II SA/Kr 704/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie : WSA Piotr Fronc (spr.) WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant : starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2023 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję nr 172/2023 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2023 r., znak:WOB.7721.27.2023.JKUT w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2023 r. znak WOB.7721.2023.JKUT nr 172/2023, po rozpoznaniu odwołania S. K., utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem nr 7/23 z dnia 4 stycznia 2023 r. znak NB.5160.3.25.2022.MA, którą nakazano inwestorowi S. K. rozbiórkę budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce ewid. nr [...] w miejscowości K. - bez wymaganego pozwolenia na budowę. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: W wyniku przeprowadzonej kontroli organ I instancji ustalił, że na działce nr [...] wniesiono budynek gospodarczy bez wymaganego pozwolenia na budowę. W dniu 24 sierpnia 2022 r. wszczęto postępowanie w tej sprawie, w ramach którego postanowieniem z dnia 13 października 2022 r. organ wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, nakazał inwestorowi zabezpieczyć teren oraz pouczył o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu. Wobec tego, że inwestor nie złożył wniosku o legalizację, organ I instancji nakazał rozbiórkę budynku, a organ odwoławczy powyższe rozstrzygnięcie utrzymał w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że niewątpliwie w stanie faktycznym niniejszej sprawy na przedmiotowej działce miała miejsce budowa budynku gospodarczego o wymiarach 9,09 m x 12,26 m (powierzchnia zabudowy ok. 111,44 m2). Organ I instancji nie ustalając dokładnej daty wzniesienia spornego budynku gospodarczego naruszył przepisy art. 7 i 77 § 1 kpa, jednak powyższe naruszenie przepisów nie miało wpływu na wynik sprawy i przyjęty tryb postępowania (tj. art. 48 ustawy Prawo budowlane). Na podstawie ortofotomap z zasobów Geoportalu organ odwoławczy ustalił, że budowa spornego budynku została rozpoczęta pomiędzy 2003 r., a 2009 r., a więc konieczne jest odniesienie się do przepisów cyt. ustawy obowiązujących w ww. okresie (zaznaczono jednocześnie, że zdjęcie obrazujące obiekt w roku 2009, pozwala stwierdzić, że wówczas budowa nie została jeszcze zakończona). Analiza art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego doprowadziła organ do wniosku, że budowa budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy 111,44 m2 nie była nigdy zwolniona przez ustawodawcę z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem wykonanie przedmiotowego budynku gospodarczego bez koniecznego pozwolenia stanowi tzw. samowolę budowlaną, pociągającą za sobą określone sankcje prawno-administracyjne, wynikające z Prawa budowlanego (art. 48). Organ odwoławczy podkreślił, że inwestor nie skorzystał z możliwości złożenia wniosku o legalizację budynku, a w takiej sytuacji przepisy nie pozostawiają organowi swobody, nakładając na niego obowiązek wydania decyzji o rozbiórce. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ odwoławczy nie dopatrzył się naruszenia obowiązku stworzenia stronie możliwości wypowiedzenia się, co do przeprowadzonych dowodów (art. 10 § 1 kpa). Z akt niniejszej sprawy wynika, że skarżący uczestniczył w czynnościach kontrolnych w dniu 1 kwietnia 2022 r. oraz został poinformowany o wszczęciu postępowania administracyjnego. Ponadto organ I instancji przed wydaniem decyzji, zawiadomieniem z dnia 15 grudnia 2022 r. pouczył ustalone przez siebie strony o zakończeniu postępowania dowodowego i przysługującym im prawie zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów - skarżący nie skorzystał jednak z ww. prawa. Od powyższej decyzji S. K. zarzucił naruszenie: 1. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego, rzetelnego oraz pełnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, a w konsekwencji oparcie zaskarżonego rozstrzygnięcia na błędnych ustaleniach faktycznych, a w szczególności poprzez nieustalenie daty budowy obiektu i wydanie rozstrzygnięcia w sprawie w oparciu o błędną podstawę prawną, 2. art. 9 i 10 § 1 k.p.a. w z w. z art. 81 k.p.a. oraz 140 k.p.a., polegające na niezapewnieniu stronom czynnego udziału w postępowaniu, co pozbawiło strony możliwości składania wniosków dowodowych oraz wypowiedzenia się w sprawie na każdym etapie procedowania, 3. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 i 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego, nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w wyczerpujący sposób i orzekanie w oparciu o niepełny materiał dowodowy, 4. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak zawarcia w decyzji uzasadnienia faktycznego w zakresie wskazania faktów, które organ na podstawie zebranego materiału dowodowego uznał za udowodnione oraz brak wskazania dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; 5. art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego określenia w decyzji parametrów i lokalizacji obiektu podlegającego rozbiórce, w sytuacji gdy na działce objętej przedmiotem postępowania znajdują się 3 obiekty tej samej kategorii, o różnych parametrach (co w konsekwencji powoduje niewykonalność obowiązku w ewentualnym postępowaniu egzekucyjnym); 6. art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów, w oparciu o ubogi materiał dowodowy, który nie dawał podstaw do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie; 7. art. 73 k.p.a., poprzez nieudostępnianie stronie postępowania wglądu do pełnych akt sprawy, co zostało zgłaszane przez skarżącego m.in. w piśmie z dnia 25.10.2022r. oraz odwołaniu od decyzji organu I instancji, co przyczyniło się do błędnego rozpoznania sprawy i wydania wadliwego rozstrzygnięcia w sprawie; 8. art. 6 i 8 k.p.a. poprzez niedokładne zbadanie wszystkich okoliczności sprawy, a tym samym naruszenie zasady budowania zaufania do organów władzy państwowej; 9. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 136 k.p.a. przez wydanie decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, w przypadku, gdy materiał dowodowy w sprawie nie pozwalał na wydanie takiego orzeczenia, okoliczności podejmowane przed organem I instancji oraz w postępowaniu odwoławczym nie zostały należycie zbadane, tym samym winno zostać przeprowadzone uzupełniające postępowanie dowodowe przewidziane w art. 136 k.p.a.; 10. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na nie uchyleniu decyzji będącej przedmiotem odwołania i nie przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w sytuacji gdy, dla podjęcia decyzji w zgodzie z ww. przepisem, obowiązkiem organu jest wyjaśnienie, nie tylko w jakim zakresie organ I instancji, naruszając przepisy postępowania, nie wyjaśnił sprawy, ale przede wszystkim gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; 11. art. 49f ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy obiekt podlegający legalizacji winien podlegać uproszczonemu postępowaniu legalizacyjnemu (z racji upływu 20 lat od daty zakończenia jego budowy); 12. art. 49e pkt.1 ustawy Prawo budowlane przez jego zastosowanie, w sytuacji gdy obiekt podlegający legalizacji winien podlegać uproszczonemu postępowaniu legalizacyjnemu (z racji upływu 20 lat od daty zakończenia jego budowy). W świetle powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji administracyjnej wraz z poprzedzającą decyzją organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 poz. 259; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja rozbiórkowa, wydana w oparciu o art. 49e pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie. Powyższe rozstrzygnięcie poprzedzało wydanie postanowienia wstrzymującego budowę, wydanego w oparciu o art. 48 cyt. ustawy. Zgodnie z tym przepisem, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (ust. 1). Jeżeli w wyniku budowy występuje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ nadzoru budowlanego nakazuje bezzwłoczne zabezpieczenie obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa, oraz usunięcie stanu zagrożenia (ust. 2). W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. W sprawach rozbiórkowych należy pamiętać, że sama okoliczność, czy dany obiekt stanowi samowolę budowlaną, podlega ocenie według przepisów z daty jego budowy (realizacji), natomiast możliwość legalizacji oceniana jest na datę wydawania decyzji w procedurze sanacyjnej. W sytuacji samowoli budowlanej najistotniejszą kwestią jest jej kwalifikacja prawnobudowlana i ocena z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego. Sankcjonowanie samowoli budowlanej musi być adekwatne do jej charakteru i czasu jej powstania. Ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie jej dokonania, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 849/22). Ocena, czy sporny budynek został wzniesiony w ramach samowoli budowlanej wymaga zatem ustalenia, czy w dacie jego powstania, przepisy wymagały uzyskania odpowiedniego pozwolenia. Organ I instancji daty powstania budynku nie ustalił, brak ten został jednak uzupełniony na etapie postępowania odwoławczego. Z załączonych ortofotomap wynika, że budowa została rozpoczęta w 2009 r., a zatem do oceny obowiązków prawnych inwestora zastosowanie znajdzie w tym zakresie ustawa obowiązująca w tym czasie (t.j. Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz.1118 ze zm.). W tym czasie obowiązywała – aktualna do dziś – generalna zasada, wyrażona w art. 28, zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Jeżeli chodzi o budynki gospodarcze, to zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2, pozwolenia na budowę nie wymagała budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Skoro w przedmiotowej sprawie inwestor wzniósł budynek gospodarczy o powierzchni 111,44 m2, to zasadnie organ odwoławczy uznał, że konieczność uzyskania pozwolenia na budowę takiego obiektu nie budzi żadnych wątpliwości. Adekwatne pozwolenie nie zostało jednak uzyskane, czemu inwestor nie zaprzecza, a co automatycznie oznacza, że przedmiotową inwestycję należy traktować w kategoriach samowoli budowlanej. Prawidłowo zatem zostało wdrożone zgodnie z art. 48 ust. 3 cyt. ustawy postępowanie legalizacyjne, które dało skarżącemu możliwość złożenia odpowiedniego wniosku w tym zakresie i uniknięcia konieczności rozbiórki. Wobec bierności inwestora w tym zakresie organy były na podstawie art. 49 e wprost zobowiązane do wydania decyzji rozbiórkowej. "Z treści przytoczonego przepisu wynika, że decyzja w przedmiocie rozbiórki ma charakter związany co oznacza, że ziszczenie się okoliczności wskazanej w przytoczonym przepisie powoduje po stronie organu obowiązek wydania decyzji o określonej treści" (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 3 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Go 439/21). Wydane w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia były zatem prawidłowe, a skarżący nie zdołał ich skutecznie podważyć, gdyż podniesione w skardze zarzuty są bezskuteczne. Skarżący miał zastrzeżenia co do przeprowadzonego postępowania dowodowego, nie znalazły one jednak w oczach Sądu potwierdzenia. Stan faktyczny został w sprawie ustalony w sposób prawidłowy i znajdujący oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Przede wszystkim niezrozumiały jest zarzut nieprecyzyjnego określenia w decyzji parametrów i lokalizacji obiektu podlegającego rozbiórce. Z treści uzasadnienia wynika jednoznacznie, że przedmiotem decyzji jest budynek gospodarczy o wyszczególnionej powierzchni, udokumentowany na zdjęciach, znajdujący się na działce nr [...]. Rozstrzygnięcie nie pozostawia zatem żadnych wątpliwości co do tego, który obiekt podlega rozbiórce. Pozostałe dwa budynki, które zapewne ma na myśli skarżący, znajdują się na innej działce o nr [...] i nie były one objęte przedmiotowym postępowaniem. Zaskarżona decyzja jest jednoznaczna i w pełni wykonalna. Prawdą jest, że organ I instancji zaniechał ustalenia daty budowy przedmiotowego budynku gospodarczego, organ odwoławczy uzupełnił jednak ten brak, załączając do materiału dowodowego odpowiednie ortofotomapy, z których wynika, że w 2009 r. budowa była rozpoczęta. Skarżący zarzucając błąd ustaleń faktycznych w tym zakresie ograniczył się jednak wyłącznie do gołosłownej polemiki, nie wskazując jednocześnie, kiedy jego zdaniem budynek został wzniesiony. Podważając wiarygodność przedstawionych przez organ zdjęć, nie wskazał też jednocześnie jakie inne dowody byłyby jego zdaniem właściwe do ustalenia wieku budynku objętego rozbiórką, a tym bardziej takich dowodów nie przedstawił. W tym miejscu należy podkreślić, że choć organy administracyjne w myśl art. 7 kpa podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, to obowiązek ten nie jest nieograniczony i nie zwalnia stron od inicjatywy w toku postępowania, o którym skarżący miał wiedzę i w którym brał aktywny udział. W tym miejscu należy jeszcze nadmienić, że nawet gdyby rozpoczęcie budowy miało miejsce we wcześniejszym terminie, tj. pomiędzy rokiem 2003 (w którym z pewnością budowa jeszcze nie była rozpoczęta, o czym świadczy ortofotomapa na k.13) a 2009, to reżim prawnobudowlany również wymagał pozwolenia na budowę budynków gospodarczych o uzyskanych wymiarach. W konsekwencji oddaleniu podlegały zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o wystarczający materiał dowodowy, który został oceniony w prawidłowy sposób, z resztą treść tego materiału była jednoznaczna i nie pozostawiała miejsca na odmienną interpretację. Skarżący nie wskazał na żadne konkretne zaniechania organu w tym zakresie, ograniczając się do gołosłownych zarzutów o ubogim i niepełnym materiale dowodowym, nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w wyczerpujący sposób, bez wskazania jakich konkretnie dowodów organy nie przeprowadziły. Bezzasadny był również zarzut niezapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu. Z akt wynika, że skarżący uczestniczył w czynnościach kontrolnych w dniu 1 kwietnia 2022 r. oraz został poinformowany o wszczęciu postępowania administracyjnego. Ponadto organ I instancji przed wydaniem decyzji, zawiadomieniem z dnia 15 grudnia 2022 r. pouczył skarżącego o zakończeniu postępowania dowodowego i przysługującym mu prawie zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów - skarżący nie skorzystał jednak z ww. prawa. Następnie skarżący wszczął postępowanie odwoławcze. Faktem jest, że organ odwoławczy nie zawiadomił skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przez wydaniem decyzji. Utrwalony jest jednak pogląd, zgodnie z którym "naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Strona skarżąca, powołując się na zaniedbania organu w zakresie wykonywania obowiązków informacyjnych w toku postępowania, powinna więc wykazać, jakiej konkretnie czynności z tego powodu nie dokonała, jakich argumentów nie podniosła i jak wpłynęło to na wynik sprawy" (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 1536/21). Wobec tego, że skarżący w żadnej sposób nie wykazał, jakie czynności dowodowe po jego stronie zostały udaremnione, jego zarzut w tym zakresie jest bezskuteczny. Podobnie ocenić należy zarzut naruszenia art. 8 kpa. Fakt, że organy wydały niekorzystne dla skarżącego rozstrzygnięcie nie oznacza, że naruszyły zasadę pogłębiania zaufania do organów administracyjnych, tym bardziej, że swoje rozstrzygnięcie – wbrew zarzutom skargi – prawidłowo i jasno uzasadniły. Końcowo odnosząc się do zarzutu materialnoprawnego wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 49f Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi w ust.1, że w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia - jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne. Skoro z załączonej do akt sprawy ortofotomapy wynika, że w latach 2002-2003, a zatem 20 lat przed wszczęciem postępowania w przedmiotowej sprawie, z pewnością na kontrolowanej działce nie rozpoczęła się nawet budowa spornego budynku (k.13), to prowadzenie postępowania uproszczonego nie znajduje uzasadnienia. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.