II SA/Kr 707/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie WSA Mariusz Kotulski WSA Mirosław Bator (spr) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2009 r. sprawy ze skargi W.M. na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 9 marca 2009r ., nr [....] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości uchyla zaskarżoną decyzję , . IISA/Kr 707/09 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. po rozpatrzeniu sprawy stanu technicznego budynku inwentarskiego położonego na działce nr. ewid. "1" położonej w miejscowości B. na podstawie art. 66 ust 1 pkt 1 i 3, art. 80 ust 2 pkt 1, art. 83 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 156 poz 1118) oraz art. 104 oraz art. 104 k.p.a. nakazał użytkownikom tej nieruchomości A. K., J. K. i W. M. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości i wykonanie następujących prac budowlanych: 1. w terminie natychmiastowym umieszczenia na budynku w widocznym miejscu tabliczki z informacją o występującym zagrożeniu i dokonania doraźnego zabezpieczenia usunięcia zagrożenia 2. w terminie do 30 listopada 2008 r. usunięcie luźnych dachówek i cegieł muru, zniszczonych elementów więźby dachowej i stropu, gdyż znajdują się w nieodpowiednim stanie technicznym i powodują zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia. W uzasadnieniu organ administracji wskazał, iż na wniosek W. M. domagającej się podjęcia działań w sprawie stanu technicznego budynku inwentarskiego usytuowanego na działce nr. ewid. "1" położonej w miejscowości B., przeprowadzono kontrolę tej nieruchomości w trakcie której stwierdzono, że budynek inwentarski znajduje się w bardzo złym stanie technicznym. Luźne dachówki, wypadające z muru cegły, zniszczone elementy drewnianej więźby dachowej i stropu powodują zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia. Zdaniem inspektorów przeprowadzających kontrolę, budynek nadaje się do remontu lub odbudowy. Budynek stanowił współwłasność W. M. oraz nieżyjących już Z. i A. K., po których dziedziczą spadek córka A. K. i syn J. K.. W dniu 1 kwietnia 2008 r. w inspektoracie stawili się A. K., J. K. którzy oświadczyli, iż nie złożyli jeszcze wniosku o nabycie spadku po zmarłych rodzicach, ale zamierzają to niezwłocznie uczynić. W dniu 10 kwietnia odbyła się rozprawa administracyjna, na której przedstawiono stronom zebrane dowody i odebrano zeznania. Organ administracyjny wskazując przepisy art. 61 i 66 ust 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane stwierdza dalej, że na właścicielu, zarządcy lub użytkowniku obiektu budowlanego spoczywają obowiązki napraw i usunięcia stwierdzonych braków, które mogłyby spowodować zagrożenie dla życia lub bezpieczeństwa mienia. Dlatego też orzekł on jak w sentencji decyzji. Odwołanie od tej decyzji w dniu 21 kwietnia 2008 r. wnieśli A. K. i J. K.. W odwołaniu podali, iż wstrzymują się od czynności częściowej rozbiórki budynku do czasu stwierdzenia nabycia spadku, motywując to tym, iż 16 kwietnia 2008 r. złożyli wniosek o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłych rodzicach. W rozpoznaniu tego odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 9 kwietnia 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzje i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ administracji II instancji podał, iż w zaskarżonej decyzji wskazano jako podstawę prawną rozstrzygnięcia przepisy 66 ust 1 pkt 3 w związku z art. 60 oraz art. 70 ustawy Prawo budowlane. Tymczasem obowiązki wynikające z art. 70 nie są nakładane na użytkowników obiektów budowlanych w drodze decyzji, lecz wynikają wprost z ustawy, natomiast obowiązki o których mowa w art. 66 ust 1 w związku z art. 61 mogą być nakładane na właścicieli i zarządców obiektów budowlanych. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., postępowanie dowodowe prowadzone przez organ I instancji wymaga uzupełnienia. Prawidłowo ustalono, iż przedmiotowy budynek znajduje się w złym stanie technicznym, co uzasadnia nałożenia obowiązku na podstawie art. 66 ust 1 Prawa budowlanego oraz, że współwłaścicielką tego budynku jest W. M.. Organ nie ustalił jednak w sposób nie budzący wątpliwości, iż adresatami decyzji mogą być dzieci zmarłych współwłaścicieli działki a więc A. K. i J. K.. Tymczasem ustalenie tej okoliczności jest niezbędne dla stwierdzenia czy ma wobec nich zastosowanie art. 66 ust 1 w związku z art. 61 ustawy Prawo budowlane. W celu ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych niezbędne jest przede wszystkim dysponowanie postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku przez A. K. i J. K.. Organ I instancji powinien uzupełnić więc materiał dowodowy i zwrócić się do A. K. i J. K. o przedłożenie tego postanowienia. Oceniając materiał dowodowy organ odwoławczy stwierdza, iż nie on jest kompletny i wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Skargę od tej decyzji wywiodła W. M. podnosząc, iż budynek na działce "1" położonej w miejscowości B. został już rozebrany i przestał istnieć fizycznie, w związku z czym nie występuje już zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, a także bezpieczeństwa mienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest przy tym w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 145 § 1 p.p.s.a.. przesądza bowiem, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi z kolei, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Ocenie sądu podlegają także decyzje kasacyjne organów administracji wyższego stopnia wydawane w stosunku do decyzji organów I instancji. Przepisem który reguluje tą kwestię jest przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jed. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz1071 z późn. zm.) który stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 lutego 2009 r. VII SA/Wa 936/08 LEX nr 478524 wyraził pogląd, iż organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ma miejsce w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Brak ten nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Pogląd wyrażony w wyżej przytoczonym orzeczeniu sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela. Rozpoznając odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, organ administracji wyższego stopnia, może uchylić zaskarżona decyzję jedynie wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle, lub postępowanie to nie wyjaśniło okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia tak, że koniecznym jest przeprowadzenie tego postępowania, co najmniej w znacznej tj. w przeważającej części. Sytuacja, kiedy ustalenia organu pierwszej instancji są niepełne, a rozstrzygnięcie prawy wymaga wyjaśnienie niektórych jedynie kwestii, w rozmiarze nie uzasadniającym przyjęcie, iż jest to znaczna cześć ustaleń, organ administracji publicznej II instancji obowiązany jest dokonać tych ustaleń samodzielnie i bądź oddalić utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy, bądź uchylić decyzję i orzec w sprawie merytorycznie. W niniejszym postępowaniu przyczyną uchylenia decyzji przez organ II instancji, była konieczność zwrócenia się do adresatów decyzji o doręczenie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, co zdaniem organu przesądzało o ich uprawnieniach właścicielskich do nieruchomości odnośnie której podejmowana była decyzja w trybie art. 66 ust 1 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem sądu działanie organu II instancji w żaden sposób nie mieści się w dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. Nie sposób się zgodzić, iż czynność ta (zwrócenie się do stron o doręczenie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku) wyczerpuje postępowanie wyjaśniające w całości, czy też w znacznej części. Stojąc na stanowisku, iż takie postanowienie jest konieczne dla prawidłowego podmiotowego ukształtowania stron postępowania do których nakaz usunięcia nieprawidłowości był kierowany, organ II instancji winien sam takiego postanowienia zażądać. Z pewnością czynność ta nie była większą częścią ustaleń koniecznych dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ pierwszej instancji poczynił ustalenia dotyczące stanu technicznego budynku oraz podmiotów będących właścicielami tego budynku i krąg ich spadkobierców i to te ustalenia wyczerpywały w zasadzie postępowanie wyjaśniające. Istniejąca (w ocenie organu II instancji) konieczność formalnego stwierdzenia nabycia spadku po zmarłych współwłaścicielach nieruchomości, nie uzasadnia w żaden sposób, iż ta część postępowania wyjaśniającego ma rozmiar znaczący. Niezależnie od tego czynność jakiej wykonania domaga się organ II instancji, w ocenie sądu, jest zbędna. Jak wynika to bowiem z ustaleń organu I instancji jedynymi osobami dziedziczącymi po zmarłych Z. i A. K. były ich dzieci A. K. i J. K.. Ustalenia te nie były w żaden sposób podważane przed organem II instancji. Z wyjaśnień A. K. i J. K. złożonych tak przed organem I instancji jak i ich oświadczenia w samym odwołaniu wynika, iż ich zamiarem było przyjęcie spadku a nie jego odrzucenie. Oświadczenie takie tj. oświadczenie o odrzuceniu spadku można złożyć jedynie do 6 miesięcy od daty otwarcia spadku (śmierci spadkodawcy) - art. 1015 ustawy z dnia z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 Nr 16 poz. 93 z późn zm.). Spadkobiercy natomiast nabywają spadek z mocy samego prawa, bez potrzeby składania jakichkolwiek oświadczeń. Przytoczyć tu można art. 922. § 1 k.c. który stanowi, iż prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób stosownie do przepisów księgi niniejszej. Z kolei art. 924 k.c. spadek otwiera się z chwilą śmierci spadkodawcy. Sądowe stwierdzenie nabycia spadku nie ma charakteru konstytutywnego. Poświadcza jedynie, że osoba wskazana w postanowieniu spadek nabyła. Nie istnieje żaden przymus uzyskania przez spadkobiercę takiego postanowienia a konieczność legitymowania się nim występuje jedynie w niektórych typach postępowania głównie przed organami administracji publicznej, ale o ocenie sądu tego typu postępowaniem nie są objęte nakazy, o których mowa w art. 66 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten w pkt 1 stanowi, iż w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Nakaz ten może być przy czym - zgodnie z art. 61 ustawy Prawo budowlane -kierowany do właściciela nieruchomości bądź jego zarządcy i jak wynika z jego treści, ma na celu wyeliminowanie zagrożeń związanych ze złym stanem technicznym obiektów budowlanych. Ma wiec charakter naprawczy, doraźny i prewencyjny. Jego istotą jest zapewnienie organowi administracji możliwości szybkiego wyeliminowania nieprawidłowości, które mogą stanowić także zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Podzielając pogląd organu II instancji, iż aby nałożyć na właściciela obiektu, którego zły stan techniczny stwarza zagrożenie nakazy o których mowa w art. 66 ust 1 Prawa budowlanego - musi on przedstawić postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku prowadziłoby do paraliżu decyzyjnego. Uzyskanie tego postanowienia, jak mowa o tym wyżej, nie jest wymagane i w praktyce, szczególnie w stosunkach wiejskich, nie jest uzyskiwane w ogóle, bądź w znacznej odległości czasowej od daty otwarcia spadku, a co za tym idzie od daty nabycia własności danej nieruchomości z mocy prawa. W konsekwencji osoba, która takiego postanowienia organowi administracji nie okazała, mimo że jest faktycznym właścicielem nieruchomości stwarzającej zagrożenie i swoje władztwo nad nieruchomością sprawuje, nie mogłaby być przez organ zobowiązana do usunięcia nieprawidłowości i zabezpieczenia obiektu. Takie zapatrywanie jest niedopuszczalne. Na koniec zauważyć należy, iż organ I instancji, wbrew stanowisku zajmowanemu przez organ II instancji jako podstawę prawną rozstrzygnięcia nie wskazywał przepisu art. 70 ustawy Prawo budowlane. Zważywszy na powyższe okoliczności, na mocy wyżej przytoczonych przepisów art. 145 § 1pkt 1 c ustawy p.p.s.a, orzeczono jak w sentencji.