II SA/Kr 71/04

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 28 września 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : WSA Małgorzata Brachel - Ziaja AWSA Wojciech Jakimowicz / spr. / Protokolant : Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2004r. sprawy ze skargi A. K. i K. K. na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] 2003r. Nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Gminy B. na rzecz skarżącej A. K. kwotę 300 /trzysta/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie uchwały Rady Gminy Biskupice z dnia 27 grudnia 2001 r. Nr XXXXII/210/2001 przystąpiono do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obszarów Gminy Biskupice w miejscowościach Biskupice, Bodzanów, Jawczyce, Łazany Przebieczany, Sławkowice, Sułów, Szczygłów, Tomaszkowice, Trąbki i Zabłocie. Projekty tych planów zostały wyłożone do publicznego wglądu w dniach od 18 sierpnia 2003 r. do 16 września 2003 r. W dnia [....] września 2003 r. zarzut do w/w projektu wnieśli A.K. i K.K. , zam. w [....]. Nie zgadzając się z przyszłymi rozwiązaniami planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Biskupice dotyczącymi działki nr [....] w S. oraz wskazując, że działka ta jest częściowo uzbrojona i usytuowana bezpośrednio przy drodze gminnej i w niedalekiej odległości od najbliższych zabudowań, zawnioskowano wydzielenie w działce nr [....] w S. obszaru 10a pod budownictwo w związku z planami budowy w przyszłości domu jednorodzinnego przez A.K. i K.K. Rada Gminy Biskupice uchwałą z dnia 12 grudnia 2003 r. Nr XIII/247/03 odrzuciła powyższy zarzut. Uzasadnienie tej uchwały zostało podzielone na "faktyczne" i "prawne". W części faktycznej wymieniono dokumenty wykorzystane przy podjęciu uchwały i stwierdzono, że działka nr [....] w S. została przeznaczona na użytkowanie rolnicze (R). Postanowiono tak dlatego, że działka ta wchodzi w skład terenów upraw polowych obejmujących kompleks rolny. Uwzględnienie zarzutu wiązałoby się z wejściem w teren kompleksu rolnego położonego na przedpolu lasu, naruszeniem terenów otwartych, z rozproszeniem zabudowy i pogorszeniem ładu przestrzennego, co jest zdaniem Rady Gminy nieprawidłowe. Zaznaczono, że w planie obowiązującym dotąd teren działki nr [....] w S. również nie był budowlany, był to teren rolny bez prawa zabudowy (R), toteż projekt nie narusza praw nabytych wnoszącego zarzut. W uzasadnieniu prawnym powołano przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, prawa ochrony środowiska oraz ustawy o samorządzie gminnym i wytłumaczono ich zastosowanie w sprawie. W dniu [....] stycznia 2004 r. A.K. i K.K. złożyli na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący zarzucili naruszenie w drodze zaskarżonej uchwały ich prawa własności oraz nieuwzględnienie przez Gminę Biskupice - o czym świadczą zarzuty złożone przez innych właścicieli działek co do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - potrzeb interesu publicznego. W skardze wskazano, że powoływanie się w uzasadnieniu uchwały odrzucającej zarzut na ustalenia dotychczas obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Biskupice zatwierdzonego uchwałą NR Xll/102/93 Rady Gminy Biskupice z dnia 8 października 1993 r. jest nieadekwatne do obecnych potrzeb społeczności lokalnej i jako takie nieprawidłowe. Podniesiono też, że zabudowa działki nr [....] w S. w żaden sposób nie mogłaby naruszać ładu przestrzennego i szkodzić kompleksowi leśnemu. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Biskupice wniosła o jej oddalenie. Wymieniono tu tzw. "materiał dowodowy" zebrany w sprawie, omówiono przebieg podjętych czynności i opisano stan faktyczny, jaki został ustalony w oparciu o ten materiał. Powtórzono argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) regulując kolejne etapy procesu planistycznego, zawiera szczególne rozwiązania w zakresie konfrontacji projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z interesami indywidualnymi. Rozwiązania te polegają na możliwości zgłaszania wobec tego projektu zarzutów i protestów. Jak stanowi art. 24 ust. 3 cytowanej ustawy o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. Oznacza to, że w uzasadnieniu uchwały powinna znaleźć się analiza złożonego zarzutu wraz z jej wynikami oraz wyjaśnienie podjętego rozstrzygnięcia w odniesieniu do sytuacji faktycznej nieruchomości osoby wnoszącej zarzut oraz przytoczenie i wyjaśnienie przepisów prawnych, które mają zastosowanie w sprawie, a także przedstawienie sposobu interpretacji tych przepisów. Uzasadnienie uchwały nabiera szczególnego znaczenia, gdyż pozwala skontrolować sposób korzystania przez organy gminy z przysługującego im władztwa planistycznego, chociaż sama uchwała nie wywiera skutków prawnych w obrębie planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślenia wymaga okoliczność, że skarga na uchwałę o odrzuceniu zarzutu do projektu planu nie może z istoty rzeczy dotyczyć rozwiązań planu (na uchwałę o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego służy odrębna skarga do sądu administracyjnego), skoro na etapie jej wnoszenia istnieje dopiero projekt planu. Skarga ta - jak wynika z powyższych uwag - może dotyczyć jedynie prawidłowości odpowiedzi na wniesiony zarzut. Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Na gruncie spraw ze skarg na uchwały o odrzuceniu zarzutów do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oznacza to, że sąd administracyjny ma jedynie kompetencje do zbadania, czy zaskarżona uchwała zawiera prawidłowe - faktyczne i prawne uzasadnienie, pozwalające stwierdzić brak dowolności w działaniach organów planistycznych oraz ustalić prawidłowość trybu podjęcia zaskarżonej uchwały. W kontekście, w jakim została wydana zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy Biskupice z dnia 12 grudnia 2003 r. Nr XIII/247/03 należy przytoczyć i podzielić ugruntowany już w judykaturze pogląd (prezentowany m. in. w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2003 r., sygn. akt: II SA/Kr 2676/0), zgodnie z którym regulacja prawna zawarta w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje specjalnego trybu przekwalifikowania działek z rolnych na budowlane, pozostawiając to zmianom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że na gruncie tej ustawy można osiągnąć przekwalifikowanie działki tylko przez zmianę planu, a organy gminy (organy planistyczne) nie mają obowiązku wydawania osobnych aktów administracyjnych w przedmiocie tego przekwalifikowania. Składając wniosek o zmianę przeznaczenia działki nie można zatem oczekiwać odrębnego aktu w tej sprawie (zwłaszcza decyzji administracyjnej), a nieuwzględnienie tego wniosku można kwestionować jedynie przy pomocy wskazanych wyżej środków dotyczących projektu planu lub samej uchwały o planie. Plan jest jednak przygotowywany na podstawie wspomnianego władztwa planistycznego gminy, w ramach którego ma ona dość szeroką swobodę wyboru konkretnych rozwiązań, które muszą godzić ze sobą różne interesy i uwzględniać interes publiczny, wymagania ochrony środowiska, kwestie gospodarcze i ekonomiczne itp. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały - zwłaszcza uzasadnienie faktyczne - nie jest prawidłowe. W pierwszej kolejności należy wskazać, że organ planistyczny nie ustosunkował się w ogóle do treści zindywidualizowanego zarzutu, a wskazana argumentacja ma charakter generalny powtarzany przez Radę Gminy Biskupice w uzasadnieniach wielu - będących przedmiotem skarg do wojewódzkiego sądu administracyjnego - uchwał o odrzuceniu zarzutów do projektu planów zagospodarowania przestrzennego obszarów Gminy Biskupice w miejscowościach Biskupice, Bodzanów, Jawczyce, Łazany Przebieczany, Sławkowice, Sułów, Szczygłów, Tomaszkowice, Trąbki i Zabłocie, do których sporządzenia przystąpiono na podstawie uchwały Rady Gminy Biskupice z dnia 27 grudnia 2001 r. Nr XXXXII/210/2001. Dla przykładu można wskazać, że identyczne uzasadnienie zawiera uchwała Rady Gminy Biskupice z dnia 12 grudnia 2003 r., Nr XIII/246/03 w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu planu. Ponadto motywy uzasadnienia obarczone są błędem logicznym. Organ planistyczny uzasadnia bowiem odrzucenie zarzutu do projektu planu charakterem rozwiązań przyjętych właśnie w tym projekcie. Powiada bowiem, że uwzględnienie zarzutu wiązałoby się z wejściem w teren kompleksu rolnego położonego na przedpolu lasu oraz naruszeniem terenów otwartych, przewidzianych w ustaleniach projektu planu. Jednocześnie organ planistyczny wskazuje, że działanie takie powodowałoby rozproszenie zabudowy i pogorszenie ładu przestrzennego, nie wyjaśniając, na czym to rozproszenie i pogorszenie miałoby polegać, a które to skutki uwzględnienia zarzutu skarżący kwestionują w swojej skardze do sądu administracyjnego. Jako drugi zasadniczy argument odrzucenia zarzutu wskazano, że w planie dotychczas obowiązującym teren działki nr [....] w S. również nie był budowlany, był to teren rolny bez prawa zabudowy (R), a zatem projekt nie narusza praw nabytych wnoszącego zarzut. Argument tego rodzaju nie może stanowić zasadniczej podstawy odrzucenia zarzutu, gdyż pozbawiałby sensu instytucję zarzutów do projektu planu, jako instrumentu dającego m.in. możliwość domagania się zmian dotychczasowych rozwiązań planistycznych. Należy podzielić pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym odrzucenie zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być uzasadnione wyłącznie porównaniem planu dotychczas obowiązującego z projektem planu wyłożonego do publicznego wglądu. Obowiązkiem rady gminy jest skonfrontowanie zarzutu i projektu planu ze stanem faktycznym i prawnym działek z dnia odrzucenia zarzutu (wyrok NSA z dnia 18 lutego 2002 r., II SA/Kr 3050/01, publ.: Wspólnota z 2002 r., nr 13, s. 47) Wobec powyższego uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie spełnia swojej zasadniczej funkcji, jaką jest przekonanie adresatów uchwały o słuszności i prawidłowości jej podjęcia i wskazanie im motywów rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z art. 24 ust. 3 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a co za tym idzie podlega ona stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r, Nr 153, poz. 1270). Rozstrzygniecie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270). Art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie znajduje zastosowania, gdyż rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej uchwały jest zbędne.