II SA/Kr 702/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Piotr Fronc Protokolant: starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2024 r. sprawy ze skargi J. S. i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 20 lutego 2024 r., znak: SKO.Rol/4172/3/2023 w przedmiocie wyłączenia gruntu rolnego z produkcji rolnej oddala skargę. Starosta Myślenicki decyzją z 31 grudnia 2019 r. znak GK.6124.1.Dz.6.2018, na podstawie art. 4 pkt 12 i 13; art. 5 ust. 1 i 2; art. 11 ust. 1; art. 12 ust. 1-4, 6-7, 13; art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1161), dalej "u.o.g.r.l.", oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej "K.p.a.", w związku z postępowaniem wszczętym z urzędu w sprawie wyłączenia gruntu rolnego z produkcji rolniczej w obrębie działki nr [...] położonej w D. gmina D.: 1. Stwierdził, że użytki rolne o powierzchni 0,41 ha w klasie bonitacyjnej Rllla wchodzące w skład działki nr [...], położonej w D. gm. D., nieprzeznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi D. na cele nierolnicze zostały faktycznie wyłączone z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami u.o.g.r.l. przez utwardzenie terenu przez J. i M. S., właścicieli przedmiotowej nieruchomości; 2. Ustalił J. S. i M. S. opłatę z tytułu wyłączenia gruntu rolnego, o którym mowa w pkt 1 niniejszej decyzji, w wysokości dwukrotnej należności zgodnie z art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l., w kwocie [...]zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził m.in., że 17 maja 2017 r. na terenie działek nr [...] położonych w D. gm. D., uprawniony geodeta przeprowadził wizję terenową. Wizja ta wykazała, że stan ujawniony w operacie ewidencji gruntów i budynków jest niezgodny ze stanem faktycznym i powinien ulec zmianie. W protokole z 17 maja 2017 r. zaznaczono, że: "Na działce nr [...] stwierdzono nasyp z materiału obcego z dużą ilością szkieletu (w tym odpadów budowlanych) o miąższości do ok 1m.". Następnie odstąpiono od czynności weryfikacji gruntu (teren wyłączony z produkcji rolniczej) i ustalono użytek gruntowy Tr, czyli tereny różne. Na podstawie decyzji o aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków w zakresie gleboznawczej klasyfikacji gruntów z 7 lipca 2017 r. znak: GK.6623.I.Dz.3.2017 organ ustalił, że dokonano zmiany w ewidencji gruntów rolnego RIIIa w obrębie działki nr [...] w D. na użytek "Tr"- tereny różne powierzchni 0,41 ha. Zmiany te zostały określone w operacie technicznym gleboznawczej klasyfikacji gruntów zwierającym wykaz zmian danych ewidencyjnych, przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 30 maja 2017 r. za nr [...], który stanowi podstawę do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ I instancji stwierdził, że w obowiązującym operacie ewidencji gruntów i budynków prowadzonym dla obrębu ewidencyjnego D. jednostka ewidencyjna D., działka nr [...] o powierzchni 0,41 ha posiada użytek gruntu Tr i wpisana jest w jednostce rejestrowej [...] na rzecz J. i M. S.. Uwzględniając wniosek J. i M. S. o ustalenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działce nr [...] oraz aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków dla działki nr [...], Starosta Myślenicki 21 marca 2017 r. wydał upoważnienie dla uprawnionego geodety oraz upoważnionego klasyfikatora do wykonania prac związanych z gleboznawczą klasyfikacją gruntów na ww. działkach. W związku z powyższym w pkt 2 ww. decyzji z 7 lipca 2017 r., znak: GK.6623.1.Dz.3.2017 orzeczono o aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków w przedmiocie dz. nr [...] poprzez wprowadzenie w miejsce użytku RIIIa - użytek Tr. Kolejno organ wskazał, że w związku z art. 5 ust. 1 u.o.g.r.l., po powzięciu stosownej informacji, zawiadomieniem z 23 stycznia 2018 r. znak: GK.6124.1.Dz.6.2018 z urzędu wszczął postępowanie administracyjne o prawdopodobieństwie naruszenia przepisów u.o.g.r.l. w zakresie wyłączenia z produkcji rolniczej działki nr [...] bez wymaganej decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1, ust. 2 ww. ustawy. Wezwano właścicieli do przedłożenia decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolnej. Dalej organ przedstawił szczegółowo czynności podjęte w postępowaniu administracyjnym, w tym co do przeprowadzonych wizji terenowych na działce [...] i rozprawach administracyjnych obejmujących m.in. przesłuchanie świadków: B. S., A. Z., R. M. i M. M.. Dnia 25 lipca 2018 r., przychylając się do wniosku pełnomocnika właścicieli działki nr [...], organ przeprowadził wizję w terenie na tej działce, w trakcie której stwierdzono, że jej teren został wyrównany; na terenie działki znajdowały się drobne kamienie. W północnej części działki znajdowało się betonowe ogrodzenie, wzdłuż północno-zachodniej granicy działki znajduje się ogrodzenie z siatki, przy którym jest na całej długości nasyp ziemny. Podczas wizji sporządzono również dokumentację fotograficzną. Dnia 30 kwietnia 2019 r. odbyła się rozprawa administracyjna, podczas której przesłuchano B. S., właścicielkę działki nr [...], sąsiadującej z działką nr [...], oraz M. M., brata S. M., który sprzedał działkę [...] J. S.. Zeznania złożył również J. S.. J. S. oświadczył, że zakupili wraz z żoną M. S. działkę nr [...], która była odłogowana. Jak wyjaśnił, wyremontował mostek, zrobił wjazd na działkę, uporządkował teren, udrożnił rów. Oświadcza, że jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni około 3 ha. Zakupioną działkę użytkował rolniczo, jednak ciągle tam były składowane różne odpady. Stąd też J. S. w roku 2016 wystąpił do Starostwa w Myślenicach o odrolnienie części działki, jednakże otrzymał odmowę, ze względu między innymi na niezgodność z planem zagospodarowania przestrzennego. B. S. oświadczyła m.in, że J. S. po zakupie działki nr [...] zrobił zjazd z drogi głównej, wyplantował, wystąpił o zmianę użytku i klasy gruntów. Ponadto wykonał ogrodzenie działki w części (wzdłuż drogi głównej). B. S. podała, że na działkę nr [...] były ciągle składowane odpady przez obcych ludzi, że te odpady były już składowane przed zakupem działki przez Państwa S. i taki stan trwa do chwili obecnej. M. M. oświadczył, że działka przed sprzedażą nie była użytkowana rolniczo, leżała odłogiem. Świadek wskazał, że widział na działce jak koparką robiono rów i wał, aby woda nie zalewała działki. Dodał, że obecnie działka stanowi równy plac, na powierzchni jej terenu widać ziemię, teren jest równy i wyplantowany. B. S. i M. M. wskazali, że na działkę nr [...] były wysypywane różne odpady. Natomiast J. S. oświadczył, iż działkę nr [...] kupił wraz z żoną M. S.; działka była odłogowana, wyremontował mostek, zrobił wjazd na działkę, uporządkował teren, udrożnił rów. Wskazał również, iż w 2016 r. wystąpił do Starostwa o odrolnienie części działki, jednak otrzymał odmowę ze względu na niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ I instancji przywołał i opisał stosowane przepisy prawa i dotyczące ich orzecznictwo sądów administracyjnych. W szczególności wskazał, że pojęcie "wyłączenia z produkcji" zdefiniowane w przepisie art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l. oznacza "rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów". Wyłączenie z produkcji jest czynnością faktyczną, która w świetle art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. nastąpić może tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie. Zaznaczył, że możliwość następczej legalizacji samowolnego i niezgodnego z prawem wyłączenia gruntu z produkcji, w drodze decyzji zezwalającej (wydanej w tym przypadku z urzędu), jest dopuszczalne tylko w stosunku do gruntów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne, które zostały faktycznie wyłączone z produkcji rolniczej bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i ust. 2. W przypadku natomiast innych gruntów, a więc gruntów nieprzeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 28 ust. 1), nie ma już możliwości następczego wyłączenia ich z produkcji drodze decyzji zezwalającej wydanej w trybie art. 28 ww. ustawy, a organ działający z urzędu nakłada na sprawcę wyłączenia wyłącznie obowiązek pieniężny zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy. Podsumowując, organ I instancji stwierdził, że sprawcami wyłączenia gruntu rolnego z produkcji na działce nr [...] niezgodnego z przepisami u.o.g.r.l. są J. S. i M. S.. Jak wynika z wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi D. zatwierdzonego uchwałą [...], dalej "m.p.z.p.", wynika, że działka nr [...] znajduje się w terenach oznaczonych symbolem 5R1 czyli w terenach gruntów rolnych, dla których zgodnie z § 42 pkt 1-5 części opisowej planu: 1. Wyznacza się tereny gruntów rolnych oznaczone na Rysunku planu symbolem 1-28R1; 2. Ustala się podstawowe przeznaczenie terenów wymienionych w ust. 1 pod grunty rolne; 3. Ustala się dopuszczalne przeznaczenie terenów wymienionych w ust. 1 pod: 1) Obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej z zastrzeżeniem zapisów zawartych w § 4 ust. 4, 2) Drogi dojazdowe do gruntów rolnych, 3) Cieki wodne wraz z obudową techniczną, 4) Zadrzewienia śródpolne, 5) Zalesienia w trybie przepisów odrębnych poza obszarem szczególnego zagrożenia powodzią.; 4. W terenach wymienionych w ust. 1 obowiązuje zakaz wznoszenia nowych budynków mieszkalnych gospodarczych i inwentarskich wchodzących w skład gospodarstw rolnych oraz budynków i urządzeń służących produkcji rolniczej, przetwórstwu rolno-spożywczemu; 5. Wszelkie działania inwestycyjne w zakresie zagospodarowania terenów wymienionych w ust. 1 nie mogą naruszać ustaleń zawartych w Rozdziale 1 i 2. Użytki rolne o powierzchni 0,41 ha w klasie bonitacyjnej Rllla wchodzące w skład działki nr [...], nieprzeznaczonej w m.p.z.p. na cele nierolnicze, zostały faktycznie wyłączone z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami u.o.g.r.l. przez utwardzenie terenu przez J. i M. S., właścicieli przedmiotowej nieruchomości. Organ ustalił też w pkt 2 decyzji opłatę z tytułu wyłączenia gruntu rolnego, o którym mowa w pkt 1 decyzji, w wysokości dwukrotnej należności zgodnie z art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l., w kwocie [...]zł. Od opisanej na wstępie decyzji Starosty Myślenickiego z 31 grudnia 2019 r. znak GK.6124.1.Dz.6.2018, odwołanie złożyli M. S. i J. S., reprezentowani przez radcę prawnego, zarzucając: - nieuprawnione uznanie, że sprawcami wyłączenia gruntu rolnego z produkcji rolnej na działce nr [...] są skarżący, - brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do złożonych przez świadków zeznań, - nie rozpoznanie pisma pełnomocnika odwołujących z 23 grudnia 2019 r., które zawierało wnioski dowodowe i formalne, - nie odniesienie się do żądania wyłączenia pracownika, - uchybienie formalne decyzji w postaci nie zawarcia strony, do której jest adresowana. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 9 października 2020 r. znak SKO.Rol./4172/12/2020 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę prawną decyzji organ odwoławczy wskazał art. 2, art. 4 pkt 11, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 7 oraz art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podzielił stanowisko i argumentację Starosty. Opisał wnioski z wizji terenowej z 25 lipca 2018 r. i rozprawy administracyjnej z 30 kwietnia 2019 r., w tym oświadczenia świadków. Podsumowując Kolegium przychyliło się do ustaleń organu l instancji, iż doszło do trwałego wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej, tj. działki nr [...] w D. , a dokonali tego skarżący. Powyższe wynika zdaniem Kolegium z następujących ustaleń: - wystąpienie w 2016 r. do Starostwa o odrolnienie działki nr [...] (decyzja odmowna ze względu na niezgodność z m.p.z.p.), - wniosek skarżących o aktualizację operatu ewidencji gruntów i budynków m.in. dla działki nr [...] i uzyskanie decyzji zmieniającej użytek rolny Rllla w obrębie działki nr [...] na użytek Tr - tereny różne na powierzchni 0,41 ha (odstąpiono od czynności weryfikacji gruntu ze względu na wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej), - wizja w terenie przeprowadzona 25 lipca 2018 r., w trakcie której stwierdzono, że teren działki nr [...] został wyrównany, na terenie działki znajdują się drobne kamienie, w północnej części działki znajduje się betonowe ogrodzenie, wzdłuż północno-zachodniej granicy działki znajduje się ogrodzenie z siatki, przy którym jest na całej długości nasyp ziemny. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wskazał m.in., że ustaleń, iż doszło do trwałego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, organ l instancji dokonał nie tylko na podstawie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków, ale w oparciu o przeprowadzoną wizję w terenie, z której sporządzono protokół oraz dokumentację fotograficzną. Z akt wynika, że pełnomocnik skarżących w trakcie prowadzonego postępowania składał liczne pisma i wnioski, a organ l instancji je rozpatrywał i uwzględniał, gdy były ku temu podstawy, co Kolegium szczegółowo omówiło. Decyzja I instancji zawiera też oznaczenie stron postępowania (osoby fizyczne). W decyzji podano imiona i nazwiska stron postępowania, miejsca ich zamieszkania oraz nr PESEL. Na koniec Kolegium zwróciło uwagę, iż grunty są jednym z najważniejszych elementów środowiska. Ich ustawowa ochrona jest konieczna dla zachowania ich w stanie pożądanym z punktu widzenia ochrony środowiska. Skuteczność tej ochrony jest uwarunkowana istnieniem instrumentów zapewniających realizację ustanowionych w tym zakresie zakazów i nakazów. Przewidziana w art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. opłata w wysokości dwukrotnej należności ma charakter prewencyjno-represyjny. Sankcja administracyjna jest wymierzana za naruszenie obowiązku wynikającego z art. 11 ust. 1 ustawy. Ma zniechęcać do naruszania obowiązku uzyskania zezwolenia i skłaniać do zapobieżenia powtórnemu naruszaniu określonych obowiązków w przyszłości. Przepisy ustawy nie przewidują żadnych sytuacji wyjątkowych, które umożliwiłyby organowi administracji odstąpienie od wydania decyzji administracyjnej lub wymierzenia niższej należności, jeżeli spełnione są przesłanki wynikające z art. 28 tej ustawy. Skarżący M. S. i J. S. wnieśli na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 9 października 2020 r. znak SKO.Rol./4172/12/2020 skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie normy art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez jego wadliwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, kiedy decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem: - art. 2, art. 4 pkt 11, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 7 oraz 28 ust. 1 u.o.g.r.l., poprzez ustalenie, że skarżący są "sprawcami" wyłączenia gruntów z produkcji rolnej oraz wymierzenie im opłaty w wysokości dwukrotności jej wysokości, bez uwzględniania jakichkolwiek okoliczności wyłączających ich odpowiedzialność, w szczególności poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji dowodów wskazujących na fakt, że wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej de facto miało wcześniej, bez udziału skarżących, a skarżący jedynie starali się usankcjonować ten stan. - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy; - art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji. Powyższe zdaniem skarżących powinno było skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., czego organ II instancji wadliwie nie uczynił. Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o: - wystąpienie przez Sąd z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym dotyczącym zgodności z Konstytucją, a dokładnie z art. 64 ust. 1 i 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zastosowanego do rozstrzygnięcia przez organ art. 12 ust. 7 oraz art. 28 u.o.g.r.l. w zakresie, w jakim ww. przepisy dają organowi możliwość nakładania administracyjnych kar pieniężnych w sztywno określonej wysokości, bez uwzględnienia okoliczności czynu oraz okoliczności w jakich doszło do wyłączenia gruntu rolnego z produkcji rolnej; - uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu zarzutów wskazali m.in., że organ w zaskarżonej decyzji nie odnosi się choćby słowem do zarzutu, że złożenie wniosku o wydanie upoważnienia dla biegłego - gleboznawcy (upoważnienie z 21 marca 2017 r.) było jedynie konsekwencją działań podjętych przez osoby trzecie oraz wcześniejszego, faktycznego wyłączenia działki nr [...] z produkcji rolnej. Powyższe wykazywane było przez skarżących zarówno za pomocą dowodów z dokumentów jak i świadków, których to dowodów organ nie przywołuje nawet w treści zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja przywołuje jedynie te okoliczności, które pasują do skonstruowanego przez organ uzasadnienia, pomijając w sposób świadomy okoliczności i dowody przeczące powyższej koncepcji. Zdaniem skarżących analizując uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie sposób dojść do logicznych ustaleń, dlaczego organ prowadzący powstępowanie w sposób całkowicie nieuprawniony uznał, że "sprawcami wyłączenia gruntu rolnego z produkcji na działce nr [...] niezgodnego z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych są J. S. i M. S., skoro w aktach znajdują się dowody wskazujące co najmniej na odmienne od ustalonych przez organ okoliczności faktyczne, w szczególności na faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej wskutek działań osób trzecich i poprzednich właścicieli nieruchomości. Zaniechania w prowadzeniu postępowania dowodowego z urzędu również w tym zakresie wskazują na nieprawidłowości po stronie organu. Skarżący zarzucili, że w niniejszym postępowaniu organ poprzestał na "zastanym" stanie faktycznym, przez który rozumieją dokonanie aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków dla dz. nr [...] poprzez wprowadzenie w miejsce użytku "Rllla" użytku "Tr" oraz przerzucił cały ciężar dowodowy wyłącznie na skarżących. Organ nie pokusił się - pomimo podnoszonych zarzutów - w zakresie jedynie "zalegalizowania" przez odwołujących się wcześniejszego wyłączenia działki nr [...] z produkcji rolnej — o przesłuchanie w charakterze świadków poprzednich właścicieli nieruchomości, czy też najbliższych sąsiadów nieruchomości. Odmienne okoliczności w zakresie wyłączenia z produkcji rolnej wynikają z zeznań świadków, jednak organ nawet o tym nie wspomina w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się do złożonych przez świadków zeznań stanowi w tym wypadku rażącą wadliwość wydanego przez organ rozstrzygnięcia. Norma z art. 11 K.p.a., uzupełniona o przepisy art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a., nakłada na organ obowiązek sporządzania decyzji i ich uzasadnień w sposób klarowny, jasny, przejrzysty i zrozumiały dla strony, a przy tym nie może ograniczać się do stwierdzeń ex cathedra. W przeciwnym wypadku decyzja nie może być przekonująca i zrozumiała dla jej adresata. Skarżący nie zgadzają się ponadto z twierdzeniem, że brak zgłoszenia przez nich nawożenia gruzu przez inne podmioty do odpowiednich służb jest wystarczającym dowodem do uznania, że to oni są "sprawcami"’, szczególnie w zestawieniu z treścią zeznań świadków, których organ nawet nie przytacza. WSA w Krakowie prawomocnym wyrokiem z 7 kwietnia 2021 r. sygn. II SA/Kr 42/21 uchylił decyzję ww. Kolegium z 9 października 2020 r. i poprzedzającą ją decyzję Starosty z 31 grudnia 2019 r. W uzasadnieniu wyroku WSA stwierdził m.in., że z ustaleń organów nie wynika w sposób bezsporny, że to skarżący są sprawcami wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, bowiem nie wynika to ze zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności z zeznań świadków. Sąd wskazał również, że opłata została ustalona wadliwie, w rozstrzygnięciu obu organów zabrakło bowiem jednoznacznego stwierdzenia, że ustalona opłata obciąża solidarnie oboje skarżących. Jednocześnie WSA stwierdził jednoznacznie, że nie ma podstaw do kwestionowania pozostałych ustaleń faktycznych organów, które sąd podzielił i przyjął za własne. Z przywołanych zeznań i oświadczeń B. S. i M. M. zdaniem WSA w żaden sposób nie wynika, by skarżący wyłączyli grunt z produkcji rolnej, czemu sami skarżący stanowczo przeczą. J. S. oświadczył bowiem jedynie, że działkę nr [...] kupił wraz z żoną. Działka była odłogowana, wyremontował mostek, zrobił wjazd na działkę, uporządkował teren, udrożnił rów. Zatem ta kluczowa okoliczność nie została prawidłowo ustalona przez organy, co oznacza, że zasadny był zarzut skargi naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez poczynienie błędnych ustaleń faktycznych. Nie był natomiast zasadny zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Końcowo WSA doprecyzował, że – w przypadku niebudzącego wątpliwości ustalenia przez organy administracji, że sprawcami wyłączenia są oboje skarżący, co jednak dotychczas nie nastąpiło - źródłem solidarnego charakteru zobowiązania skarżących byłaby nie współwłasność przedmiotu postępowania, a współsprawstwo obu osób w dokonaniu wadliwego prawnie wyłączenia z produkcji rolnej wskazanej w decyzjach działki nr [...] w D. a zatem współsprawstwo w delikcie administracyjnym. Uwzględniając skargę WSA nie znalazł podstaw do wnioskowanego skargą wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym. Zdaniem sądu opłata podwyższona określona w art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. jest karą administracyjną i mają do niej zastosowanie Działu IVa K.p.a. Zatem wniosek o wystąpienie do TK nie zasługiwał na uwzględnienie. Formułując wytyczne dla organów WSA nakazał dokonanie ponownego ustalenia i analizy stanu faktycznego w kwestii sprawców wyłączenia. W przypadku niebudzącego wątpliwości ustalenia, że sprawcami wyłączenia są oboje skarżący, rozstrzygnięcie decyzji winno zawierać wskazanie, że przedmiotowa opłata zostaje nałożona na skarżących solidarnie - jako na sprawców wyłączenia gruntów z produkcji rolnej z naruszeniem ustawy. Ponownie prowadząc postępowanie Starosta przeprowadził 14 grudnia 2021 r. rozprawę administracyjna z udziałem uprawnionego klasyfikatora oraz wykonawcy operatu technicznego gleboznawczej klasyfikacji gruntów m.in. na dz. nr [...] z 22 maja 2017 r., który oświadczył, "że w dniu oględzin terenu działki nr [...] w D. został wyłączony z produkcji rolnej z naniesioną warstwa silnie szkieletową, ale nie pamięta jakiego typu były odpady. Materiał został rozplantowany na całej powierzchni działki. Nie przystąpił do czynności klasyfikacji terenu, teren został oznaczony jako TR". Oświadczył, że wierzchnia warstwa nawierzchni nasypowej była świeża. Wynikało to z rozplanowania materiału na powierzchni działki, co stwierdził sam właściciel działki obecny wtedy na gruncie. Jak wynika z protokołu J. S. nie był wstanie określić kto i kiedy nawiózł materiał na jego działkę. Stwierdził, że materiał został wcześniej nawieziony przez nieznane mu osoby. Biegły oświadczył, że świeże rozplantowanie materiału mogło być wykonane w okresie kilku miesięcy przed dokonaniem czynności klasyfikacji terenu i odnosi się do całości działki, łącznie z nasypami dokonanymi przez osoby trzecie, o których mówił J. S.. Postępowanie to Starosta zakończył decyzją z 27 maja 2022 r. znak: GK.6124.1.Dz.6.2018, którą: 1. stwierdził, że wyłączenie z produkcji rolniczej nastąpiło niezgodnie z przepisami u.o.g.r.l., poprzez utwardzenie działki nr [...] przez właścicieli nieruchomości (skarżących), 2. uznał skarżących jako sprawców wyłączenia, 3. ustalił skarżącym solidarnie opłatę w wysokości dwukrotnej należności z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej (262 887,90 zł). Skarżący M. S. i J. S. wnieśli od ww. decyzji odwołanie, powtarzając wcześniej formułowane stanowisko i zarzuty, a także podnosząc niewykonanie przez Starostę wytycznych WSA. Do odwołania pełnomocnik skarżących załączył protokół z przesłuchania S. M.. Według zeznań oferował on sprzedaż działek nr [...] i nr [...] w D. skarżącym, ponieważ nieruchomość ta leżała odłogiem, nie można było jej rolniczo uprawiać, była zaniedbana i zaśmiecona, brak było do niej dojazdu i znajdowała się na terenie zalewowym. Przedmiotowa nieruchomość na dzień jej sprzedaży nie była wyplantowana z racji jej nieużytkowania, była bardzo zaniedbana. Zgodnie z zeznaniami S. M., sprzedana nieruchomość była z różnym nasileniem zalewana bądź podmywana przez wodę, w kilku miejscach były na niej gromadzone różne śmieci, w tym gruz - odpady pobudowlane. S. M. nie miał wiedzy, co działo się z terenem sprzedanej nieruchomości po jej sprzedaży. Skarżący zarzucili całkowite pominięcie przez organ I instancji treści pisemnych oświadczeń świadków, bez odniesienia się do złożonych przez nich pod rygorem odpowiedzialności karnej zeznań, samowolną ocenę zdjęć lotniczych przez Starostę, który nie posiadał do tego żadnych kompetencji, a także nieuwzględnienie żądania stron, tj. protokołu z przesłuchania świadka S. M. oraz dokonania oceny zeznań świadków. Kolegium decyzją z 29 lipca 2022 r. znak: SKO.Rol/4172/25/2022 uchyliło na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. ww. decyzję Starosty z 27 maja 2022 r. i sprawę przekazało organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło w pierwszej kolejności, że jest związane wytycznymi sądu i kierowało się treścią orzeczenia WSA. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na niewystarczające uzupełnienie materiału dowodowego, przez uwzględnienie wniosku stron o przesłuchanie S. M., R. M. oraz A. S.. Podsumowując SKO stwierdziło, że zasadny był zarzut odwołania naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. i art. 153 P.p.s.a. Po ponownym rozpoznania sprawy Starosta Myślenicki decyzją z 27 stycznia 2023 r. znak: GK.6124.1.Dz.6.2018 ponownie wydał decyzję stwierdzającą, że wyłączenia z produkcji rolniczej przez utwardzenie terenu dokonali skarżący niezgodnie z przepisami u.o.g.r.l. oraz ustalił solidarnie opłatę w wysokości dwukrotnej należności z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. W uzasadnieniu decyzji Starosta przedstawił ponowną, uzupełnioną analizę dowodów zebranych w sprawie, w tym oświadczeń i zeznań świadków. W szczególności podkreślił, że według zeznań B. S. z 30 kwietnia 2019 r. skarżący po zakupie działki m.in. wyplantowali ją i wystąpili o zmianę użytku i klasy. Z kolei zgodnie z protokołem stanowiącym załącznik do odwołania, wg S. M. (poprzedni właściciel) przedmiotowa nieruchomość na dzień jej sprzedaży nie była wyplantowana (wyrównana). Opisane wyżej działania organ I instancji uznał za wyłączenie przez skarżących działki z produkcji rolnej poprzez rozplantowanie odpadów budowlanych na jej powierzchni. Starosta zwrócił uwagę na przepisy ustawy o odpadach i przyjęte w nich domniemanie, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. W związku z tym, skarżący nabywając działkę, nabyli również własność odpadów zalegających na jej terenie. Końcowo organ I instancji podkreślił kluczowe w sprawie uregulowania co do przeznaczenia gruntów w m.p.z.p. Skarżący M. S. i J. S. wnieśli od ww. decyzji Starosty z 27 stycznia 2023 r. odwołanie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie i ponownie zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Zdaniem skarżących organ nadal nie ustalił kluczowej w sprawie okoliczności sprawstwa wyłączenia. Zarzucili bagatelizowanie dowodów podnoszonych przez strony. Pełnomocnik skarżących podkreślił, że przed podjęciem działań przez skarżących sporna działka była nieużytkowana, w tym rolniczo, i zalewana przez rzekę. Skarżący podjęli próbę jej użyźnienia i przywrócenia do rolniczego wykorzystania m.in. rozsypują po działce wapno. Zatem zdaniem skarżących działka ta była de facto wyłączona z produkcji rolnej już parę lat przed jej zakupem. Pełnomocnik zarzucił instrumentalne potraktowanie słowa "wyplantowanie" i nieuprawnione, skandaliczne przyjęcie, że pojęcie to jest równoznaczne z "uporządkowaniem terenu przez wyrównanie powierzchni". Podniósł, że wbrew wytycznym WSA organ nie oparł rozstrzygnięcia na zeznaniach wszystkich świadków, bowiem stwierdził że "zeznania świadków niniejszego postępowania administracyjnego są sprzeczne z materiałem dowodowym zebranym przez Tut. Organ, chociażby na zdjęciach lotniczych wyraźnie widoczna jest różnica użytkowania działki nr [...] między rokiem 2015 a 2018". Zdaniem skarżących działka nr [...] już w 2015 r. wyraźnie odcina się od działek sąsiednich, wykorzystywanych rolniczo. Zakwestionowali stwierdzenie, że podczas wizji w 2016 r. działka była wykorzystywana rolniczo, skoro z powodu zalegania pokrywy śnieżnej odstąpiono od czynności. Wnieśli o uzupełnienie postępowania dowodowego. Kolegium decyzją z 20 lutego 2024 r. znak: SKO.Rol./4172/3/2023 utrzymało ww. decyzję Starosty z 27 stycznia 2023 r. w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy szczegółowo omówił dotychczasowe postępowanie, zgromadzone w aktach administracyjnych dowody oraz stosowane w sprawie przepisy. W konsekwencji stwierdził m.in., że zeznania świadków oraz materiał zdobyty w trakcie postępowania wskazują, że momentem odrolnienia działki było wyrównanie powierzchni działki odpadami budowlanymi i wyplantowanie działki (utwardzenie), co doprowadziło do zmiany przeznaczenia nieruchomości i stanowiło o faktycznym wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej bez decyzji zezwalającej na to wyłączenie. Momentem odrolnienia nie było natomiast uporządkowanie terenu działki przez skarżących, polegające na wyremontowaniu mostku, wykonaniu wjazdu na działkę czy wykonaniu ogrodzenia od strony drogi, ani także składowanie odpadów, skoro były deponowane przez nieznanego sprawcę i bez zgody właścicieli. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że odłogowanie działki, jak i jej zaśmiecanie, nie są okolicznościami mającymi kluczowe znaczenia dla przyjęcia, kiedy doszło do faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. Brak użytkowania rolniczego, tj. brak uprawiania działki, nie oznacza, że działka ta utraciła swój rolny charakter i swoje rolne przeznaczenie. Według organu II instancji, chociaż u.o.g.r.l. definiuje pojęcie wyłączenia z produkcji w sposób ogólny, zmiana struktury gruntów, uniemożliwiająca dotychczasowe wykorzystanie, również pod to wyłączenie podlega. Kolegium wskazało również na brak podstaw do przyjęcia, że kto inny wyrównał na działce odpady budowlane i wyplantował nieruchomość, a także, że właściciele nie zgłaszali do Urzędu Gminy i Miasta D. lub na Policję faktu podrzucenia odpadów, jak również nie wskazali, kto faktycznie władał przedmiotowymi odpadami. Kolegium powołało się również na wskazania organu I instancji, że odpady budowalne zostały za zgodą właścicieli rozplantowane na całej powierzchni przedmiotowej działki, a efekt tego działania został opisany w sprawozdaniu technicznym biegłego klasyfikatora jako nasyp z materiału obcego, z dużą ilością szkieletu, w tym odpadów budowlanych. Organ odwoławczy podkreślił, że "sprawca wyłączenia" z art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l., to podmiot, który dokonał faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji, w tym przypadku rolnej, co oznacza, że sprawcą wyłączenia będzie podmiot, który rozpoczął inne, aniżeli rolnicze użytkowanie danego gruntu. Końcowo organ odwoławczy stwierdził, że ustalenie "sprawców wyłączenia" przez organ I instancji nie wzbudziło zastrzeżeń organu odwoławczego, które przychyliło się do ustaleń poczynionych przez Starostę w toku postępowania oraz do ich oceny dokonanej w uzasadnieniu decyzji I instancji. Opisał również sposób wyliczenia opłaty z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej zgodnie z art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. J. S. oraz M. S. złożyli do WSA w Krakowie skargę na ww. decyzję Kolegium z 20 lutego 2024 r., zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy poprzez jego wadliwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji, kiedy decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem: - art. 2, art. 4 pkt 11, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 7 oraz 28 ust. 1 u.o.g.r.l., poprzez ustalenie, że skarżący są "sprawcami" wyłączenia gruntów z produkcji rolnej oraz wymierzenie im opłaty w wysokości dwukrotności jej wysokości, bez uwzględniania jakichkolwiek okoliczności wyłączających ich odpowiedzialność, w szczególności poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji dowodów wskazujących na fakt, że wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej de facto miało wcześniej, bez udziału skarżących, a skarżący jedynie starali się usankcjonować ten stan, jak również wobec pominięcia części zaoferowanego materiału dowodowego, - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy; - art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, - art. 68 Ordynacji Podatkowej, co zdaniem skarżących w konsekwencji powinno było skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., a czego organ II instancji wadliwie nie uczynił. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium oraz przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi zarzucono m.in., że ustalenia organów są absurdalne, kompletnie nie wynikające z materiału dowodowego sprawy. Odnosząc się do wskazania przez Kolegium, że pełnomocnik nie odniósł się do dalszego losu odpadów, wskazał, że na s. 6 odwołania wyraźnie wskazano, że skarżący wywieźli ze spornej działki kilka ciężarówek nagromadzonych na niej odpadów i śmieci, za pośrednictwem specjalistycznej firmy. Zatem według skarżących stwierdzenie przez organ wyplantowania działki poprzez rozłożenie na niej odpadów jest absurdalne. Końcowo skarżący podnieśli, że zgodnie z art. 68 Ordynacji podatkowej, stosowanego odpowiednio w przypadku wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, upłynął termin przedawnienia roszczenia (prawie 6 lat). W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z 3 lipca 2024 r., stanowiącym uzupełnienie skargi, pełnomocnik skarżących załączył oświadczenie M. J., że w ramach swojej działalności gospodarczej wywiózł przed 2017 r. kilka lub kilkanaście samochodów gruzu, odpadów i śmieci, które następnie zostały zutylizowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami Sąd stwierdził, że nie ma podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, albowiem odpowiada ona prawu, a zarzuty skarżących nie są zasadne. Kontrola Sądu w niniejszej sprawie dotyczyła decyzji Kolegium z 20 lutego 2024 r. (trzeciej wydanej w tej sprawie), którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Starosty z 27 stycznia 2023 r. stwierdzającą, że wyłączenia z produkcji rolniczej działki nr [...] przez utwardzenie terenu dokonali skarżący niezgodnie z przepisami u.o.g.r.l. oraz ustalającą skarżącym solidarnie opłatę w wysokości dwukrotnej należności z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. Sąd aprobuje rozstrzygnięcie i ocenę prawną wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Należy także stwierdzić, że istotne elementy stanu faktycznego i prawnego przedstawiają się tak, jak to wskazał organ II instancji. Niezasadna skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i podlegała oddaleniu. Jak przy tym słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w niniejszej sprawie organ II instancji był przede wszystkim zobligowany do zastosowania się do wskazań oraz oceny prawnej zawartej w wydanym w niniejszej sprawie prawomocnym wyroku WSA w Krakowie z 7 kwietnia 2021 r. sygn. II SA/Kr 42/21. Zarówno bowiem organy obu instancji, jak i WSA w Krakowie, rozpoznając obecnie tę sprawę, są związani treścią art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Dodatkowo, w myśl art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ administracji publicznej w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w prawem określonym trybie i jeżeli nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie (por. wyrok WSA w Poznaniu z 30 maja 2018 r., sygn. IV SA/Po 348/18 - powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Znaczy to, że nie mogą one formułować oceny sprzecznej z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązane są do podporządkowania mu się w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (por. wyrok NSA z 13 lipca 2010 r., sygn. I GSK 940/09). Art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu. Zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest zatem zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania (por. wyrok NSA z 21 lutego 2018 r., sygn. II FSK 353/16). Należy podkreślić, że WSA w powyżej wskazanym wyroku z 7 kwietnia 2021 r. sygn. II SA/Kr 42/21 jednoznacznie stwierdził, że wszystkie ustalenia organów, poza wykazaniem, że to skarżący są sprawcami wyłączenia spornej działki z produkcji rolnej, sąd podzielił i przyjął za własne. Zatem już na etapie orzekania przez WSA w 2021 r. przesądzone zostało, że sporna działka, zakupiona przez skarżących w 2015 r., została najpóźniej w 2017 r. wyłączona z produkcji rolnej z naruszeniem u.o.g.r.l. poprzez utwardzenie i wyrównanie jej terenu m.in. odpadami budowlanymi. Bezsporne było również, że sporna działka, posiadająca gleby o klasie bonitacyjnej Rllla, znajduje się w terenach oznaczonych w m.p.z.p. symbolem 5R1 czyli gruntów rolnych, nie przewidującego możliwości innego niż rolne zagospodarowania. Nie było też sporne, że bezpośrednio przed zakupem działki przez skarżących w 2015 r. działka była zaniedbana i nieużytkowana rolniczo, m.in. z powodu jej częstego zalewania. Dlatego też w niniejszym przypadku kontrola Sądu w zasadzie sprowadza się do oceny, czy obecnie wydane w sprawie decyzje zostały poprzedzone rzetelnym odniesieniem przyjętych ustaleń do całokształtu materiału dowodowego, w tym przede wszystkim zeznań świadków (zeznających pod rygorem odpowiedzialności karnej – co podkreślał pełnomocnik skarżących). Sąd w pełni podziela przy tym stanowisko Kolegium, że możliwość następczej legalizacji samowolnego i niezgodnego z prawem wyłączenia gruntu z produkcji, w drodze decyzji zezwalającej, jest dopuszczalne tylko w stosunku do gruntów przeznaczonych w m.p.z.p. na cele nierolnicze lub nieleśne, które zostały faktycznie wyłączone z produkcji rolniczej bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i ust. 2. W przypadku bowiem innych gruntów, a więc gruntów nieprzeznaczonych w m.p.z.p. na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l.), nie ma już możliwości następczego wyłączenia ich z produkcji drodze decyzji zezwalającej wydanej w trybie art. 28 ww. ustawy, a organ działający z urzędu nakłada na sprawcę wyłączenia wyłącznie obowiązek pieniężny zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2012 r., sygn. II OSK 1843/10). Przepisy ww. ustawy nie przewidują żadnych sytuacji wyjątkowych, które umożliwiłyby organowi administracji odstąpienie od wydania decyzji administracyjnej lub wymierzenia niższej należności, jeżeli spełnione są przesłanki wynikające z art. 28 tej ustawy (por. wyrok NSA z 9 października 2001 r., sygn. II SA 2169/00). Sąd podziela też przyjętą przez organy obu instancji wykładnię pojęcia wyłączenia z produkcji rolnej, uznając, że zmiana struktury gruntów uniemożliwiająca wcześniej możliwe (choćby potencjalnie) wykorzystanie rolnicze, również pod to wyłączenie podlega (por. wyrok NSA z 18 maja 2022 r., sygn. I OSK 1686/21). Przechodząc do rozstrzygającej w niniejszej sprawie kwestii oceny przez organy materiału dowodowego, w tym zeznań świadków, dotyczących chwili i sprawców wyłączenia z produkcji rolnej spornej działki, Sąd aprobuje przedstawione w zaskarżonej decyzji wywody Kolegium. I tak, organy słusznie przyjęły, że momentem odrolnienia działki było wyrównanie powierzchni działki odpadami budowlanymi i wyplantowaniem działki (utwardzeniem), co doprowadziło do zmiany przeznaczenia nieruchomości i stanowiło o faktycznym wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej bez decyzji zezwalającej na to wyłączenie. Na powyższe prawidłowe ustalenia nie może mieć wpływu podnoszony konsekwentnie przez skarżących fakt, że składowane na działce odpady deponowane były przez nieznanego sprawcę bez zgody właścicieli, bowiem w sposób niewątpliwy ustalono (np. w trakcie wizji w terenie 25 lipca 2018 r.), że przynajmniej częściowo odpady te zostały wykorzystane do utwardzenia i wyrównania zalewanej wcześniej działki. Wbrew przy tym argumentacji skarżących, ustalenia te nie są absurdalne, bowiem w pewnym zakresie, dopuszczonym odrębnymi przepisami, utwardzanie działek budowlanych odpadami budowlanymi stanowi powszechną i dopuszczalną praktykę. Zaznaczyć należy, że nie chodzi tu o "śmieci" w powszechnym rozumieniu, jak to ujął pełnomocnik skarżących, ale o odpady zdefiniowane w ustawie o odpadach, zgodnie z którą nawet ziemia może stanowić odpad. Jednocześnie organy słusznie uznały, że korzystne dla skarżących części zeznań części świadków, wskazujące zdaniem skarżących na uprzednie wyłączenie działki z produkcji rolnej przed jej zakupem, jako nieznajdujące potwierdzenia w pozostałym materiale dowodowym, nie były w sprawie wiarygodne. Dodatkowo stanowisko organów znajduje potwierdzenie w operacie technicznym gleboznawczej klasyfikacji gruntów zwierającym wykaz zmian danych ewidencyjnych, przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 30 maja 2017 r. za nr [...] Odnośnie oceny poszczególnych dowodów Sąd wskazuje jeszcze, że nie podziela stanowiska skarżących, jakoby Starosta nie miał kompetencji do oceny dowodów w postaci zdjęć lotniczych. Podkreślić ponownie należy, że samo wcześniejsze nieuprawianie, czy też odłogowanie spornej działki, jak i jej zaśmiecanie, nie są okolicznościami mającymi kluczowe znaczenia dla przyjęcia, kiedy doszło do faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. Brak bowiem użytkowania rolniczego, tj. brak uprawiania działki, nie oznacza, że działka ta utraciła swój rolny charakter i swoje rolne przeznaczenie. Chwilą wyłączenia z produkcji rolnej jest dopiero rozpoczęcie użytkowania nierolniczego, czego dokonali skarżący utwardzając i wyrównując działkę w sposób uniemożliwiający jej rolnicze użytkowanie. Co istotne, Sąd stwierdza, wbrew zarzutom skargi, że wywody organu II instancji, choć zawierające pewne nieistotne nieścisłości i pominięcia, co do kluczowych dla sprawy okoliczności są jasne i wyprowadzone z poddających się ocenie dowodów. Organy obu instancji zastosowały się obecnie do oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku WSA w Krakowie z 7 kwietnia 2021 r. sygn. II SA/Kr 42/21, zgodnie z art. 153 P.p.s.a. Prawidłowo sformułowano również solidarne ustalenie opłaty na obojga skarżących, bowiem oboje byli zaangażowani w zmianę sposobu użytkowania działki na nierolniczy i nieleśny. Odnosząc się natomiast do kwestii przedawnienia, Sąd wskazuje, że w sprawie niniejszej nie mogło dojść do przedawnienia dopuszczalności wydania decyzji opartej na art. 28 u.o.g.r.l. O rozpoczęciu biegu terminu przedawnienia można by było mówić bowiem dopiero z dniem ustania stanu wywołanego wyłączeniem gruntów z produkcji (tj. z dniem przywrócenia przez sprawcę stanu sprzed tego wyłączenia). W niniejszej sprawie do restytucji stanu sprzed wyłączenia w oczywisty sposób nie doszło, co czyni rozważanie przedawnienia się umocowania organów do wymierzenia skarżącym opłaty z art. 28 u.o.g.r.l. bezprzedmiotowym (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 lutego 2024 r., sygn. IV SA/Wa 2365/23). Końcowo Sąd zaznacza, że wobec długo toczących się w niniejszej sprawie postępowań i dużej w nich aktywności pełnomocnika skarżących, nie była konieczna i celowa bardziej szczegółowa analiza polemiki prowadzonej pomiędzy organami a skarżącymi, która w dużej części wykraczała poza istotne dla niniejszej sprawy zagadnienie. Skoro organy nie naruszyły zarzucanych w skardze art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. i ustaliły prawidłowo stan faktyczny, nie mogły przynieść zamierzonego skutku również zarzuty naruszenia szeregu przepisów u.o.g.r.l. Rolą sądu administracyjnego jest kontrola zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Takich naruszeń Sąd w sprawie nie stwierdził, dlatego oddalił skargę, o czym orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.