiada funkcji zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Podstawą do badania spełnienia warunku kontynuacji funkcji jest Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. 2003 nr 164 poz. 1589) w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, którego treść wskazuje zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz zabudowę zagrodową w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, jako dwa odrębne rodzaje zabudowy. Z akt sprawy jasno wynika, iż na części działki objętej wnioskiem planowana jest realizacja budynku mieszkalnego w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej. Wobec powyższego organ stwierdził, że planowany rodzaj zabudowy nie stanowiłby kontynuacji zabudowy już istniejącej, a tym samym należy bezwzględnie uznać, iż w analizowanym przypadku nie jest spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z uwagi na brak spełnienia warunku, o którym mowa powyżej w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy, organ odstąpił od sporządzenia szczegółowej analizy w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organ stwierdził, że biorąc pod uwagę, że w analizowanym przypadku nie jest spełniony warunek tzw. "dobrego sąsiedztwa", wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., organ administracji zobowiązany był do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Organ wskazał załączniki do decyzji: analiza urbanistyczna i wyniki analizy w zakresie spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. E. F. i J. F. wnieśli od powyższej decyzji odwołanie, domagając się uchylenia kwestionowanej decyzji organu I instancji i nakazania ustalenia warunków zabudowy dla części działki ew. nr [...] w miejscowości G.. Odwołujący zarzucili organowi rażące naruszenie prawa, brak formalnego "wszczęcia postępowania" oraz naruszenie przepisów art. 6, 7, 7a, 8, 12, 35, 36, 61, 75, 77, 78, 80, 81a, 85, 106 i 107 K.p.a. i podnieśli, że w obszarze sąsiednim są 2 budynki mieszkalne, zasada "dobrego sąsiedztwa" jest wobec tego spełniona. Jeżeli przy tym nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 2-5 u.p.z.p., to brak jest podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Odwołujący podnieśli, że w orzecznictwie akcentuje się "niedopuszczalność zawężającego rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy". Do odwołania dołączono fotografie realizowanych w sąsiedztwie budynków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 22 marca 2019 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 u.p.z.p., w związku z § 3 in fine rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem", utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że odwołanie jest nieuzasadnione, bowiem analiza materiału dowodowego zgromadzonego w I instancji oraz postępowanie wyjaśniające i sprawdzające w postępowaniu przed organem odwoławczym wykazało, że decyzja I instancji jest zgodna z prawem. W obszarze sąsiednim znajdują się istotnie dwa budynki mieszkalne, są one jednak realizowane w zabudowie zagrodowej, związanej z gospodarstwem rolnym. Skarżący warunku tego nie spełniają, stąd bezpodstawny jest zarzut, że organ nie przeprowadził analizy cech, parametrów i wskaźników dla ustalenia ich dla nowej zabudowy. Po stwierdzeniu braku kontynuacji funkcji, tj. warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. - analiza warunków pozostałych (ust. 2-5) stała się bezprzedmiotowa, bowiem dla wydania decyzji o warunkach zabudowy wymagane jest spełnienie łączne wszystkich warunków. W toku postępowania wyjaśniającego wykazano, że pozwolenia na budowę na działkach nr [...] oraz [...] i [...] dotyczą - prócz budynków mieszkalnych - budowli rolniczych związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Obie decyzje mają miejsce w obszarach rolnych o siedliskowym charakterze istniejącej i realizowanej zabudowy. Wprowadzenie w tych obszarach typowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zwłaszcza w zespole 6 budynków mieszkalnych, w układzie zdeterminowanym wydłużonym kształtem działki nr [...], stanowiłoby dysonans urbanistyczny i krajobrazowy, ponieważ wspomniany zespół budynków rozciągałby się na odległość ponad 200 m od drogi wierchowej, podczas gdy istniejąca zabudowa zagrodowa realizowana jest w pasie do ok. 50 m od drogi. Dopuszczenie realizacji w sposób żądany przez skarżących stanowiłoby oczywisty i niedopuszczalny precedens w obszarze chronionego krajobrazu przedgórza Tatr. Celowościowa wykładnia przepisów rozporządzenia nie ogranicza się do kontynuacji cech, parametrów i wskaźników nowej zabudowy, lecz też do zapobiegania rozproszeniu zabudowy, szczególnie w obszarach chronionych. Dopuszczenie do wspomnianego wyżej precedensu stanowiłoby "otwarcie" dla niepohamowanego rozprzestrzenienia się jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej, nie związanej z gospodarowaniem na gruntach rolnych. E. F. i J. F. wnieśli na powyższą decyzję SKO w [...] z 22 marca 2019 r., znak [...], skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zażądali uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Podnieśli, że decyzja powyższa, jak również poprzedzająca ją decyzja Wójta, zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisów prawa, zarówno ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Skarżący wskazali, że 29 marca 2018 r. złożyli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla części działki ew. nr [...], położonej w miejscowości G. i do 12.09.2019 r. (pięć i pół miesiąca) Wójt nie wszczął postępowania w sprawie, tylko na skutek złożonego przez skarżących ponaglenia pismem z 02.07.2018 r. wezwał bezzasadnie (co również podkreśliło postanowienie SKO rozpatrując ponaglenie w sprawie innego wniosku dla części tej samej działki) do dostarczenia warunków przyłączenia z zakładu energetycznego, zamiast załączonego do wniosku oświadczenia [...]. Wezwanie nie dość, że było zbędne, to również zawierało błędne pouczenie. Skarżący wskazali dalej, że z uwagi na brak wszczęcia postępowania, w dniu 06.09.2018 r. złożyli skargę do Przewodniczącego Rady Gminy B. na działanie Organu Gminy B. prosząc o zaprzestanie błędnego działania oraz o ewentualną wizję w terenie i sporządzenie analizy urbanistycznej zgodnej z Rozporządzeniem w sprawie sposobu ustalania wymagań oraz z Ustawą o planowaniu, z uwagi na to, że wg. wiedzy skarżących, na terenie ich działki znajdują się dwa budynki mieszkalne (zdjęcia w załączeniu do skargi), co potwierdza występowanie tzw. "dobrego sąsiedztwa". Rada Gminy uchwałą z dnia 27.09.2018 r. Nr [...] uznała skargę częściowo za zasadną w części K.p.a., a w części merytorycznej uznała za bezprzedmiotową i umorzyła w tej części postępowanie uzasadniając, iż to Wójt łącznie z uprawnionym urbanistą są kompetentnymi do rozstrzygnięcia w sprawie warunków zabudowy. Decyzją z dnia 14.11.2018 r. Wójt Gminy B. odmówił ustalenia warunków zabudowy, pomimo iż z analizy załączonej do decyzji wynika, że na działkach sąsiednich są dwa budynki mieszkalne. Pomimo tego faktu nie sporządzono szczegółowej analizy w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu zabudowy, tylko na podstawie wcześniej wydanych decyzji o warunkach zabudowy (nie na podstawie zastanej w tym miejscu dotychczasowej zabudowy) orzeczono o braku kontynuacji funkcji. Skarżący wskazali, że takie rozstrzygnięcie świadczy o niewyobrażalnej niekompetencji organu i złośliwości oraz odegraniu się Urzędu z uwagi na wcześnie dochodzenie swoich praw (ponaglenie, odpis na w bezzasadne wezwanie czy następnie skarga na działanie Organu do Rady Gminy). Jak podkreślają orzeczenia Sądów Administracyjnych oraz rozstrzygnięcia Samorządowych Kolegiów, przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. dobrego sąsiedztwa), a nie od wcześniej ustalonych decyzji o warunkach zabudowy. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.), jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przypadkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym. Zwraca się w nim uwagę, uwzględniając art. 61 ust. 1 pkt 1, że przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, co jednak nie może prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności, inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Akcentują nadto niedopuszczalność zawężającego rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, których rozumienie nie może ograniczać się tylko do zezwolenia na powstanie w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi. W świetle powyższego nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust 1-5 u.p.z.p. Spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, znajdująca się w obszarze analizowanym, ma zbliżoną funkcję i jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy. O ile w tym obszarze znajduje się obiekt o podobnej co zamierzona inwestycja funkcji oraz zbliżonych parametrach, zaś nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 2-5, wówczas brak podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Odnosząc ww. uwagi do niniejszej sprawy (dwa budynki mieszkalne na działkach sąsiednich, a skarżący wnioskują o budynek mieszkalny - czy może być coś bardziej dobrym sąsiedztwem pod względem kontynuacji funkcji?). Pomimo tego Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zaprzeczając swojej wcześniejszej decyzji znak: [...] z 18.12.2018 r., wydało decyzję utrzymującą decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy. W w/w decyzji SKO uchylając decyzję zwraca "uwagę, że analiza urbanistyczno-architektoniczna z założenia powinna opierać się na stanie faktycznym (rzeczywistym) zabudowy znajdującej się w wyznaczonym obszarze sąsiednim i sporządzonej analizie. Z akt sprawy wynika, że organ "weryfikował" funkcje istniejącej zabudowy na podstawie wydanych decyzji o warunkach zabudowy, a więc wbrew wspomnianej wyżej zasadzie". Natomiast w skarżonej decyzji to SKO weryfikuje decyzje, dopuszczając się precedensu, wydane dla działek sąsiednich, rozszerzając postępowanie o dokumenty nie zawierające akt sprawy i dokumenty nie wymagane do wniosku zgodnie z art. 52 u.p.z.p., tym samym przeciągając postępowanie odwoławcze (od 20.12.2018 do 22.03.2019). Na takie postępowanie wniesiono ponaglenie pismem z 08.2.2019 r., które pozostało bez wyjaśnienia. Takie prowadzenie sprawy i rozstrzygnięcia stanowi, zdaniem skarżących, rażące naruszenia przepisów prawa zarówno art. 6, 7, 7a, 8,12, 35, 36, 61, 75, 77, 78, 80, 81a, 85, 106, 107 K.p.a., jak i przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. § 2 pkt 2 oraz pozostałych, z uwagi na nie sporządzenie szczegółowej analizy w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem skarżących, postępowanie prowadzone przez organy obu instancji i decyzje w przedmiotowej sprawie są wydane z ewidentnym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium wskazało, że skarga jest oczywiście bezpodstawna. W szczególności Kolegium nie zgodziło się z zarzutem przeprowadzenia dodatkowej zbędnej, według skarżących, "weryfikacji" dokumentów, a to wydanych dla działek w sąsiedztwie dwóch decyzji o warunkach zabudowy oraz wydanych na ich podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Owa "weryfikacja" to czynności dowodowe przeprowadzone przez organ odwoławczy w realizacji obowiązku zakreślonego w art. art. 7, 7b, 77 § 1 i 80 K.p.a. O przeprowadzeniu dodatkowego postępowania dowodowego skarżący byli zawiadomieni pismem z dnia 31.01.2019 r., a w dniu 28.02.2019 r. Kolegium zawiadomiło strony o zakończeniu postępowania dowodowego, informując o udostępnieniu materiału dowodowego do wglądu. Z możliwości tej skarżący nie skorzystali i w dniu 22.03.2019 r. została wydana decyzja w II instancji. Z przeprowadzonego postępowania dowodowego wynika, że wniosek skarżących nie spełniał warunku "kontynuacji funkcji" (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), bowiem w świetle wykorzystanych w sprawie dodatkowych dowodów (decyzje o warunkach zabudowy i decyzje o pozwoleniu na budowę) uwidocznione na załączonych do skargi fotografiach budynki są realizowane w ramach zabudowy zagrodowej przez inwestorów związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232). Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy B. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia budowlanego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na części działki ew. nr [...] w miejscowości G., ze względu na nie spełnienie warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945), dalej "u.p.z.p.". Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdził, że prawidłowe było wydanie rozstrzygnięcia jak w zaskarżonej decyzji. W konsekwencji Sąd, w wyniku kontroli zaskarżonej decyzji doszedł do wniosku, że jest ona zgodna z prawem, a zarzuty skargi nie uzasadniały usunięcia jej z obrotu prawnego. Bezspornym w sprawie było, że skarżący wystąpili z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego. Część działki określona w decyzji nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zostało zatem przeprowadzone na zasadach i w trybie określonym w u.p.z.p. Nie było również przedmiotem sporu, że przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała, że teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej powiatowej poprzez drogę wewnętrzną, istniejące i projektowane uzbrojenie terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest wystarczające dla realizacji planowanego zamierzenia budowlanego, teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a planowane zamierzenie inwestycyjne nie narusza przepisów odrębnych. Powyższe nie budzi też wątpliwości Sądu. Istotną sporną okolicznością, a przy tym rozstrzygającą w niniejszej sprawie, była kwestia, czy objęty wnioskiem budynek mieszkalny jednorodzinny spełnia warunek tzw. "dobrego sąsiedztwa", wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W sporze tym rację ma organ odwoławczy. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji przypomnieć trzeba, że podstawowym instrumentem kształtowania ładu przestrzennego są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, pozwalające w sposób kompleksowy i spójny kształtować ład przestrzenny na większym spójnym architektonicznie i urbanistycznie obszarze. Ponadto preferencja miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wynika także z faktu, że odgórne zasady kształtowania ładu przestrzennego przez władzę publiczną stanowią ingerencję w prawo własności chronione w aktach prawa powszechnie obowiązującego. Ograniczenia prawa własności w drodze ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego są ograniczeniami wynikającymi z aktów prawa powszechnie obowiązującego, podczas gdy warunki zabudowy kształtowane w akcie administracyjnym mają charakter norm indywidualnych i konkretnych. Z powyższego wynika, że kształtowanie ładu przestrzennego w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych ma charakter wyjątkowy - w braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Zatem w świetle u.p.z.p. kształtowanie ładu przestrzennego w drodze planu jest zasadą, zaś w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych – jest wyjątkiem od zasady. Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Stwierdzenie to potwierdza brzmienie art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Prawo do zabudowy jest podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym, a nie decyzją uznaniową. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie podejmowane po przeprowadzeniu postępowania jest warunkowane całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2010 r., sygn. II OSK 1542/09 – powołane orzeczenia są dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wynika to z treści art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którymi nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 tej ustawy nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jednym z warunków, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, jest określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tzw. "zasada dobrego sąsiedztwa", zgodnie z którą co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zasada ta określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Stosownie do § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej "rozporządzenie", w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa m. in. w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wyniki tej analizy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 powyższego rozporządzenia). Dokonując oceny, czy w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. organ pierwszej instancji zgodnie z powyższym przepisem wytyczył obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie powyższych warunków. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Stosownie zaś do § 2 pkt 5 rozporządzenia front działki to część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W niniejszej sprawie wokół działki objętej wnioskiem wyznaczony został obszar analizowany, którego granice ustalono w odległości od 50,0 m do ok. 90,0 m od granicy działki planowanej do zainwestowania, w odległości nie mniejszej niż 3- krotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, rozumianego zgodnie z § 2 pkt 5 ww. rozporządzenia. Odległość 90,0 m od granic terenu objętego wnioskiem, tj. odległość większą od minimalnej odległości wymaganej przepisami rozporządzenia, wyznaczono dla części działki, na której planowana jest realizacja budynku (bez części działki stanowiącej dojazd), uznając przyjęcie takiego rozwiązania za uzasadnione z punktu widzenia prawidłowej oceny spełnienia warunku "dobrego sąsiedztwa". Należy uznać zasadność takiego uznania, co nie jest kwestionowane przez skarżących, którzy sami wskazują granice terenu objętego wnioskiem jako część działki ew. nr [...]. W realiach niniejszej sprawy biorąc pod uwagę, że jak wynika z mapy ewidencyjnej stanowiącej część graficzną analizy, a także z mapy sytuacyjno – wysokościowej przedłożonej przez skarżących wraz z wnioskiem, na obszarze wokół działki ew. nr [...], położonej w miejscowości G. zabudowa jest nieliczna, związku z tym nawet zakreślenie większego obszaru analizy - w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu całej działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie miałby istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia, bowiem obejmowałoby budynki objęte analizą sporządzoną w niniejszej sprawie. Przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała, że w obrębie wyznaczonego obszaru analizy są dwie działki zabudowane: - działka ew. nr [...], zabudowana budynkiem mieszkalnym i będącym w trakcie realizacji budynkiem inwentarsko-składowym (na podstawie decyzji Wójta Gminy B. o warunkach zabudowy znak: [...] z dnia 02.11.2012r. dla inwestycji dotyczącej zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym polegającej na: budowie budynku mieszkalno-gospodarczego oraz budynku inwentarsko-składowego w zabudowie zagrodowej, wraz z infrastrukturą towarzyszącą obejmującą budowę zjazdu z drogi wewnętrznej oraz budowę niezbędnych urządzeń budowlanych na działce ew. nr [...] oraz na części dz. ew. nr [...], położonych w miejscowości G.); - działka ew. nr [...], zabudowana będącym w trakcie realizacji budynkiem mieszkalnym (na podstawie decyzji Wójta Gminy B. o warunkach zabudowy znak: [...] z dnia 05.08.2016r. dla inwestycji dotyczącej zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym, polegającej na: budowie budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą obejmującą budowę przyłączy infrastruktury technicznej oraz budowę innych niezbędnych urządzeń budowlanych na działkach ew. nr [...] i [...] oraz na części działki nr [...] w obr. [...]). Funkcja zabudowy poddanej analizie została zweryfikowana na podstawie wydanych w/w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz na podstawie pozyskanych dla potrzeb postępowania w drugiej instancji informacji przekazanych przez Starostwo [...], z których wynika, że na podstawie decyzji Wójta Gminy B. o ustaleniu warunków zabudowy: z dnia 02.11.2012r. znak: [...] na realizację "zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym" (budynek mieszkalno-gospodarczy i budynek inwentarsko-składowy) na działce nr [...] w obr. [...] - Starosta [...] wydał Decyzję Nr [...] z dnia 11.12.2013r., znak: [...] o pozwoleniu na budowę w zakresie zgodnym z ustalanymi warunkami zabudowy, z dnia 13.10.2016r., znak: [...] na realizację "zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym" (budynek mieszkalny, budynek gospodarczy plus infrastruktura techniczna) - Starosta [...] wydał Decyzję nr [...] z dnia 02.05.2017r. znak: [...] o pozwoleniu na budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej, tj. w zakresie zgodnym z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Jak wskazał organ odwoławczy, w obu ww. przypadkach inwestorzy wykazali spełnienie warunku zawartego w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., tzn. wymogu posiadania gospodarstwa rolnego (związanego z realizowaną zabudową) o powierzchni większej niż średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie B. . Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organ zasadnie wskazał, że ten rodzaj zabudowy (zabudowa zagrodowa) nie może stanowić odniesienia dla określenia parametrów dla wskazanej przez skarżących we wniosku o ustalenie warunków zabudowy planowanej w niniejszej sprawie zabudowy mieszkaniowej. Zabudowa zagrodowa stanowi bowiem inny, szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, a istnienie na danym terenie wyłącznie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym obszarze takiej zabudowy jednorodzinnej, jaka określona została we wniosku skarżących z 29 marca 2018 r. (budowa domu mieszkalnego jednorodzinnego). Zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w gospodarstwach rolnych. Przez zabudowę taką należy rozumieć zespół budynków obejmujący dom mieszkalny oraz związane z produkcją rolną - zabudowania gospodarskie. Budynki te, co do zasady, położone są w obrębie jednego podwórza (por. np. NSA w wyroku z dnia 27 lutego 2014 r. (sygn. akt II OSK 2333/12). Wprawdzie zarówno zabudowa jednorodzinna, jak i zagrodowa, służą realizacji tego samego celu (zamieszkiwanie), to jednak z uwagi na różny sposób zagospodarowania terenu nie można przyjąć, iż zabudowa jednorodzinna stanowiłaby kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej. Zabudowa zagrodowa służy przede wszystkim prowadzeniu działalności gospodarczej i stanowi miejsce zamieszkiwania i pracy rolnika, a grunty zajęte pod budynki mieszkalne w gospodarstwach rolnych uznaje się za grunty wykorzystywane rolniczo (por. NSA wyroku z dnia 7 lipca 2007 r., sygn. akt: II OSK 1079/07). Zabudowa zagrodowa i zabudowa jednorodzinna różnią się względem siebie, co do parametrów i cech zabudowy. Te zaś odmienności muszą być brane pod uwagę, przy ocenie spełnienia koniecznego warunku, jakim jest kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Kontynuacja funkcji nie oznacza tożsamości, ale winna umożliwiać uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i niewchodzące z nią w kolizję, a poszczególne parametry planowanej zabudowy (jednorodzinnej) nie nawiązują do parametrów zabudowy istniejącej (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. II OSK 951/12 oraz wyrok NSA z dnia 16.07.2014 r. sygn. II OSK 316/13). Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych – to dwa odrębne rodzaje zabudowy, co wynika z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 20013 r. (Dz. U. 2003 nr 164 poz. 1589) w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Prawidłowa jest zatem przyjęta przez organy obu instancji wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. polegająca na uznaniu, że w sytuacji, gdy ład przestrzenny w obszarze analizowanym wyznacza jedynie zabudowa zagrodowa (w obszarze analizowanym znajduje się wyłącznie zabudowa zagrodowa), to nie jest spełniony warunek kontynuacji funkcji dla planowanej przez skarżących budowy domu mieszkalnego jednorodzinnego (stanowiącego zabudowę mieszkalną). Wobec powyższych rozważań nie można podzielić zarzutu naruszenia zasady wolności zabudowy. Wprawdzie zasada ta wynika z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji RP (konstytucyjna zasada ochrony prawa własności), to jednak nie są to zasady bezwzględne. Wynikające z nich uprawnienia (prawa) mogą doznawać ograniczeń, między innymi z mocy przepisów ustawowych. Jak już wyżej wskazano, wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wymaga łącznego spełnienia przesłanek zawartych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zaś sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, reguluje wskazywane wyżej rozporządzenie. Zdaniem Sądu trafnie skonkludowały organy, że przesłanka wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie została w niniejszej sprawie spełniona. Odmowa ustalenia warunków zabudowy nie może w takiej sytuacji naruszać art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., ani ww. przepisów Konstytucji RP. Ubocznie Sąd wskazuje, że w orzecznictwie sądów administracyjnych był już prezentowany pogląd, że budowa osiedla domów jednorodzinnych na terenie typowo rolniczym, z podstawowym rodzajem zabudowy zagrodowej, nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (tak np. wyrok z dnia 1 października 2015 r.; sygn. akt II SA/Bk 439/15). Wprawdzie w niniejszej sprawie przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest budowa jednego domu mieszkalnego jednorodzinnego, to jednak organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazuje na kwestię wprowadzenia typowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w zespole 6 budynków mieszkalnych, w układzie zdeterminowanym wydłużonym kształtem działki nr [...], a na rozprawie w dniu 20 września 2019 r. skarżący podał, że działkę [...] chce podzielić na 7 działek, tak jak to wynika z mapy dołączonej do wniosku o warunki zabudowy. Na mapie będącej załącznikiem do wniosku istotnie umiejscowienie planowanego domu jednorodzinnego znajduje się w znacznej odległości od drogi wierchowej, podczas gdy istniejąca zabudowa zagrodowa jest realizowana w pasie do ok. 50 m od drogi. Teren inwestycji został zaznaczony zieloną linią, a lokalizacja domu na terenie 7 – mej kolejnej działki od drogi. Ponadto z akt administracyjnych wynika informacja o złożeniu dnia 29.03.2018r. przez skarżących także innych wniosków o ustalenie warunków zabudowy dla części działki nr [...] obr. [...], co skutkowało wydaniem przez Wójta Gminy B. oprócz przedmiotowej, także innych decyzji z dnia 14.11.2018r., znak: [...], [...], [...], [...], [...] ([...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]). Stąd stwierdzenie organu, że plan realizacji niniejszej inwestycji oraz pozostałych sześciu budynków mieszkalnych planowanych na pozostałej części działki ew. nr [...] (wnioski [...] do [...]) zaburzyłby ład przestrzenny w rejonie przedmiotowej lokalizacji inwestycji, a wprowadzenie w tych obszarach typowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zwłaszcza w zespole 6 budynków mieszkalnych, w układzie zdeterminowanym wydłużonym kształtem działki nr [...], stanowiłoby dysonans urbanistyczny i krajobrazowy, ponieważ wspomniany zespół budynków rozciągałby się na odległość ponad 200 m od drogi wierchowej, podczas gdy istniejąca zabudowa zagrodowa realizowana jest w pasie do ok. 50 m od drogi. Sad akcentuje, że w kontrolowanej sprawie analiza sąsiedniej zabudowy dotyczy tylko obszaru analizy, a nie obszaru szerszego, np. całego wzgórza, czy miejscowości. Wobec niespełnienia w niniejszym przypadku warunku kontynuacji funkcji, nie było celowe ustalanie przez organ parametrów, cech i wskaźników planowanej zabudowy, co czyni ten zarzut skarżących nieuzasadnionym. Nie znajdowało także uzasadnienia prowadzenie przez organ wizji w terenie. Nie ma przy tym znaczenia, że w szerszej okolicy, ale poza obszarem analizy, znajduje się inna zabudowa, czy nawet – w pewnej odległości – stacja narciarska i pensjonaty. Podnoszone przez skarżących w skardze kwestie bezczynności organu, czy przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego leżą poza granicami kontroli i oceny dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie i pozostają bez znaczenia dla niniejszego rozstrzygnięcia. Chybiony jest podnoszony przez skarżących zarzut oparcia się w analizie na wydanych innych decyzjach o warunkach zabudowy dotyczących zabudowy zagrodowej. Stanowią one element zobrazowania sytuacji istniejącej w obszarze analizy i stanowią o poprawności wywodów decyzji, a uprzednio także i analizy, tym bardziej, że – jak potwierdzają dołączone do skargi fotografie – dotyczą sąsiedniej zabudowy o niezakończonych jeszcze procesach inwestycyjnych na działkach [...] oraz [...]. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie dostrzegł uchybień uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Nie nastąpiło też naruszenie wskazywanych w skardze regulacji K.p.a. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.