II SA/Kr 705/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędzia WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w dniu 25 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. Z. na postanowienie nr 364/2025 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2025 r., znak: WOB.7722.99.2025.JKLI w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę II SA/Kr 705/25 UZASADNIENIE 25 marca 2025 r. J. Z. wniosła o legalizację budynku gospodarczego przy ul. [...] w M. (działka nr [...]) z następującym uzasadnieniem: "[...] w chwili obecnej istnieją już wszelkie warunki faktyczne i formalne w tym prawne, ab móc zalegalizować [...]. Wnioskodawczyni w razie potrzeby dołączy wszelkie żądane dokumenty związane z niniejsza sprawa - na żądanie organu, choć [...] je ma od lat. Obiekt już istnieje prawie 20 lat, nikomu nie szkodzi, nie zagraża, nie ma na niego skarg np. sąsiadów. Zburzenie go naraziłoby mnie na wysokie koszty, niczym nie uzasadnione. Jestem osobą w podeszłym wieku, mieszkam z bratem. Matka [...], która zmarła, była dawniej właścicielką [...] budynku [...] w ramach tzw. deregulacyjnego planu Brzoski, mają być w najbliższym czasie zmienione przepisy prawne dotyczące także legalizacji i jej maksymalnego uproszczenia i ułatwienia [...]". Postanowieniem nr 78/2025 z 1 kwietnia 2025 r., znak: OKB.5140.1.2025.KWIĘ, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Miechowie odmówił wszczęcia postępowania z uwagi na to, że kwestia legalności budynku została już rozstrzygnięta ostatecznym nakazem rozbiórki z 13 grudnia 2005 r. W zażaleniu J. Z. podniosła, że przejście obowiązku na następcę prawnego nie obejmuje odmowy legalizacji względem poprzednika prawnego, a tymczasem o legalizację ubiegał się poprzedni właściciel, a nie ona. Postanowieniem nr 364/2025 z 25 kwietnia 2025 r., znak: WOB.7722.99.2025.JKLI, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie utrzymał postanowienie organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że A. Z. nakazano rozbiórkę budynku wznoszonego bez wymaganego pozwolenia na budowę (decyzja PINB z 13 grudnia 2005 r. utrzymana w mocy decyzją MWINB z 5 listopada 2007 r. – postępowanie sądowe, sygn. akt II SA/Kr 45/08, umorzone). Wnioski J. Z. o legalizację z 2018 r. i 2020 r. załatwiono przez odmowę wszczęcia postępowania (postanowienie MWINB z 28 września 2018 r. i postanowienie PINB z 20 listopada 2020 r.) ze względu na pozostawanie nakazu rozbiórki w obrocie prawnym. Teraz J. Z. znowu wniosła o legalizację. Organ odwoławczy podzielił kierunek rozstrzygnięcia (niemożliwe jest wszczęcie postępowania w sprawie rozstrzygniętej ostateczną decyzją administracyjną), ale jednocześnie uzupełnił niepełne uzasadnienie (art. 53a Pb i art. 32 nowelizacji z dnia 13 lutego 2020 r.). Po pierwsze, postępowanie legalizacyjne wszczyna się z urzędu, a nie na wniosek, więc "wniosek" można potraktować jako sygnał podlegający weryfikacji pod kątem prowadzenia tego postępowania z urzędu. Po drugie, uproszczonego postępowania legalizacyjnego (art. 49f Pb) nie można wszcząć względem obiektu, co do którego przed wejściem nowelizacji w życie wydano ostateczny nakaz rozbiórki. Na koniec organ odwoławczy wyjaśnił, że toczy się postępowanie egzekucyjne mające na celu przymuszenie do wykonania nakazu rozbiórki, bo obowiązek ten – w świetle art. 28a u.p.e.a. – przeszedł na następcę prawnego. Zmiana właściciela nieruchomości nie uprawnia do wszczęcia odrębnego postępowania w sprawie uprzednio rozstrzygniętej. W skardze J. Z. zarzuciła naruszenie art. 61a § 1 kpa i wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji. Podniosła, że nie można mówić o res iudicata, bo nie ma tożsamości stron (tym razem chodzi o skarżącą, a nie jej matkę). Zdaniem skarżącej obowiązek rozbiórki w ogóle nie powinien przejść z matki na nią, a poza tym jako uboga rencistka i tak nie jest w stanie go wykonać. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, bo przedmiotem skargi było postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "ppsa"). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ppsa). Skarga nie jest zasadna, a zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, albowiem organy trafnie zidentyfikowały "inną uzasadnioną przyczynę", która sprawia, że wszczęcie tzw. uproszczonego postępowania legalizacyjnego jest niemożliwe. Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 [...] z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "kpa"). W przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę [...] – jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne (art. 49f ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418, dalej: "Pb"). Nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ust. 1 [...] w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki (art. 32 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2020 r. poz. 471, dalej: "nowelizacja"). 19 września 2020 r. weszła w życie nowelizacja, która wprowadziła tzw. uproszczone postępowanie legalizacyjne. Ustawodawca w art. 32 nowelizacji powiązał niedopuszczalność wszczęcia tzw. uproszczonego postępowania legalizacyjnego z wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki, więc może być to nawet decyzja nieostateczna (zob. wyrok WSA w Krakowie z 7 maja 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 247/25). 13 grudnia 2005 r. w pierwszej instancji wydano nakaz rozbiórki budynku bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę (KI-7 a.a.). 5 listopada 2007 r. nakaz rozbiórki stał się ostateczny (KI-9 a.a.). 22 maja 2008 r. nakaz rozbiórki stał się prawomocny (KI-11 a.a.). Nakaz rozbiórki pozostaje w obrocie prawnym. Z zestawienia tych dat wynika, że w rozpoznawanej sprawie przed 19 września 2020 r. nakaz rozbiórki nie tylko został wydany, ale nawet stał się ostateczny i prawomocny. Intencją ustawodawcy rzeczywiście było umożliwienie zalegalizowania istniejących długotrwale obiektów z tym, że nie dotyczy to obiektów budowlanych, co do których uprzednio zapadł już nakaz rozbiórki. Jest to logiczną konsekwencją zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 kpa), zakazu ponownego orzekania w sprawach tożsamych obarczonego sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 kpa) oraz konkurencyjności rozstrzygnięć o legalizacji obiektu budowlanego i o nakazie jego rozbiórki, które dotyczą tego samego przedmiotu, ale rozstrzygają o nim w biegunowo odmienny sposób. Wszczęcie tzw. uproszczonego postępowania legalizacyjnego jest zatem niemożliwe bez uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego nakazu rozbiórki (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 23 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 51/24). Z akt sprawy wynika, że matce skarżącej (inwestorce-adresatce reprezentowanej przed organami nadzoru budowlanego przez skarżącą) nie udało się wyeliminować nakazu rozbiórki z obrotu prawnego, natomiast w lipcu 2018 r. darowała nieruchomość skarżącej ([...] która od 2018 r. wielokrotnie ubiegała się o wszczęcie postępowania legalizacyjnego (KI-42 a.a.; KI-49 a.a.; KI-3 a.a.). Skarżąca podnosi, że obowiązek rozbiórki w ogóle nie powinien przejść z matki na nią, a poza tym jako uboga rencistka i tak nie jest w stanie go wykonać - w tym kontekście trzeba zwrócić uwagę na dwie kwestie. Po pierwsze, zamożność, wiek czy stan zdrowia nie usuwają opisanej wyżej obiektywnej przeszkody (art. 32 nowelizacji) zabraniającej organom wszczęcia postępowania, na którym skarżącej zależy (por. wyrok WSA w Gdańsku z 4 stycznia 2023 r., sygn. akt: II SA/Gd 605/22). Po drugie, to, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego będzie obowiązywał każdego, kto nabędzie nieruchomość w drodze sukcesji syngularnej (jak w przypadku skarżącej) albo sukcesji uniwersalnej, jest klasycznym przykładem aktu administracyjnego znamiennego tym, że dotyczy bardziej rzeczy niż osoby, a przez to nie odnosi się wyłącznie do pierwotnego adresata, lecz do każdoczesnego właściciela tej rzeczy (tzw. następstwo prawnorzeczowe, które dochodzi do skutku w toku postępowania na podstawie art. 30 § 4 kpa, zaś po jego zakończeniu na podstawie art. 28a upea). Dokonanie czynności cywilnoprawnej polegającej na przeniesieniu własności nieruchomości (tu: umowa darowizny) sprawia, że nowy właściciel staje się zobowiązany do ponoszenia ciężarów publicznoprawnych związanych z własnością nieruchomości. Sukcesor – nawet jeśli nie dopuścił się samowoli budowlanej – powinien liczyć się ze wszelkimi jej konsekwencjami. To, że tym razem rozebraniu budynku przeciwdziała inna osoba, nie sprawia, że mamy do czynienia z inną (nową) sprawą, skoro sprawa ta zasadza się na przedmiocie (samowoli budowlanej), a nie na podmiocie, który aktualnie sprawuje nad nim władztwo. Jak to stwierdzono przy okazji rozpoznawania skargi skarżącej na postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia: "[...] obowiązek rozbiórki, nie jest obowiązkiem o charakterze osobistym, związanym wyłącznie z adresatem decyzji. Obowiązki tego rodzaju [...] pozostają w mocy i przechodzą na następcę prawnego wobec którego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne. Decyzja nakazująca rozbiórkę dotyczy konkretnego budynku a nie osoby, i zobowiązanym do jej wykonania jest jego aktualny właściciel. Zatem w razie zmian właścicielskich decyzja ta pozostaje w obrocie, a organ, bez wydawania ponownego rozstrzygnięcia w tej sprawie, ma prawo egzekwować wynikający z niej obowiązek od obecnego właściciela. Pogląd ten nie budzi wątpliwości w orzecznictwie [...] (wyrok WSA w Krakowie z 2 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1135/21). Powyższe względy doprowadziły Sąd do oddalenia skargi (art. 151 ppsa).