II SA/Kr 706/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie : WSA Beata Łomnicka NSA Anna Szkodzińska Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2016 r. sprawy ze skargi I.S.-W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 22 marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego i umorzenia postępowania skargę oddala Prezydent Miasta decyzją z dnia 18 listopada 2015 r., znak [...] po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Województwa [...] orzekł o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn. Budowa drogi rowerowej w ramach projektu "Opracowanie Koncepcji Programowej Budowy l Etapu Zintegrowanej Sieci Tras Rowerowych w Województwie [...] z podziałem na zadania: Zadanie nr 8-VeloR. (VRu)" na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] K., [...], [...] obr. [...] K. oraz o umorzeniu postępowania dla części zamierzenia inwestycyjnego położonego na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. [....] K., objętych ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" (Uchwała Nr [...] Rady Miasta z dnia 9 lipca 2014 r.). W uzasadnieniu decyzji organ l instancji wskazał, że w dniu 21 lipca 2015 r. do siedziby Organu l instancji wpłynął wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla powyższego zamierzenia inwestycyjnego. Inwestycja ta uzasadnia objęcie jej procedurą postępowania o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, co wynika z treści przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności jej art. 6 pkt 1. W toku postępowania dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudów wynikających z przepisów odrębnych, jak również stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym planuje się realizację inwestycji. Projekt decyzji sporządziła osoba wpisana na listę Okręgowej Izby Architektów. W toku postępowania uzyskano niezbędne opinie. Od decyzji tej odwołanie wniosły Z. L. oraz I. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu tych odwołań decyzją z 22 marca 2016 r., znak [...] na podstawie art. 50, art. 53, art. 54, art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r. 199) w związku z art. 6 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2015 r. 1774 ze zm.) oraz art. 28 , art. 77 i art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium przytoczyło treść art. 6 i art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazało, że objęte postępowaniem zamierzenie inwestycyjne prawidłowo zakwalifikowano jako wymagające uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decydujący w tym względzie jest charakter zamierzenia inwestycyjnego - musi to być inwestycja o zasięgu co najmniej lokalnym, co nie oznacza, że musi służyć całej gminie jako podmiotowi władzy lokalnej. Może to być także inwestycja, która swoim zasięgiem bezpośrednio służy węższemu kręgowi mieszkańców gminy, ale pośrednio ma znaczenie dla całej gminy we wskazanym rozumieniu. Przypomniano, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter związany (art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), co oznacza, że jeśli wniosek o ustalenie takiej lokalizacji czyni zadość wymaganiom formalnym i jest zgodny z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami ustaw szczególnych, to organ winien wydać w sprawie decyzję pozytywną. Dalej wskazano na zachowanie warunków, o których mowa w art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. sporządzeniu analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Kolegium nie znalazło podstaw do kwestionowania tej analizy. Ponadto projekt decyzji sporządzony został przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów. Dalej przypomniano, że na mocy ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, póz. 675), która weszła w życie z dniem 17 lipca 2010 r. ograniczono krąg podmiotów legitymowanych do wniesienia zażalenia na postanowienie o uzgodnieniu projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wyłącznie do inwestora. Z tego też względu na nieuzasadniony uznano zarzut, że brak było podstaw prowadzenia postępowania do czasu rozpatrzenia zażalenia strony (niebędącej inwestorem) na postanowienie uzgodnieniowe. Kolegium podzieliło również pogląd organu l instancji, że na terenie inwestycji nie znajdują się grunty rolne podlegające ochronie na podstawie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ponieważ zgodnie z treścią art. 10a przepisy rozdziału 2 tej ustawy nie mają zastosowania do grui.tów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast. Trafne było również częściowe umorzenie postępowania z uwagi na fakt, że częściowy zakres zamierzenia usytuowany był na obszarze obowiązującego planu miejscowego. Organ odwoławczy przypomniał, że to jedynie inwestor określa we wniosku zakres i przebieg przyszłej inwestycji. Organy administracji publicznej obu instancji są związane tym wnioskiem i nie mają tytułu do jego modyfikacji. Ponadto zwrócono uwagę, że o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczania cudzych praw do nieruchomości. Odzwierciedla to przepis art. 52 ustawy określający wymogi formalne wniosku, który nie wymaga przedłożenia jakiegokolwiek dokumentu dotyczącego wykazania praw do nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym. Nawiązując do powyższego podniesiono, że dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę - zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt. 2 Prawa budowlanego inwestor zobowiązany jest złożyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie określa precyzyjnie przebiegu przyszłej inwestycji, dlatego też rozważania w przedmiocie ograniczenia dostępu innych działek do drogi publicznej są przedwczesne. Nie budzi wątpliwości, że na etapie postępowania o pozwolenie na budowę szczegółowo rozważane będą również zagadnienia ochrony interesów osób trzecich w tym zakresie. Kolegium Odwoławcze nie podzieliło również zarzutów w przedmiocie naruszenia zasady czynnego udziału stron. Zresztą uprawnienia procesowe strony odwołującej zostały zrealizowane poprzez skorzystanie ze środka zaskarżenia i ponowną weryfikację sprawy na etapie postępowania odwoławczego. Niezależnie jednak od powyższego, a w szczególności braku zasadności większości zarzutów Stron skarżących, zaskarżona decyzja nie może zostać uznana za akt prawidłowy w uwagi na daleko idące uchybienie o charakterze formalnym. Zaskarżona decyzja wadliwie określa adresata rozstrzygnięcia i w tym przedmiocie należy podzielić pogląd I.S. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zdolnością administracyjnoprawną uprawniającą do działania w sprawie w charakterze strony nie dysponuje Zarząd Województwa [...] jako organ wykonawczy posiadającej osobowość prawną jednostki samorządu terytorialnego - Województwa [...]. Ustawodawca w art. 28 K.p.a. określa komu przysługuje status strony uzależniając go przede wszystkim od interesu prawnego podmiotu. Przepis ten należy jednak interpretować łącznie z regulacją art. 29 K.p.a., który stanowi, że stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Zarząd Województwa [...] jako organ jednostki samorządu terytorialnego nie mieści się kategoriach, o których mowa w tym przepisie. W rozpatrywanym przypadku nastąpiło zatem uchybienie polegające na skierowaniu decyzji do osoby nie będącej stroną postępowania. Uchybienie takie zaistniałe w administracyjnym toku instancji musi skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Kolegium Odwoławcze nie znajduje podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania, a to z tego powodu, że jako wnioskodawcę wskazano we wniosku Zarząd Dróg Wojewódzkich, a samorządowa jednostka organizacyjna niezależnie od tego, czy dysponuje osobowością prawną może być stroną postępowania, co wynika z treści cyt. wyżej art. 29 K.p.a. Zważając na powyższe, Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję Organu l instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez organ l instancji w postępowaniu wyjaśniającym dodatkowego postępowania dowodowego zgodnie z art. 7 i art. 77 k. p. a. Organ l instancji powinien ponownie rozważyć, który podmiot dysponuje legitymacją procesową do działania w sprawie w charakterze wnioskodawcy, a następnie prawidłowo skierować zaskarżoną decyzję. Wskazane wyżej uchybienie powodują, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a. i przekazaniem sprawy Organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia. Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie I. S., zarzucając jej 1. wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, skutkującym jej nieważnością (art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.) polegające na wydaniu przez organ II instancji decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy decyzja organu l instancji została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, a postępowanie zostało wszczęte na wniosek podmiotu nie posiadającego zdolności administracyjnoprawnej, tj. była obarczona wadą skutkującą nieważnością decyzji organu l instancji (art. 156 §1 pkt 4), 2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 54 pkt 2) lit d. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., póz. 199 ze zm.), dalej: u.p.z.p., w zakresie w jakim organ II instancji pominął, że organ l instancji nie uwzględnił w decyzji w odpowiednim zakresie wymagania dotyczące interesów osób trzecich w sytuacji, gdy decyzja jest wiążąca dla organów wydających pozwolenie na budowę, a wydana decyzja stanowi podstawę do wywłaszczenia, art. 53 ust. 3 pkt 1) u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. w zakresie w jakim organ II instancji pominął, że z warunków i zagospodarowania terenu wynika, że realizacja planowanej inwestycji uniemożliwi Skarżącej dojazd do nieruchomości, art. 54 pkt 3) w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1) w związku z art. 54 pkt 2) lit. d u.p.z.p. w zakresie, w jakim wydana decyzja utrzymuje w mocy decyzję wydaną bez przeprowadzenia analizy potrzeby określenia całego oznaczonego przez wnioskodawcę obszaru jako objętego inwestycją w sytuacji, gdy jest on dużo większy niż obszar, który zostanie rzeczywiście zajęty przez planowaną inwestycję i przebiega on przez działku będące własnością osób trzecich. 3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 7 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a. w zakresie, w jakim organ II instancji odwołał się w treści uzasadnienia decyzji do złożonych zarzutów naruszenia przez organ l instancji art. 25 k.p.a. i art. 8 k.p.c., ale nie rozpatrzył tych zarzutów, co wynika z treści uzasadnienia i miało wpływ na treść informacji przekazanej w decyzji organowi l instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, art. 10 §1 w związku z art. 10 §2 w związku z art. 81 k.p.a. - poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. nie poinformowanie stron postępowania o zebraniu całości materiału w sprawie i możliwości wypowiedzenia się na jego temat przed wydaniem decyzji oraz poprzez błędne określenie skutków nie wykonania tych obowiązków przez organ l instancji. Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji, a także o umorzenie postępowania w sprawie w obu instancjach. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazało, że decyzja organu l instancji wadliwie określała adresata rozstrzygnięcia, bowiem zdolnością administracyjnoprawną uprawniającą do działania w sprawie w charakterze strony nie dysponuje Zarząd Województwa [...] jako organ wykonawczy posiadającej osobowość prawną jednostki samorządu terytorialnego - Województwa [...]. Zarząd Województwa [...] jako organ jednostki samorządu terytorialnego nie mieści się kategoriach, o których mowa w art. 29 k.p.a. W rozpatrywanym przypadku nastąpiło zatem uchybienie polegające na skierowaniu decyzji do osoby niebędącej stroną postępowania. Uchybienie takie zaistniałe w administracyjnym toku instancji musi skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Kolegium Odwoławcze nie znalazło podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania, a to z tego powodu, że jako wnioskodawcę wskazano we wniosku Zarząd Dróg Wojewódzkich, a samorządowa jednostka organizacyjna niezależnie od tego, czy dysponuje osobowością prawną może być stroną postępowania, co wynika z treści cyt. wyżej art. 29 K.p.a. Ustosunkowując się ponadto do zarzutów skargi wskazano, że brak było także podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z tego powodu, że decyzja ta w następstwie wniesionego odwołania miała walor decyzji nieostatecznej, a tryb stwierdzenia nieważności jako nadzwyczajny dotyczy jedynie ostatecznych aktów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1?70 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do przepisu art. 50 z. dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2015.199) inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 (teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1) stosuje się odpowiednio. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. W toku rozpatrywania sprawy w zakresie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego organ stosując przepisy powołanej ustawy uwzględnia wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, wymagania ochrony środowiska, prawo własności, potrzeby interesu publicznego oraz szereg innych wartości wskazanych w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Każdą z tych wartości należy brać pod uwagę w toku rozpatrywania sprawy, a w przypadku gdy dochodzi do konfliktu między tymi wartościami, konieczne jest wyważenie, któremu dobru należy dać pierwszeństwo. Niedopuszczalna jest taka interpretacja art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która daje automatycznie pierwszeństwo jednej wartości przed drugą, bez wcześniejszego wyważenia tych wartości, a w istocie do tego zmierza skarżący. Wymóg przynależności osoby sporządzającej projekt decyzji do właściwego samorządu zawodowego należy do grupy przepisów szczególnych, poszerzających wymogi k.p.a. odnośnie procedury wydawania decyzji. Autorstwo urbanisty lub architekta powinno być udokumentowane w aktach sprawy. W myśl art.52 ust.2 pkt 2 ustawy wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien między innymi zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Mapy w skali 1:2000 do wniosku nie przedłożono. Stosownie do ust.3 tego przepisu właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Jak wynika z przedłożonych akt sprawy projekt decyzji i analizę sporządziła inspektor W.W. W aktach sprawy brak jest dowodu, że była osobą uprawnioną do sporządzenia tych dokumentów. Nadto, analiza z dnia 15.10.2015 r. jest lakoniczna i zawiera sformułowanie, że na obszarze na którym planuje się inwestycje nie uchwalono planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem w decyzji organu l instancji podano, że plan taki "[...]" uchwalono w dniu 9 lipca 2014 r. Analiza nie zawiera odpowiedniego opisu stanu prawnego i faktycznego terenu inwestycji. Zauważyć należy, że we wniosku inicjującym postępowanie jako inwestora wskazano Zarząd Dróg Wojewódzkich. Przy wniosku przedłożono wydruk internetowy (bez potwierdzenia i żadnego podpisu) uchwały Zarządu Województwa [...] w przedmiocie upoważnienia M. M., R. G. i G. K. do reprezentowania i działania w imieniu zarządu województwa z możliwością ustanawiania dalszych pełnomocników (k. [...] akt administracyjnych) oraz pełnomocnictwo od R. G. działającego w imieniu Zarządu Województwa [...] dla M. O. (k.7.a.a.). Wniosek został podpisany przez kierownika projektu M. O. Na wezwanie o sprecyzowanie wniosku przez określenie kto jest inwestorem strona wyjaśniła, że wnioskodawcą jest Zarząd Województwa [...] reprezentowany przez Zarząd Dróg Wojewódzkich k. [...] akt administracyjnych). W myśl przepisu art.29 K.p.a. stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Stosownie zaś do art. 15 i 31 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U.2016.486 j.t.) zarząd województwa jest organem wykonawczym województwa. Gdy w postępowaniu administracyjnym legitymacja materialna przysługuje osobie prawnej, nie można przyjąć, że stroną takiego postępowania są jej organy (por. wyrok z 27 czerwca 2010 r. WSA w Warszawie). Organ l instancji zaniechał pouczenia wnioskodawcy, że zarządowi województwa jako organowi wykonawczemu osoby prawnej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu i nie wezwał go o uzupełnienie braków formalnych wniosku. Dlatego też decyzja organu l instancji, wydana bez uzupełnienia braków formalnych wniosku, była wadliwa. Jednakże pomimo tej wadliwości organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie, nie mógł stwierdzić nieważności tej decyzji, w wypadku, gdy wniesione zostanie odwołanie, w trakcie postępowania odwoławczego organ odwoławczy nie może orzekać na podstawie art. 156 (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 marca 1981 r.,SA 472/81, ONSA 1981, nr 1, póz. 21: "1. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138k.p.a., to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, nie może natomiast w postępowaniu instancyjnym stosować art. 156 § 1 k.p.a."; por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 5 stycznia 1982 r., II SA 919/81, ONSA 1982, nr 1, póz. 5: "2. Rozpatrując odwołanie strony, organ administracji wyższego stopnia może wydać rozstrzygnięcie tylko na podstawie art. 138 k.p.a., co w wypadku bezprzedmiotowości postępowania organu l instancji oznacza, że organ odwoławczy powinien wydać decyzję uchylającą decyzję i umarzającą postępowanie l instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). 3. Niedopuszczalne natomiast jest przy postępowaniu odwoławczym orzekanie na podstawie art. 156 k.p.a., mającego zastosowanie do sytuacji, gdy organ wyższego stopnia działa nie jako organ odwoławczy, lecz jako organ nadzoru, którego uprawnienia są węższe od uprawnień organu odwoławczego". Tak więc nawet przy uznaniu zasadności zarzutu o skierowaniu decyzji do niewłaściwego podmiotu, SKO nie miało uprawnień do stwierdzenia nieważności decyzji l instancji. Zaskarżona decyzja SKO nie jest zatem z tego powodu nieważna, a zarzut skargi jest bezzasadny. Niezasadny jest również zarzut, że SKO mogło wydać decyzję reformatoryjną. Nie mogło tego uczynić z powodu braków formalnych wniosku. Nadto, do rozstrzygnięcia sprawy konieczne było uzupełnienie materiału dowodowego, brak bowiem w aktach sprawy dokumentów pozwalających na dokonanie oceny, czy zasadnym było częściowe umorzenie postępowania. Do akt sprawy nie dołączono rysunku planu, z którego wynikałoby, że działki nr [...], [...], [...], [...] obr.[...] K. znajdują się w terenie objętym obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, jak również dowodu, że projekt decyzji sporządziła osoba uprawniona. Nieusprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie odwołującej się i innych stron postępowania o zebraniu materiału dowodowego i gotowości do wydania decyzji, a tym samym uniemożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Gdyby organ nie zaniechał tego obowiązku, odwołująca się mogłaby przedstawić argumenty merytoryczne, przemawiające za koniecznością odmowy uwzględnienia wniosku, które organ l instancji zobligowany byłby rozważyć, a w efekcie - wydać decyzję odmowną. Uprawnienia procesowe strony odwołującej 10 zostały zrealizowane poprzez skorzystanie ze środka zaskarżenia i ponowną weryfikację sprawy na etapie postępowania odwoławczego. Zarzut naruszenia art, 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Zasadny jest zarzut skargi, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu odwołania, że organ l instancji naruszył przepis art. 64 § 2 k.p.a. przez niepozostawienie wniosku bez rozpoznania, pomimo uzupełnienia jego braków formalnych po upływie 7-dniowego terminu. Podzielić również należy zarzut skargi, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu odwołania w przedmiocie naruszenia art. 52 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez niewezwanie do uzupełnienia braku formalnego wniosku, polegającego na niedołączeniu do wniosku mapy w skali 1:2000, oraz wydaniu decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego w oparciu o wniosek, do którego nie załączono takiej mapy, w sytuacji, w której zażądanie usunięcia tego braku mogłoby doprowadzić albo do pozostawienia wniosku bez rozpoznania (w razie nieuzupełnienia braku), albo do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (w związku z dostrzeżeniem przez Organ l instancji, dzięki skali mapy, że możliwy jest alternatywny, znacznie mniej naruszający prawa i interesy osób trzecich przebieg inwestycji objętej wnioskiem). To samo odnieść należy do zarzutu nieodniesienia się przez SKO do kwestii podniesionej w odwołaniu: naruszenia art. 54 pkt 2) lit d. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., póz. 199 ze zm.), w zakresie w jakim organ II instancji pominął, że organ l instancji nie uwzględnił w decyzji w odpowiednim zakresie wymagań dotyczących interesów osób trzecich. Jednakże uchybienia te pozostają bez wpływu na treść decyzji organu odwoławczego. Z uwagi na braki formalne wniosku i braki w materiale dowodowym koniecznym było uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu l instancji. Uznać zatem należało, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Dlatego też szczegółowe odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi jest zbędne. Sąd nie może wypowiadać się co do prawidłowości zastosowania przepisów 11 prawa materialnego, gdyż przy stwierdzeniu istotnych naruszeniach przepisów postępowania jest to przedwczesne. Jeżeli bowiem nie jest dokładnie ustalony stan faktyczny sprawy, to nie można ocenić, czy jest on zgodny z hipotezą normy prawa materialnego. W oparciu o powyższe, na podstawie art.151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. 12