II SA/Kr 708/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann (spr.) Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Jacek Bursa Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2011 r. sprawy ze skargi Spółki Wodociągowej [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 31 stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia opłaty legalizacyjnej skargę oddala. II SA/Kr 708/11 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. nałożył na inwestora - Spółkę Wodociągową w L. opłatę legalizacyjną w kwocie 500.000 zł. dla inwestycji "Wodociąg wiejski w L. ". W uzasadnieniu tego postanowienia napisano, że Spółka Wodociągowa w L. wybudowała w oparciu o trzy decyzje o pozwoleniu na budowę: ujęcie wody na potoku "[...]", rurociąg zasilający od ujęcia do stacji wodociągowej, stację wodociągową oraz linię kablową dla zasilania stacji uzdatniania wody. Równocześnie stwierdzono, że pomimo sporządzenia w 1998 r. projektu budowlanego inwestor nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na budowę wodociągu wiejskiego od stacji wodociągowej do odbiorców w L. Budowę wodociągu poniżej stacji wodociągowej rozpoczęto w 1998 r. i zakończono w 2000 r. Roboty budowlane realizowane przy współudziale mieszkańców wsi L. , będących równocześnie założycielami Spółki, wykonywane były przez specjalistyczne firmy. Powołano dalej art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i stwierdzono, że inwestor wykonał obowiązki nałożone na niego postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. Dlatego ustalono opłatę legalizacyjną w wysokości 500.000 zł. Kwota ta obliczona została zgodnie z art. 59f prawa budowlanego i podwyższona pięćdziesięciokrotnie, zgodnie z art. 49 ust. 2 tego prawa. W zażaleniu na powyższe postanowienie Sp. Wodociągowa w L. zarzuciła bezzasadne zastosowanie w sprawie jako podstawy przepisu art. 49 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w brzmieniu nadanym kolejnymi nowelizacjami pomimo, że jednocześnie nie ustalono w postępowaniu kiedy i jaka część inwestycji wodociągowej została wykonana, co w sprawie jest o tyle istotne, że wykonane prace budowlane do dnia 10 lipca 1998 roku, a więc 5 lat przed dniem wejścia w życie przepisu art. 49 ust. 1 obowiązującego od dnia 10 lipca 2003 r., na którym oparto postanowienie winny być zwolnione z opłaty legalizacyjnej. Zarzucono również nie wyjaśnienie, czy Spółka spełniała przesłanki do uzyskania pozwolenia na użytkowanie wodociągu - co dla skarżącej spółki jest oczywiste, a zatem w konsekwencji w ogóle nie powinna być nałożona opłata legalizacyjna. W uzasadnieniu zażalenia dodano, że organ nie ustalił, jakie prace zostały wykonane w poszczególnych terminach. Skarżąca spółka spełnia warunki do całkowitego zaniechania ustalenia opłaty legalizacyjnej, gdyż spełniała przesłanki uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego przed 11 lipca 2003 r., a zatem nie mógł być wobec niej zastosowany przepis art. 49 ust. l w brzmieniu nadanym nowelizacją art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw w takim zakresie w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. Takie stosowanie przepisów zostało zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny 18 października 2006 r. (P 27/05), a więc już po wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie. Według Trybunału Konstytucyjnego wszystkie podmioty, które przed dniem wejścia w życie ustawy tj. przed 11 lipca 2003 r. spełniały warunki uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, powinny być traktowane w ten sam sposób w zakresie legalizacji samowoli budowlanej. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ustawodawca wskazanymi wyżej nowelizacjami wprowadził różnicowanie podmiotów na te, wobec których wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu do 10 lipca 2003 r. oraz te wobec których nie wydano takiej decyzji do [...] lipca 2003 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż opłatę legalizacyjną, ustaloną w toku postępowania legalizacyjnego dotyczącego budowy bez pozwolenia wodociągu wiejskiego w L. wymierzono zgodnie z przepisami art. 49 ust. 1 w zw. z art. 59 f ustawy prawo budowlane. Na skutek skargi Spółki Wodociągowej L. , Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 listopada 2009 r. (II SA/Kr 1078/09) uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Sąd wskazał na braki dotyczące ustalenia reprezentacji strony skarżącej, a przedtem wnoszącej zażalenie. Nie podjęcie działań w kierunku wyjaśnienia kwestii prawidłowości reprezentacji i skuteczności złożonego zażalenia spowodowało, że naruszenie przepisów postępowania wskazanych wyżej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie badał merytorycznych aspektów sprawy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał w dniu [...] stycznia 2011 r. ponowne postanowienie w powyższej sprawie, utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu napisano, że organ l instancji trafnie ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej. Wodociąg należy do kategorii XXVI - sieci, tak więc współczynnik kategorii obiektu (K) wynosi 8, współczynnik wielkości obiektu (W) wynosi 2,5 (łączna długość wodociągu w km jest większa niż 20 km), natomiast stawka opłaty, zgodnie z art. 59f ust. 2 wynosi 500 zł. Tak obliczona opłata podlega, zgodnie z art. 49 ust. 2 ustawy pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Odnosząc się do okoliczności podniesionych w zażaleniu wskazano, że należy, iż organ odwoławczy, rozpatrując zażalenie na postanowienie o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej nie może badać zasadności prowadzenia postępowania legalizacyjnego, gdyż będzie to przedmiotem rozpatrzenia przy wydawaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego bądź odmowie jego zatwierdzenia. Postępowanie legalizacyjne składa się z kilku etapów. Przede wszystkim, warunkiem legalizacji samowoli budowlanej jest ustalenie w drodze postanowienia opłaty legalizacyjnej. Kolejnym etapem postępowania jest wydanie niezaskarżalnego postanowienia o nałożeniu obowiązków, które to można zaskarżyć dopiero na etapie zaskarżenia decyzji zatwierdzającej projekt, co wynika wprost z treści art. 142 kpa. Za takim rozumieniem powołanych przepisów przemawia także fakt, iż zgodnie z art. 49a prawa budowlanego, w przypadku uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu opłata legalizacyjna podlega zwrotowi. Zatem nie mogą odnieść skutku przedstawione przez skarżącą Spółkę zarzuty odnoszące się do prawidłowości prowadzenia postępowania legalizacyjnego jako postępowania głównego, w toku którego prowadzone było postępowanie tzw. "wpadkowe" w sprawie nałożenia opłaty legalizacyjnej. Najistotniejsze z punktu widzenia postępowania "wpadkowego" są zarzuty dotyczące nieprawidłowego naliczenia opłaty legalizacyjnej, a więc powołujące się na fakt przeprowadzenia części prac przed dniem 10 lipca 1998 r., a więc na 5 lat przed wejściem w życie zmiany brzmienia art. 49 ust. 1 ustawy, dokonanej dmą 11 lipca 2003 r. przez art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. 2003 r. Nr 80 póz. 718). Jak jednak wynika z poprzedniego brzmienia art. 49 ustawy Prawo budowlane oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r. (P 27/05), zwolnieniu od opłaty legalizacyjnej podlegają obiekty lub ich części, których budowa została ukończona do dnia 10 lipca 1998 r. Tymczasem, jak ustalił organ l instancji budowa wodociągu trwała w latach 1998 - 2000, a więc budowa obiektu nie została zakończona przed dniem 10 lipca 1998 r. Nie ma podstaw do zwalniania z opłaty legalizacyjnej tych części obiektu, które zostały wykonane przed tą datą, gdyż zgodnie z brzmieniem powołanych przepisów istotna jest data zakończenia inwestycji. Ustawodawca pisząc o "budowie obiektu budowlanego lub jego części" nie miał niewątpliwie na myśli wybudowania części obiektu z pewnej większej całości, wykonania fragmentu robót budowlanych w ramach danej inwestycji. "Część obiektu" w rozumieniu tych przepisów to roboty budowlane, które doprowadzić mają do powstania części obiektu, a więc cała inwestycja polega na wybudowaniu części obiektu, czyli np. na dokonaniu dobudowy. Tak samo rzecz jasna rozumieć należy sformułowanie użyte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, na który powołuje się skarżący. Zwolnić zatem na tej podstawie można z opłaty legalizacyjnej, jeśli przed dniem 10 lipca 1998 r. zakończona została inwestycja, w ramach której powstałaby część obiektu budowlanego. Absurdalna byłaby taka interpretacja powołanych przepisów i wyroku TK, która prowadziłaby do wniosku, że należy w ramach danej inwestycji ustalać, które roboty zostały wykonane przed dniem 10 lipca 1998 r. i za części obiektu powstałe wskutek wykonania tych robót opłaty legalizacyjnej nie naliczać, a naliczać ją za roboty wykonane po tej dacie, czyli np. nałożyć opłatę legalizacyjną jedynie za jedną kondygnację budynku i jego dach, ponieważ pozostała część powstała przed dniem 10 lipca 1998 r. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż z opłaty legalizacyjnej można byłoby zwolnić część wodociągu grawitacyjnego od stacji zasilającej do odbiorców końcowych, jeśli całe przedsięwzięcie byłoby zaplanowane jako szereg odrębnych inwestycji, stanowiących odrębne całości, np. część wodociągu w danej części wsi, której budowa zakończyłaby się odbiorem inwestycji byłaby wykonywana zupełnie odrębnie niż inna, wyodrębniona odpowiednio część wodociągu w innej części wsi. W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że roboty przy wykonywaniu instalacji wodociągowej nie przebiegały w powyższy sposób. Niewątpliwie taka organizacja robót znalazłaby odzwierciedlenie w przedstawionej dokumentacji, co jednak nie miało miejsca. Ze złożonych do akt sprawy dokumentów wynika, że roboty budowlane w zakresie wodociągu grawitacyjnego, a więc tej części instalacji, która została wykonana bez wymaganego pozwolenia na budowę, nie zostały nawet rozpoczęte przed dniem 21 czerwca 1998 r. Nie można zatem logicznie przyjąć, że nawet jakiś hipotetycznie wydzielony ich etap zakończyć mógłby się przed dniem 10 lipca 1998 r. Niezrozumiałe dla są zarzuty strony skarżącej dotyczące skutków spełniania warunków uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Powołany wyrok TK niniejszej sprawy nie dotyczy, ponieważ do dnia 11 lipca 2003 r. nie minęło 5 lat od ukończenia inwestycji. Na powyższe postanowienie WINB w K. Spółka Wodociągowa L. wniosła w dniu 4 marca 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzucono naruszenie art. 10, 77 § 2, 80 k.p.a. oraz art. 49 ust. 1 w zw. z art. 59 f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1823). W uzasadnieniu skargi napisano, że organ nie dokonał ustalenia na podstawie załączonej przez skarżącą spółkę dokumentacji w jakich latach wykonane zostały poszczególne zamknięte etapy inwestycji. W roku 1995 został wykonany rurociąg zasilający z ujęcia do zbiornika wyrównawczego, w roku 1996/ 1997 została wykonana i zakończona budowa ujęcia wody, w roku 1998 była wykonywana budowa rurociągu głównego, studni redukcyjnych oraz linii rozdzielczych sieci wodociągowej oraz zostały wykonane przepychy pod drogą powiatową - kolejno w latach 1999, 2000 była kontynuowana budowa linii rozdzielczych oraz pozostałej sieci wodociągowej. Inicjatywa budowy wodociągu miała miejsce już 22 czerwca 1994 r. Dla wnoszącego skargę niezrozumiały jest brak możliwości etapowania wykonanych prac w sytuacji, kiedy każdy z etapów stanowił samodzielny element a jego wykonanie podlegało zatwierdzeniu przez walne zgromadzenie spółki. W przypadku przyjęcia wykładni według której nie jest możliwe etapowanie wykonanych prac, niezrozumiałe jest prowadzenie postępowania podczas gdy inwestycja jako całość nie została jeszcze ukończona. Nowe regulacje prawne weszły w życie z dniem 11 lipca 2003 r. W myśl art. 7 ust. 1 tej ustawy, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2. Wynika stąd, że osoby, które pod rządami przepisów obowiązujących przed dniem 11 lipca 2003 r. spełniały przesłanki uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, mogły przed tym dniem ubiegać się o takie pozwolenie bez wnoszenia opłat legalizacyjnych. Jeżeli jednak osoby te nie wystąpiły o wydanie stosownego pozwolenia lub też postępowanie w tej sprawie nie zostało zakończone ostateczną decyzją, stosuje się nowe regulacje. W rezultacie osoby te mogą się ubiegać o zatwierdzenie projektu budowlanego, pod warunkiem wniesienia opłaty legalizacyjnej. Wobec znacznej wysokości tych opłat sytuacja prawna wymienionych osób uległa pogorszeniu. Zasada niedziałania prawa wstecz stanowi jedną z zasad szczegółowych, składających się na szerszą zasadę - ochrony zaufania jednostki do państwa i do stanowionego przez nie prawa. Rozważając dopuszczalność wyjątków od tej zasady, należy każdorazowo ustalić, na ile oczekiwanie jednostki, że prawodawca nie ustanowi norm prawnych zawierających w zakresie stosowania odniesienia do sytuacji z przeszłości, jest usprawiedliwione. Podniesiono także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Organ prowadzący postępowanie miał obowiązek dokładnie zbadania istnienie przesłanek, zgodnie z którymi ocenie i rozliczeniu winny podlegać poszczególne części inwestycji. Wydanie orzeczenia wobec członka zarządu spółki nie stanowi w ocenie skarżącego wystarczającego zweryfikowania materiału dowodowego a zwłaszcza wiążących ustaleń w zakresie czasokresu prowadzonych prac budowlanych w poszczególnych etapach inwestycji. Nie zajmując stanowiska wobec tych zarzutów skarżącej spółki organ naruszył m.in. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podtrzymując poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Podstawowym problemem, jaki należy rozstrzygnąć w analizowanej tu sprawie jest pytanie, czy opłata legalizacyjna, o jakiej mowa w art. 49 prawa budowlanego powinna się odnosić do całej inwestycji pn. "wodociąg wiejski w L. czy tez tylko do tych jej części, które zostały wykonane po dniu 10 lipca 1998 r. Innymi słowy: czy powyższa inwestycja może być "etapowana" i każdy jej etap ma być osobno rozpatrywany z punktu widzenia przepisów o samowoli budowlanej, która w świetle ustalonego stanu faktycznego jest w niniejszej sprawie bezsporna. Przepisy ustawy -Prawo budowlane, dotyczące samowoli budowlanej, jej legalizacji a w konsekwencji również opłaty legalizacyjnej posługują się określeniem "obiekt budowlany" lub "część obiektu budowlanego", które zgodnie ze słowniczkiem zamieszczonym w art. 3 pkt 1 tej ustawy oznacza budynek lub budowlę stanowiącą całość techniczno -użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, ewentualnie obiekt małej architektury. Budowlą jest przy tym m. in. obiekt liniowy, w tym wodociąg (pkt 3 i pkt 3a). Z określeń tych wynika bez wątpliwości, że przepisy o samowoli budowlanej, o legalizacji takiej samowoli i w tym przepisy o opłacie legalizacyjnej dotyczą całego obiektu, jakim jest wodociąg a nie poszczególnych jego części, dokańczanych w kolejnych odcinkach czasu. Rację ma przy tym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , gdy stwierdza, że "część obiektu budowlanego", to w rozumieniu powyższych przepisów osobna inwestycja, polegająca właśnie na wybudowaniu takiej części, a nie etap budowy większej całości. Z tego więc punktu widzenia nie można zarzucić organom orzekającym w niniejszej sprawie naruszenia prawa. Organy te miały obowiązek potraktować "wodociąg wiejski w L. " od stacji wodociągowej do odbiorców jako jedną inwestycje (budowlę) i wobec niej jako całości prowadzić postępowanie legalizacyjne. W świetle tego, co wyżej powiedziano podstawowy zarzut skargi Spółki Wodociągowej L. okazał się nietrafny. Ponadto nie jest trafna argumentacja skarżących, dotycząca pozwolenia na użytkowanie obiektu. Pozwolenia takiego inwestorzy nie uzyskali, a tylko - jak sami stwierdzają - istniały przesłanki dla jego uzyskania. Należy również zauważyć, że przedmiotem decyzji zaskarżonej w niniejszym postępowaniu jest tylko postanowienie o nałożeniu opłaty legalizacyjnej a nie podlegają tu kontroli Sądu inne akty wydawane podczas postępowania legalizacyjnego, dotyczącego wodociągu w L. . W szczególności Sąd, będąc związany granicami sprawy, nie może się tu wypowiadać na temat samej zasadności prowadzenia tego postępowania. W rezultacie, skoro zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).