II SA/Kr 708/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: WSA Iwona Niżnik-Dobosz WSA Mirosław Bator Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2019 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Krakowie – A.G.W. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Nr XXXI/97/2005 Rady Gminy Zielonki z dnia 18 listopada 2005 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki Nr 09 w granicach administracyjnych miejscowości Garlica Murowana I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 13 ust. 2 pkt 2; II. zasądza od Gminy Zielonki na rzecz skarżącego Wojewody Małopolskiego kwotę 480,00 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 18 listopada 2005 r, po przeprowadzeniu procedury planistycznej, Rada Gminy Zielonki podjęła Uchwałę Nr XXXI/97/2005 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielonki nr 09 w granicach administracyjnych miejscowości Garlica Murowana. § 13 ust. 1 w/w uchwały stanowi, co następuje: "Ustala się zasady kształtowania nowo - realizowanej i przebudowywanej zabudowy: 1) formę architektoniczną i gabaryty nowych obiektów budowlanych należy kształtować w nawiązaniu do tradycyjnej formy i skali architektury tego regionu, bez ograniczeń, w zakresie stosowania rozwiązań konstrukcyjnych, z zastosowaniem tradycyjnych materiałów wykończeniowych, respektując ustalenia niniejszego planu, przede wszystkim warunki kształtowania zabudowy określone w ust. 6 pkt 1-12 oraz w ust. 7 pkt 1-9 niniejszego paragrafu; 2) w stosunku do istniejących budynków, których formy obniżają walory kulturowe miejsca, przy prowadzeniu remontów i adaptacji w miarę możliwości zaleca się" a przy nadbudowie, przebudowie i rozbudowie ustala się konieczność zmiany ich formy np. poprzez zmianę konstrukcji, kształtu i pokrycia dachu oraz kolorystyki i wykończenia elewacji, na zgodne z tradycją budowlaną miejsca. Ustalenie to nie dotyczy obiektów zabytkowych". Z kolei zgodnie z § 13 ust. 2 pkt 2 "Dopuszcza się odstępstwa od zasady określonej w ust. 1 w określonych sytuacjach:" "2) dla budynków o nowatorskich rozwiązaniach architektonicznych, wysokich walorach estetycznych stanowiących o podniesieniu wartości kulturowej miejsca". Na opisaną Uchwałę Wojewoda Małopolski złożył skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zakresie §13 ust. 2 pkt 2. Wojewoda podniósł, że zapisy § 13 ust. 2 pkt 2 przedmiotowego planu miejscowego naruszają porządek prawny: art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt Sygn. akt II SA/Kr 708/19 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym dopuszczono odstępstwa od zasad kształtowania zabudowy. Wskazał, że zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Z kolei przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy stanowi, iż w planie miejscowym obowiązkowo określa się parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy (brzmienie przepisu w dacie podjęcia uchwały). Ponadto stosownie do zapisów § 4 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego należy stosować standardy, zgodnie z którymi ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Tym samym przywołane powyżej przepisy nakładają wymogi określania w planie miejscowym m.in. parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźnika zabudowy. Pojęcie takie jak: "nowatorskie rozwiązanie" oraz "wysokie walory estetyczne" są rozumiane i interpretowane indywidualnie i wieloznacznie, zatem ich ocena jest subiektywna. Powyższe kryteria, które mają stanowić uzasadnienie dla możliwości zastosowania odstępstw od przyjętych w planie ustaleń w zakresie kształtowania zabudowy, są zbyt ogólne i niekonkretne, aby mogły stanowić przepisy gminne. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego i stanowi podstawę do wydawania decyzji administracyjnych, stąd wynika konieczność formułowania ustaleń w sposób precyzyjny i jednoznaczny, nie dopuszczając do ich uznaniowości. W ocenie organu nadzoru doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, określonych w: art. 4 ust. 1 i art. 15 ust.2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2 Sygn. akt II SA/Kr 708/19 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymagane zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co powoduje konieczność stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w zakresie §13 ust. 2 pkt 2 ww. uchwały. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Zielonki wniósł o oddalenie skargi w całości. Wskazał, że zaskarżona uchwała obowiązuje na terenie gminy Zielonki od ponad 10 lat. Intencją wprowadzenia zapisu § 13 ust. 2 pkt 2 planu było wprowadzenie możliwości lokalizacji na terenie gminy Zielonek oryginalnej, nietuzinkowej architektury o wybitnych wartościach. Ideą tego zapisu było przyczynienie się do realizacji projektów architektonicznych, które faktycznie podniosą wartość kulturową tego obszaru, a jeśli byłyby tzw. "ikonami architektury" wpłyną na atrakcyjność gminy Zielonki, jej wizerunek medialny i przyciągną turystów (tzw. "efekt Bilbao"). Dzięki nowo odzyskiwanym miejscom, procesom rewitalizacji, reurbanizacji, a także używaniu coraz to bardziej wyrafinowanych technologii w obszarze konstrukcji, budynków, ich energochłonności (trend pasywności energetycznej), innowacjom w architekturze elewacji oraz inteligentnym systemom komunikacji cyfrowej dochodzi do znacznego uatrakcyjnienia danej przestrzeni, popularności miejscowości na terenie, której tego typu zabudowa występuje. Wójt podniósł, że bez zapisu §13 ust. 2 pkt 2 planu gmina Zielonki zabudowana zostałaby architekturą z typowych katalogów. Wskazano przy tym, że walory architektoniczne jak i walory krajobrazowe są pojęciami nieposiadającymi żadnej definicji normatywnej i są to tzw. pojęcia niedookreślone. Zakres i definicja walorów może być każdorazowo określona i dostosowana do specyfiki sporządzanych projektów. Nadto przepisy, których naruszenie zarzuca Wojewoda Małopolski w żadnej mierze nie wykluczają stosowania tego typu sformułowań. Zdaniem organu Wojewoda Małopolski nie był w stanie ani wykazać ani uzasadnić swoich zarzutów. Uzasadnienie skargi ogranicza się wyłącznie do zacytowania regulacji prawnych, których naruszenie zarzucono. Co więcej, zaskarżona uchwała była przedmiotem oceny organu nadzoru - Wojewody Małopolskiego i nie została przez ten organ zakwestionowana. Sygn. akt II SA/Kr 708/19 Tymczasem zaskarżona uchwała w całości spełnia wymagania zarówno art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dodał Wójt, że w zaskarżonym planie został także wprowadzony § 11 ust. 2 zapis, zgodnie z którym: " Na terenach objętych planem wprowadza się nakaz: - przestrzegania przepisów ochrony i kształtowania środowiska, ochrony dóbr kultury we wszystkich poczynaniach inwestycyjnych w celu zachowania szczególnych wartości przyrodniczych i krajobrazowych i kulturowych, - nawiązania w architekturze do tradycyjnego budownictwa regionu w celu zachowania istniejących wartości kulturowych i tradycji regionalnych". Zapis ten stanowi także zasadę kształtowania nowej zabudowy i odnosi się również do budynków o nowatorskich rozwiązaniach architektonicznych, o których mowa w § 13 ust. 2 pkt 2 zaskarżonego planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, statuował obowiązek określenia w planie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy. Z kolei w świetle § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 póz. 1587) ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. W zależności od istniejącego na poddanym regulacji planistycznej obszarze stanu faktycznego, możliwe jest odstąpienie od zamieszczania w planie wymagania (wymagań), o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy. Wtedy jednak na organie planistycznym spoczywa obowiązek wykazania zbędności danej regulacji, np. w 4 Sygn. akt II SA/Kr 708/19 uzasadnieniu uchwały (A. Kosicki, Komentarz aktualizowany do art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, teza 9, LEX/el.; por. też powołane tam orzecznictwo). Brak któregokolwiek z wymaganych ustaleń - w tym ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., -jeżeli miał istotny wpływ na treść planu miejscowego, może stanowić naruszenie art. 28 u.p.z.p. skutkujące stwierdzeniem jego nieważności, gdyż prowadzić może do zaburzenia ładu przestrzennego na całym terenie objętym planem bądź też wręcz do jego niewykonalności (por. tamże, teza 24). Zacytowany na wstępie § 13 ust. 2 pkt 2 kształtuje normę prawa miejscowego o wysoce niedookreślonej hipotezie i całkowicie blankietowej dyspozycji. Pojęcia występujące we wspomnianej hipotezie ("nowatorskie rozwiązania architektoniczne", "wysokie walory estetyczne") mogą być - jak słusznie zauważył Wojewoda Małopolski - różnie rozumiane, przy czym w procesie ich wykładni dominujące znaczenie miałby czynnik subiektywny. Zakres zastosowania reguły wyjątkowej ma zatem rozmyte, płynne granice. Z kolei części dyspozytywnej normy praktycznie nie ma - budynek uznany za mający cechy wymienione w § 13 ust. 2 pkt 2 właściwie nie podlegałby ani zasadom kształtowania zabudowy wymienionym wprost w § 13 ust. 1, ani innym ustaleniom planu, do których przepis ten odsyła. Omawiana konstrukcja normatywna powoduje zatem, że co do pewnej - notabene, niedookreślonej kategorii budynków - materia, o której traktują powołane wyżej przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozostaje nieuregulowana. Implikuje to konstatację o istotnym naruszeniu tych przepisów, wyczerpującym przesłanki z art. 28 u.p.z.p. Argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę, w ocenie Sądu, nie przekonuje o zgodności z prawem kwestionowanego § 13 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały; przeciwnie, zdaniem Sądu, rację ma Wojewoda Małopolski, gdy akcentuje rolę planu miejscowego, jako aktu normatywnego wpisującego się w determinantę prawną decyzji administracyjnych wydawanych w procesie inwestycyjnym. Akt ten musi zawierać ustalenia precyzyjne i jednoznaczne, gdyż w przeciwnym razie utraci tak ważną dla uczestników wspomnianego procesu funkcję predyktywną; rozstrzygnięcia organów stosujących prawo stawałyby się nieprzewidywalne i nacechowane uznaniowością. Sygn. akt II SA/Kr 708/19 Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt l sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji wyroku na zasadzie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.