II SA/Kr 701/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w dniu 7 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. C. na pismo Burmistrza Miasta i Gminy Skawina z dnia 8 kwietnia 2022 r. nr OR.1431.187.2021 w przedmiocie nałożenia obowiązku uiszczenia opłaty za przekazanie informacji publicznej skargę oddala S. C. pismem z dnia 8 listopada 2021 r. zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy Skawina o udostępnienie informacji publicznej w postaci "wykazu wszystkich operatów szacunkowych nieruchomości znajdujących się na terenie Gminy Skawina, zleconych przez Urząd Miasta i Gminy Skawina począwszy od 1 listopada 2014 r. do dnia dzisiejszego i wykonanych przez rzeczoznawcę J. W. wraz z kopiami tych operatów". Burmistrz Miasta i Gminy Skawina w odpowiedzi na wniosek pismem z dnia 3 stycznia 2022 r. poinformował, że termin rozpatrzenia wniosku wyznaczono do 7 stycznia 2022 r. Jednocześnie organ poinformował, że łączna ilość wnioskowanych stron wyniesie 5360. Szacunkowy czas przygotowania materiałów wyniesie 45 godzin roboczych. Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej organ poinformował, że szacunkowy koszt sporządzenia kserokopii wyniósłby około 1498, 45 zł. W wyniku powyższego pismem z dnia 11 stycznia 2022 r. wnioskodawca zmodyfikował zakres żądania. Dlatego też organ pismem z dnia 21 stycznia 2022 r. poinformował, że szacunkowy koszt sporządzenia żądanej listy wyniósłby około 1066 zł brutto. Kolejnym pismem z dnia 13 lutego 2022 r. wnioskodawca ponownie zmodyfikował zakres swojego żądania. W odpowiedzi organ pismem z dnia 24 lutego 2022 r. stwierdził, że przybliżony koszt wyniósłby 494, 66 zł brutto. Pismem z dnia 8 kwietnia 2022 r. nr OR.1431.187.2021 Burmistrz Miasta i Gminy Skawina poinformował o przesłaniu zanonimizowanych 268 stron żądanych dokumentów. Jednocześnie wyjaśnił, że czas potrzebny na przygotowanie powyższych materiałów wyniósł 15 godzin 30 minut roboczych. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Mając na uwadze powyższe organ poinformował, że koszt sporządzenia powyższych 268 kopii pierwszych stron operatów szacunkowych, wyniósł 379,83 zł brutto. Powyższa wartość została obliczona w oparciu o średnią stawkę godzinową pracownika wraz z kosztami sporządzenia kopii jednej strony, na którą składa się: koszt wykorzystania kserokopiarki – 0,0332 zł oraz koszt jednej strony – 0,02262 zł. Powyższa opłata ma być dokonana w nieprzekraczalnym terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszego pisma. Na powyższe pismo skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł S. C. domagając się anulowania obowiązku zapłaty. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, iż przewidziany w art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wyjątek od zasady udzielania bezpłatnych informacji publicznych dotyczy poniesienia przez podmiot zobowiązany dodatkowych kosztów znajduje zastosowanie w dwóch przypadkach. Pierwszy obejmuje koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji innym, niż jedna z form określonych w art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (kopiowanie, wydruk, przesłanie informacji albo przeniesienie jej na powszechnie stosowany nośnik informacji). Drugi wiąże się z koniecznością przekształcenia informacji w inną formę (np. analizowanie dokumentów lub ich anonimizowanie, a następnie ponowne przekształcanie ich w formę pierwotną). W sprawie wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej żaden z tych dwóch przypadków nie zachodzi. Sądy podkreślają, że urząd, który żąda opłaty, powinien w sposób bezsporny wykazać, że wydatki związane z udostępnieniem informacji przekraczają normalny koszt jego funkcjonowania związany z zasobami ludzkimi i możliwościami technicznymi. Fakt przeniesienia części akt do archiwum zakładowego i potrzeba korzystania z niego w różnych przypadkach nie wyczerpuje znamion wykonywania dodatkowych czynności urzędowych wykraczających poza normalne godziny pracy. Gdyby tak było, to każdorazowe korzystanie przez pracowników urzędu z archiwum zakładowego byłoby obarczone koniecznością dodatkowego wynagrodzenia pracownika przez swojego pracodawcę za przejście do archiwum, wyciągnięcie stamtąd dokumentów, a następnie odniesienie ich do tego archiwum po wykonaniu pracy i ewentualne wpięcie dokumentów do odpowiedniego segregatora. Co do zasady dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny. Wynika to bezpośrednio z art. 7 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a "koszty osobowe, do których zalicza się np. wynagrodzenie pracowników za sporządzanie odbitek ksero, za odnajdywanie konkretnych informacji w dokumentach urzędu - nawet jeśli czynności te wykonują oni poza godzinami pracy – zdaniem judykatury nie mieszczą się w opłatach, o których mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że organ nie może nakładać opłat za wykonanie ustawowego obowiązku tylko dlatego, że urzędnicy w godzinach pracy nie są w stanie w terminie podołać temu obowiązkowi (wyrok WSA w Kielcach z 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 139/13)". Kosztem dodatkowym byłby zatem wydatek rzeczywiście poniesiony ponad koszt funkcjonowania urzędu związany z realizacją wskazanego we wniosku sposobu udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z 28.3.2018 r., I OSK 1302/17). W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Skawina wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem ustalenie wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i to niezależnie od tego, czy zostało dokonane przed czy po udostępnieniu informacji publicznej. Akt ten stwierdza bowiem obowiązek poniesienia opłaty oraz ustala jej wysokość, kreując zobowiązanie o charakterze finansowym. Może on być określony np. jako: "zarządzenie", "zawiadomienie", "wezwanie", "informacja", czy nawet "postanowienie", jak również może nie zawierać określenia formy i stanowić pismo skierowane do wnioskodawcy, jednak samo zawarcie w treści pisma informacji o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej wypełnia dyspozycję normy z art. 15 ust. 2 u.d.i.p (por. postanowienie z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 213/17 i wskazane tam orzecznictwo, wyrok WSA w Opolu z dnia 18 września 2018 r., sygn. II SA/Op 259/18). W rozpatrywanym przypadku skargą zostało objęte pismo Burmistrza Miasta i Gminy Skawina z dnia 8 kwietnia 2022 r. nr OR.1431.187.2021, ustalające na podstawie art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902), zwanej dalej także "u.d.i.p.", opłatę za udostępnienie informacji publicznej, które to pismo należało uznać za akt w opisanym wyżej rozumieniu, podlegający zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zgodnie art. 53 § 2 P.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 r., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. W niniejszym przypadku skarżący dochował ww. 30-dniowego terminu. Bezspornym w sprawie był fakt, że Burmistrz Miasta i Gminy Skawina był podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, zaś żądana przez skarżącego we wniosku informacja stanowiła informację publiczną. Punktem spornym było natomiast ustalenie, czy organ był uprawniony do ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej w wysokości 379,83 zł za przekazanie żądanych materiałów. Regułą, która wynika z u.d.i.p., jest bezpłatny dostęp do informacji publicznej, o czym stanowi art. 7 ust. 2 tej ustawy. Na zasadzie wyjątku ustawodawca wprowadził możliwość pobrania od wnioskodawcy opłaty zgodnie z treścią art. 15 u.d.i.p. Zgodnie mianowicie z art. 15 ust. 1 u.d.i.p., jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Art. 15 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Treść przytoczonych przepisów wskazuje, że dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, zaś wyjątkiem jest możliwość pobrania od wnioskodawcy opłaty, która jednakże ma odpowiadać dodatkowym kosztom związanym z wnioskowanym sposobem udzielenia informacji publicznej lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (art. 15 ust. 1 u.d.i.p.). Nie oznacza to, że udostępnienie informacji staje się odpłatne, gdyż przepis ten wskazuje jedynie na możliwość zwrotu podmiotowi udostępniającemu kosztów, które poniósł realizując żądanie wniosku. Przez "dodatkowe koszty" udostępniania informacji na wniosek należy rozumieć rzeczywiste, ustalane każdorazowo przy realizacji danego wniosku, wykraczające poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu udostępniającego informację, dodatkowe koszty rzeczowe lub osobowe poniesione przez ten podmiot w związku z określonym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Przekształcanie informacji przez przeniesienie na nośnik papierowy lub elektroniczny generuje dodatkowe koszty, dlatego udostępnianie jej w taki sposób może łączyć się z ponoszeniem opłat (por. wyroki NSA z dnia: 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 662/16; 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 266/14, wyrok WSA w Opolu z 18 września 2018 r., sygn. II SA/Op 259/18). U.d.i.p. przewiduje także określoną chronologię czynności i w sytuacji, o której mowa w art. 15 ust. 2 u.d.i.p. konieczne jest powiadomienie o wysokości opłaty. W ocenie Sądu w rozpatrywanym przypadku organ dochował procedury przewidzianej w art. 15 u.d.i.p., wykazując również, że ustalona wysokość opłaty odpowiada rzeczywiście poniesionym "dodatkowym kosztom" w opisanym wyżej rozumieniu. Organ wyjaśnił, że czas potrzebny na przygotowanie powyższych materiałów wyniósł 15 godzin 30 minut roboczych. Co więcej we wcześniejszym piśmie z dnia 24 lutego 2022 r. uprzedzono skarżącego o tym, że koszt przygotowania tych dokumentów – w tak określonym zakresie – będzie wynosił ok. 494,66 zł brutto. Co więcej w piśmie tym organ wskazał wprost, że skarżący może w terminie 14 dni dokonać zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofać w tym terminie wniosek (art. 15 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p.). Istotne znaczenie ma fakt, że skarżący, otrzymawszy ww. pismo z 24 lutego 2022 r. – mając zapewnioną realną możliwość zmiany stanowiska co do zakresu żądanej informacji wobec poinformowania o potencjalnych kosztach – już w piśmie z dnia 13 marca 2022 r. zareagował na stanowisko organu podnosząc, że kwota usługi nie jest przez niego możliwa do zaakceptowania i podtrzymał wniosek o nadesłanie żądanych dokumentów. W tej sytuacji w ocenie Sądu, aby uniknąć zarzutu pozostawania w bezczynności, obowiązkiem organu było udostępnienie żądanej informacji publicznej. Należy przy tym podkreślić, że treść wniosku - zakres żądanych w nim informacji - jest dla organu wiążący i zarazem wyznacza granice, w jakich ma udzielić informacji. Organ jest bowiem związany treścią wniosku o udostępnienie informacji publicznej i nie jest upoważniony do żądania od wnioskodawcy sprecyzowania lub uzupełnienia wniosku (wyrok NSA z 21 kwietnia 2022 r., sygn. III OSK 4546/21). Prawidłowo zatem – wobec wyraźnego podtrzymania żądania przez skarżącego – organ przekazał mu żądane dokumenty. Brak było bowiem także podstaw do tego, by w zaistniałej sytuacji prowadził ze skarżącym polemikę w zakresie odpłatności i obowiązku pokrycia kosztów powstałych w związku z udzieleniem informacji. Ponieważ zaś – jak wykazał organ – sporządzenie kopii generowało takie rzeczywiste, dodatkowe koszty (wykraczające poza normalne koszty funkcjonowania organu) miał on prawo do ustalenia opłaty z tym związanej. Brak jest w ocenie Sądu podstaw do przyjęcia, by poniesione przez organ koszty w tym zakresie (łącznie 379,83 zł) były wygórowane zważywszy na charakter kopiowanych dokumentów (dokumenty wielkoformatowe, kolorowe mapy), jak również ich ilość. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, iż nie można założyć, że - niezależnie od okoliczności konkretnych przypadków - niektóre rodzaje ponoszonych wydatków w ogóle i nigdy naliczane być nie mogą. I tak żaden przepis nie sprzeciwia się uprawnieniu odzyskania kosztu pracy związanej z udostępnieniem informacji publicznej, pod warunkiem jednak, że zostanie wykazane, iż ów koszt przekracza normalny koszt funkcjonowania bazy technicznej i zasobów ludzkich (pracowniczych) organu. Nie chodzi tu zatem o wszelkie koszty związane z żądaniem udostępnienia informacji publicznej, jak sugeruje się w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, ale koszty, które niejako przekraczają "zwykłe koszty" funkcjonowania podmiotu zobowiązanego, które wynikają z postawionych przed nim zadań. Kosztem dodatkowym jest zatem wydatek rzeczywiście poniesiony ponad koszt funkcjonowania podmiotu zobowiązanego związany z realizacją wskazanego we wniosku sposobu udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 1302/17). Koszty osobowe mogą być natomiast potraktowane jako dodatkowe, jeżeli konieczność zatrudnienia dodatkowej osoby do udzielenia informacji lub zapłacenia za nadgodziny pracownikowi wynika tylko ze specjalnej, szczególnej formy lub sposobu jej udzielenia wskazanej we wniosku (por. wyroki NSA z 6 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 662/16, 28 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1302/17, 7 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 547/18. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.