II SA/Kr 704/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Halina Jakubiec Sędziowie NSA Piotr Lechowski (spr.) NSA Grażyna Danielec Protokolant Monika Pilch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję. II SA/Kr 704/07 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] 2007 Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K. Z od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 2006r. Nr [...] odmawiającej przyznania zasiłku celowego na dofinansowanie wydatków mieszkaniowych -czynszu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i orzekło o przyznaniu K. Z. zasiłku celowego w kwocie [...] - na dofinansowanie do wydatków mieszkaniowych - opłat za czynsz oraz o zrealizowaniu świadczenia przelewem na konto zarządcy nieruchomości w terminie wynikającym z harmonogramu wypłat świadczeń przez MOPS w [...]. W podstawie prawnej decyzji wskazano przepis art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, póz. 593 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. W uzasadnieniu swej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne rozstrzygnięcia. K. Z. w dniu [...] 2006 złożył ustnie podanie o udzielenie pomocy społecznej przez dofinansowanie do czynszu, dofinansowanie do opłat za energie elektryczną, udzielenie zasiłku na zakup żywności, oraz zasiłku na zakup kurtki. Rozpoznając podanie w zakresie pomocy przez dofinansowanie do wydatków mieszkaniowych- czynszu, Prezydent Miasta [...] - decyzją z dnia [...] 2006r. odmówił przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku na ten cel. Organ l instancji przyjął, że wnoszący o przyznanie pomocy, spełnia kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej przewidziane ustawą o pomocy społecznej. Spełnienie kryterium dochodowego jest co prawda warunkiem uzyskania prawa do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, lecz niski dochód według organu l instancji nie przesądza o przyznaniu prawa pomocy. Organ l instancji opisując warunki mieszkaniowe wnioskodawcy oraz wysokość czynszu z lokalu zajmowanego także przez rodzinę brata i zaległości czynszowe, doszedł do przekonania, że przyznanie zasiłku celowego na pokrycie należności czynszowych nie stanowi potrzeby, która zaspakajałaby trudną sytuację życiową wnioskodawcy. II SA/Kr 704/07 Wskazano, że niestatecznymi decyzjami z dnia [...] 2006 r. udzielono pomocy przez przyznanie zasiłków celowych, w kwocie [...] zł na dofinansowanie do wydatków na energię w sezonie grzewczym 2006/2007, w kwocie [...] zł na zakup żywności i w kwocie [...] zł na zakup kurtki zimowej. Wskazano, że nadto wnioskodawca w czasie wydawania decyzji miał przyznane świadczenie w postaci gorącego posiłku do [...] grudnia 2006r. oraz zasiłek okresowy o łącznej wartości tych świadczeń w kwocie [...] zł w grudniu 2006r. Te okoliczności zdaniem organu l instancji uzasadniały odmowę przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na dofinansowanie wydatków mieszkaniowych –czynszu. W odwołaniu od tej decyzji K. Z. podnosił, że występuje o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego w wysokości w jakiej dotychczas tę pomoc na dopłatę do czynszu miał przyznaną. Zdaniem odwołującego się pomoc pozwoli na poprawę sytuacji życiowej. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło stanowiska organu l instancji, że dofinansowanie do czynszu nie stanowi zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, wobec przekraczającej ponad [...]. zł zaległości. Przytaczając treść przepisu art. 39 ust. 2 ustawy, wskazującego przykładowo rodzaje potrzeb bytowych Kolegium podkreśliło, że zebrana dokumentacja dowodzi, iż pomimo istnienia znacznych zaległości czynszowych odwołującemu była przyznana pomoc w formie zasiłku celowego w kwocie [...] zł na dofinansowanie czynszu, a wobec formy realizacji tej pomocy - bezpośrednio na konto zarządcy nieruchomości - pomoc nie była marnotrawiona. Wskazano, że K. Z. od dłuższego czasu otrzymuje pomoc społeczną w formie zasiłków okresowych czy zasiłków celowych na pokrycie niezbędnych potrzeb bytowych, do których zaliczono także dofinansowanie do czynszu. Przepis art. 39 § 1 ustawy daje organom podstawę do oceny w ramach uznania administracyjnego hierarchii potrzeb bytowych K. Z. niezbędnych do zaspokojenia. W przekonaniu organu odwoławczego przyznanie wnioskodawcy zasiłku celowego na dofinansowanie do czynszu uwzględnia przewidziane art. 7 Kpa załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela i nie pozostaje w sprzeczności z interesem społecznym i możliwościami organów w zakresie posiadanych uprawnień i środków, co uzasadniało uchylenie II SA/Kr 704/07 zaskarżonej decyzji i przyznanie zasiłku celowego w dotychczasowej kwocie [...] zł na dofinansowanie opłat za czynsz. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożył K. Z. z wnioskiem o jej zmianę przez zasądzenie zasiłku celowego na dopłatę do czynszu za okres od [...] do [...] 2006r, oraz za miesiąc [...] 2007, w kwotach po [...] zł miesięcznie. Skarżący wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2006 r. ([...]), w uwzględnieniu jego odwołania uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 2006r. odmawiającą przyznania zasiłku celowego na dofinansowanie do wydatków mieszkaniowych i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji, w której po ponad trzech latach otrzymywania zasiłku celowego na dofinansowanie czynszu w kwocie [...] zł odmówiono tej formy pomocy. Opisując przebieg postępowania, które toczyło się od decyzji organu l instancji z dnia [...] 2006 r. i poprzedzało zaskarżoną obecnie decyzję skarżący podnosił, iż nie składał wniosków o dofinansowanie czynszu za poszczególne miesiące, gdyż uważał, że organy rozstrzygną o zasiłkach "za miesiące trwania procedury odwoławczej", a przyznano zasiłek jednorazowy. Zdaniem skarżącego do protokołu z [...].2006 r. tylko podtrzymał swoje wcześniejsze wnioski. Podnosił, że od [...] 2007r. zasiłek na dofinansowanie czynszu jest mu ponownie wypłacany. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Kolegium wskazało, ze podniesione zarzuty nie dotyczą tego organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.), przedmiotem kognicji Sądu jest kontrola zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem. W sprawowaniu tej kontroli II SA/Kr 704/07 zgodnie przepisem art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej ustawa p.p.s.a.- rozpoznając skargę Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będą jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana na tych zasadach kontrola zaskarżonej decyzji prowadził do wniosku, iż skarga jest uzasadniona aczkolwiek tylko po części zarzutami przytoczonymi na jej poparcie. Wyjść należy od przypomnienia, że w świetle regulacji zawartych w przepisie art. 138 § 1 i 2 w związku z art. 15 Kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ wyższego stopnia właściwy do rozpatrzenia odwołania, jest organem merytorycznym i kompetentnym do rozstrzygnięcia o istocie sprawy. Przepis art. 138 § 2 Kpa określa bowiem przesłanki, w świetle których organ II instancji może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozstrzygnięcia. Słusznie skarga podnosi, że decyzja z dnia [...] 2006r. została wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w następstwie uchylenia decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2006r. (k. [...] akt) w całości decyzji organu l instancji dnia [...]2006r. odmawiającej przyznania zasiłku celowego na dofinansowanie do wydatków mieszkaniowych. Rację ma zatem skarga, że przedmiotem sprawy jest wniosek skarżącego z dnia [...]2006 r. (k. [...] akt) o zasiłek celowy na dofinansowanie do opłat za czynsz. Sam skarżący w skardze swoje oświadczenie z dnia [...].2006 (k. [...] akt) traktuje nie jako wniosek nowy o przyznanie dalszego świadczenia na ten cel, lecz jako "podtrzymanie" wcześniejszych wniosków. Również z decyzji organu l instancji z dnia [...] 2006 r. wynika, iż została wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wobec uchylenia poprzedniej decyzji tego organu z dnia [...] 2006 r. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynika, iż organ odwoławczy przyjął, że przedmiotem postępowania było ustne zgłoszenie z dnia [...] 2006r. wniosku m.in. o udzielenie pomocy obejmującej dofinansowanie do czynszu. Już ta okoliczność powoduje, że w świetle art. 7 i 77 Kpa sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona w postępowaniu przed organem odwoławczym co mogło mieć wpływ na wynik postępowania. II SA/Kr 704/07 Winien zatem organ odwoławczy rozpatrując odwołanie skarżącego od decyzji z dnia [...] 2006r. ustalić w postępowaniu wyjaśniającym, czy zakres przedmiotowy i rzeczowy żądania zasiłku celowego zgłoszonego dnia [...] 2006 r. jest wystarczająco jasny, by merytorycznie rozstrzygać o nim w drugiej instancji, czy też rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Na tle wyrażonego w skardze, a wcześniej w odwołaniu (k. [...]) od decyzji z [...] 2007r. oczekiwania, wypłaty dopłat do czynszu za okres trwania postępowania odwoławczego i zasądzenia zasiłku celowego na ten okres, ponownie rozpatrując sprawę będą organy miały na uwadze następującą ocenę prawną. Ustawa z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (DZ.U. Nr 64, póz. 593 z późn. zm.) - dalej ustawa - rozróżnia w ramach pieniężnych świadczeń z pomocy społecznej pomiędzy m.in. zasiłkiem stałym (art. 36 ust. 1 pkt a), zasiłkiem okresowym (art. 36 ust. 1 lit. b) a zasiłkiem celowym i specjalnym zasiłkiem celowym (art. 36 ust. 1 lit. c). Dla każdego z rodzajów tych zasiłków ustawa ustanawia samodzielne kryteria ich przyznania. Zarówno zasiłek okresowy jak i celowy w świetle art. 8 ust. 1 ustawy stanowi świadczenie pieniężne zależne m.in. od kryterium dochodowego. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że skarżący korzystał równolegle z obu tych rodzajów zasiłków, przy czym w zakresie dofinansowania dopłat do czynszu z formy zasiłku celowego. Zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Przepis ust. 2 tego artykułu wymienia przykładowo rodzaje potrzeb bytowych zaspokajanych w formie zasiłku celowego, a to pokrycie w części lub w całości kosztów zakupu leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów, napraw w mieszkaniu a także kosztów pogrzebu. W myśl natomiast przepisu art. 38 ust. 1 ustawy, zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego. Przepis określa dalsze kryteria jakie musi spełniać osoba by nabyć prawo do takiego zasiłku, oraz wysokość i sposób obliczenia kwoty zasiłku. II SA/Kr 704/07 Zgodnie z art. 38 ust. 5 okres, na jaki przyznany jest zasiłek okresowy ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy. Wzajemna relacja tych przepisów wskazuje, że zasiłek celowy ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel bytowy. Oznacza to, że nawet powtarzalność konieczności zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, nie odbiera zasiłkowi celowemu charakteru świadczenia doraźnego, którego przyznanie następuje na konkretnie zindywidualizowany wniosek. Przyznanie natomiast zasiłku okresowego dotyczy sytuacji, gdy okoliczności ze względu, na które ma być przyznany mają charakter względnie trwały, dający się z góry określić pewnymi ramami czasowymi. Istotą cywilnoprawnego stosunku najmu lokalu, jest obowiązek zapłaty czynszu, przy czym w braku odmiennej umowy okresem płatności czynszu jest okres miesięczny (art. art. 659 § 1, 669, 673 § 2, 680 Kod. cyw.). Zaspokajanie zatem doraźnej pomocy bytowej w formie zasiłku celowego na pokrycie części czy całości wydatków z tytułu spełnienia obowiązku uiszczenia należności czynszowych, wymaga sprecyzowania okresu odpowiadającego płatności czynszu - czyli najczęściej miesiąca, na który ma być udzielony zasiłek celowy. Z akt sprawy wynika, że organy pomocy społecznej przyjęły praktykę wydawania w jednym dniu kilku decyzji, w przedmiocie zaspokojenia tej samej pomocy bytowej skarżącego na różne okresy. W szczególności, na kartach [...] sprawy znajdują się trzy odmiennie oznaczone decyzje organu pomocy społecznej z dnia [...] 2006 r., przyznające skarżącemu zasiłek celowy w kwocie [...] zł na dofinansowanie do opłat za czynsz, przy czym każda z decyzji odrębnie określała okres jakiego dotyczy dofinansowanie ([...] 2006r). Nie znajduje zatem oparcia w materiale sprawy przekonanie skarżącego, że przyznany mu zasiłek celowy na dofinansowanie opłat za czynsz miał charakter świadczenia przyznanego jedną decyzją a tylko wypłacanego co miesiąc. Zakres rozstrzygnięć jakie może podjąć Sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję jest określony przepisem art. 145 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie znajduje zatem oparcia w przepisach oczekiwanie skarżącego wyrażone w skardze, iż przedmiotem II SA/Kr 704/07 rozstrzygnięcia Sądu będzie także "zasądzenie zasiłku celowego na dopłatę do czynszu za okres od [...] do [...] 2006r. oraz za miesiąc [...] 2007". Granice sprawy podlegającej kontroli wyznaczył przedmiot rozstrzygnięcia objęty zaskarżoną decyzją. Organ odwoławczy ustali - po ewentualnym usunięciu braków podania - jaki jest charakter wniosku skarżącego zawarty w jego odwołaniu (k. [...]) od decyzji z dnia [...] 2007, a w szczególności czy traktuje je jako uzupełnienie zarzutów odwołania od decyzji z [...] 2006 r, czy jako wniosek o przyznanie zasiłku celowego na konkretne miesiące, czy też przydaje mu ewentualnie inne jeszcze znaczenie. W zależności od ustaleń, dokona organ odwoławczy stosownych czynności. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.). Mając na uwadze treść uchylonej decyzji organu II instancji, uznał Sąd, iż nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 152 ustawy, przez wstrzymanie wykonania decyzji przyznającej skarżącemu świadczenie.