II SA/Kr 71/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Magda Froncisz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2019 r. sprawy ze skarg B. C., J. D. i A. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia 9 listopada 2018 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości I. odrzuca skargę J. D.; II. w uwzględnieniu skarg B. C. i A. D. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących B. C. i A. D. kwoty po 200,00 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania: IV. zarządza zwrot J. D. kwotę 200,00 zł (dwieście złotych) tytułem uiszczenia wpisu od skargi. 1. Wnioskodawcy A. D., J. D., B. C. oraz Szpital Specjalistyczny [....] pismem z dnia 27.07.2017 r. zwrócili się do Prezydenta Miasta K. o zwrot działek nr [...] i [...] obr. [...] wywłaszczonych decyzją Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia 6.01.1984 r. (nr [...]) z przeznaczeniem na przebudowę ulicy [...] w K.. 2. Prezydent Miasta K. pismem z dnia 6.06.2017 r., powołując się na art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami uznał za zasadne wyłączenie się od załatwienia sprawy wszczętej wskazanym wyżej wnioskiem. Wojewoda, postanowieniem z dnia 7.09.2017 r. (znak [...]) wyznaczył Starostę [...] do załatwienia tej sprawy. Podał Wojewoda, że treść odpisu księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr [...] obręb [...] jedn. ewid. [...] (w granicach wywłaszczonych działek nr [...] i [...] obręb B. ) wskazuje, iż działka ta stanowi własność Gminy K., co oznacza, że Prezydent Miasta K. podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy zwrotu tej nieruchomości. 3. Starosta [...] decyzją z dnia 12 czerwca 2018 r. (znak [...]) orzekł o odmowie zwrotu na rzecz: B. C., J. D., A. D. oraz Szpital Specjalistyczny [....] - nieruchomości oznaczonej jako części działki nr [...], położonej w obrębie [...], jednostki ewidencyjnej [...] miasta K., w granicach działek: nr [...] i nr [...] obręb [...] Orzekając we wskazany sposób organ I instancji podał, iż objęta wnioskiem o zwrot opisana wyżej nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia 6 stycznia 1984 r. znak [...], z przeznaczeniem na przebudowę ulicy [...] w K.. W ocenie orzekającego organu administracji, działka ta nie może podlegać zwrotowi na rzecz wnioskodawców z tego powodu, iż zajęta została pod pas drogowy drogi publicznej - ul. [...]. 4. Odwołanie od wskazanej wyżej decyzji Starosty [...] zostało wniesione przez B. C.. Odwołująca się zarzuciła, iż wszystkie przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zostały spełnione. Podkreśliła, że niewykorzystana część wywłaszczonej nieruchomości jest wykorzystywana przez Gminę K. niezgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu. Od dłuższego czasu sporna nieruchomość wykorzystywana jest bowiem w celach komercyjnych, niemających żadnego związku z rozbudową drogi, czy też zabezpieczeniem pasa drogowego. Ponadto odwołanie od wymienionej wyżej decyzji Starosty [...] wniosły J. D., A. D. oraz Szpital Specjalistyczny [....] wskazując, że nie zgadzają się z zawartym w niej rozstrzygnięciem. 5. Wojewoda decyzją z dna 9.11.2018 r. (znak [...]) podstawie art. 9a w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 142 ust. l i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 121) i art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2068) oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podał, że organ I instancji ustalił, iż wywłaszczone działki nr [...] nr [...] obr. [...] stanowią część działki nr [...], położonej w obrębie [...], jedn. ewidencyjna [...] m. K.. Z pisma Zarządu infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 13 marca 2018 r. znak [...] wynika, że działka nr [...] położona w granicach dawnych działek nr [...] i nr [...] obr. [...], zajęta jest pod pas drogowy drogi publicznej - ul. [...]. Ulica [...] zaś uzyskała status drogi krajowej na mocy Uchwały Rady Ministrów nr 192 z dnia 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (M.P. z 1986 r. Nr 3, poz. 16) oraz Rozporządzenia Rady ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. z 1998 r., nr 16, poz. 1071). Obecnie przedmiotowa ulica posiada status drogi krajowej na podstawie § 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 stycznia 2003 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach lubelskim, lubuskim, łódzkim, małopolskim, opolskim, podkarpackim, podlaskim, świętokrzyskim, warmińsko-mazurskim, wielkopolskim (Dz. U. z 2003 r., nr 42, poz. 367). Podkreślił organ odwoławczy, że zgodnie z art. 2a ustawy o drogach publicznych, drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Powyższy przepis określający strukturę własnościową dróg publicznych, jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n). Art. 2 u.g.n. określa relacje między przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, a innymi ustawami. Przepis ten stanowi, że ustawa o gospodarce nieruchomościami w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami nie narusza innych ustaw. Tak więc przepisy innych ustaw, zarówno wymienionych przykładowo w art. 2 jak i tam nie wymienionych np. ustawa z dnia 21 czerwca 1985 r. o drogach publicznych, należy uznać za przepisy odrębne, które mają pierwszeństwo w ich stosowaniu (wyrok NSA z dnia z dnia 12 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 361/08). Akcentował Wojewoda, że w orzecznictwie sądowym drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu, skoro własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi (Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego). Nieruchomości drogowe nie mogą być więc obciążane prawami rzeczowymi na rzecz osób fizycznych i za niedopuszczalne uznać należy orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Podał Wojewoda, że wyłączeniu z powszechnego obrotu podlegają działki stanowiące drogi publiczne w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, przy czym w judykaturze podkreśla się, że to wyłączenie z obrotu dotyczy całości gruntu znajdującego w liniach rozgraniczających pas drogowy. Zwrócono uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1535/15, który odnosił się do tej problematyki. Stwierdził organ II instancji, iż nie jest możliwy zwrot przedmiotowej nieruchomości, gdyż znajduje się ona w pasie drogowym drogi krajowej - ul. [...]. Podkreślił zarazem, iż nie jest rzeczą organów orzekających w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości badanie zgodności z prawem zaliczenia ww. ulicy do kategorii dróg publicznych. Brak jest też podstaw do kwestionowania prawdziwości informacji odnośnie zasięgu pasa drogowego, przedstawionych przez zarządcę drogi (ZIKiT w K.). Przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przyznają zarządcy drogi szerokie uprawnienia i kompetencje w zakresie dotyczącym zarządzanej przez niego drogi. 6. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisaną wyżej decyzję zostały wniesione przez B. C. (zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Kr 71/19), J. K. D.-P. (zarejestrowaną pod sygn. akt II SA/Kr 99/19) oraz A. D. (zarejestrowaną pod sygn. akt II SA/Kr 100/19). Na rozprawie w dniu 10.04.2019 r. sąd połączył ostatnio wskazane sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą II SA/Kr 71/19 i prowadził dalej te sprawy pod tą sygnaturą. Wszystkie wniesione skargi akcentowały okoliczność, że żądana do zwrotu część działki nie stanowi pasa drogowego i działka ta jest aktualnie dzierżawiona innym podmiotom, co nie jest zgodne z celem wywłaszczenia. 7. Na podstawie art. 9 u.g.n. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia 2.01.2019 r. wstrzymał z urzędu wykonanie zaskarżonej decyzji. 8. W odpowiedzi na skargi Wojewoda domagał się ich oddalenia. Podał, że z dokumentacji geodezyjnej wynika, że objęte decyzją o wywłaszczeniu m.in. działki nr [...] i [...] obr. [...] odpowiadają aktualnie działce nr [...] obr. [...] w K.. Działki te zaś zostały wykorzystana na przebudowę ul. [...], tj. na cel wywłaszczenia. Zwrócił Wojewoda też uwagę na wyrok WSA w Krakowie z dnia 28.11.2017 r. (sygn. akt II SA/Kr 856/17). W wyroku tym sąd kontrolował decyzje dotyczące odmowy zwrotu działek o numerach [...] i [...], tj. sąsiednich względem obecnie objętych zaskarżoną decyzją. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga J. K. D.-P. podlegała odrzuceniu. Na podstawie akt administracyjnych sprawy należy bowiem stwierdzić, że zaskarżona decyzja Wojewody z dnia 9.11.2018 r. odebrana została przez skarżącą w dniu 17.12.2018 r. Wynikający z art. 53 par. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej p.p.s.a.) trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na tę decyzję do sądu administracyjnego - upływał więc w dniu 16.01.2019 r. Tymczasem skarżąca wniosła skargę w dniu 17.01.2019 r. (k. 55 akt sądowych), a zatem z uchybieniem terminu. Stosownie do art. 58 par. 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Powyższe, nakazywało więc odrzucić skargę J. K. D.-P., o czym sąd orzekł w pkt I sentencji. Jednocześnie, wobec odrzucenia skargi, sąd z urzędu zwrócił skarżącej cały uiszczony od skargi wpis, o czym orzeczono w pkt IV sentencji wyroku, na podstawie art. 232 par. 1 pkt 1 p.p.s.a. Sądowoadministracyjna kontrola zaskarżonych decyzji, przeprowadzona w wyniku rozpoznania skarg B. C. oraz A. D. wykazała, że decyzje te naruszają przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik kontrolowanej sprawy (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a). Popełnione przez orzekające organy administracji uchybienie dotyczy braku należytego wyjaśnienia i ustalenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych (art. 7 i art. 77 par. 1 K.p.a.). Należy bowiem zauważyć, że z akt sprawy bezspornie wynika, iż organy administracji rozpatrując złożony wniosek dotyczący zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w zakresie odnoszącym się do dawnych działek o numerach nr [...] oraz [...] obr. [...] - nie przeprowadziły dowodu z oględzin tej nieruchomości. Oględziny terenu mającego podlegać zwrotowi stanowią zaś podstawowy dowód w przedmiotowym postępowaniu. Dowód ten pozwala organowi administracji na ustalenie zarówno terenowej konfiguracji działek objętych żądaniem zwrotu (przebiegu ich granicy), jak też w konsekwencji pozwala określić aktualny stan ich zagospodarowania. Ustalenia te zaś są istotne z punktu widzenia oceny realizacji celu wywłaszczenia i finalnie rzutują także na dopuszczalność zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (art. 136 ust. 3, art. 137 u.g.n.). Dokonując ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, orzekające w tej sprawie organy administracji oparły się zasadniczo jedynie na przedstawionej przez ZIKIT w K. (w piśmie z dnia 13.03.2018 r.) ocenie, iż sporne działki stanowią część ulicy [...]. Ta zaś okoliczność była z kolei podstawą przyjęcia, że zwrot takiej nieruchomości nie jest dopuszczalny. Należy jednak zauważyć, że we wskazanym piśmie ZIKIT w K. zawarte jest następujące stwierdzenie: "w odpowiedzi na pismo (...) w sprawie postępowania o zwrot części działki nr [...] w granicy działek [...] i [...] obr. [...], ZIKiT informuje, że część w.w. działki w zakresie objętym wnioskiem o zwrot (zgodnie z przesłanym załącznikiem graficznym) w całości wchodzi w skład pasa drogowego – ul. [...] Ulica ta posiada status drogi krajowej". Analizując jednak akta sprawy, w tym wskazany w cytowanym piśmie ZIKiT załącznik graficzny (mapę; k. 33) uznać należy, iż przedstawione stanowisko, będące zarazem podstawą przyjętych ustaleń faktycznych, nie znajduje jednak w pełni uzasadniania. Stwierdzić bowiem trzeba, że wskazana na tej mapie granica działki [...] nie pozwala na jednoznaczne przyjęcie, że działka ta, w granicach dawnych, wywłaszczonych działek nr [...] i [...], rzeczywiście w całości znajduje się w obszarze pasa drogowego ulicy [...] (lub, jak może wynikać to z przedmiotowej mapy - ul. [...]). W oparciu bowiem o analizowaną mapę, nie sposób dokładnie ustalić tego, gdzie właściwie przebiega granica pasa drogowego powyższej ulicy i czy rzeczywiście sporne działki w całości stanowią pas tej drogi. Zauważyć bowiem trzeba, iż na przedmiotowej mapie uwidoczniony został pas gruntu oznaczony skrótem "j.asf." (jezdnia asfaltowa). Za tym terenem, znajduje się grunt stanowiący chodnik betonowy (oznaczenie "ch.bet."). W dalszej zaś kolejności położony jest teren oznaczony symbolem "j.br." (jezdnia brukowa). Jednocześnie dostrzec trzeba, że za tym ostatnio wskazanym terenem, a przed południową granicą działek oznaczonych numerami [...] i [...], znajduje się jeszcze pewien fragment nieruchomości (terenu), stanowiący wywłaszczone działki o dawnych numerach [...] i [...], będące obecnie częścią działki o numerze [...]. Status tego terenu, wobec braku jednoznacznego uwidocznienia na ocenianej mapie granic pasa drogowego, nie jest oczywisty. W szczególności nie można wykluczyć, iż sporna część wywłaszczonych działek znajdować się rzeczywiście może już poza obszarem (granicą) pasa drogowego. Okoliczność ta nie została w ocenianym postępowaniu dokładnie ustalona i wyjaśniona. Podkreślić przy tym trzeba, iż w toku postępowania skarżące stanowczo stwierdzały, że część wywłaszczonych działek jest aktualnie użytkowana komercyjnie. Prowadzący postępowanie organ administracji nie przeprowadził jednak żadnych czynności wyjaśniających, mających na celu zweryfikowanie podnoszonej przez wnioskodawczynie okoliczności. W szczególności nie zostały podjęte czynności pozwalające na precyzyjne ustalenie przebiegu granic działek wnioskowanych do zwrotu (np. przy wykorzystaniu udziału biegłego geodety). Uchybienie to świadczy o naruszeniu wyrażonego w art. 77 par. 1 k.p.a. nakazu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego sprawy. Jak wyżej przy tym zaznaczono, mapa przesłana przez orzekający organ administracji zarządcy drogi celem wypowiedzenia się odnośnie miarodajnych dla sprawy okoliczności faktycznych, nie pozwalała na dokonanie, wyłącznie na jej podstawie jednoznacznych dla przedmiotu postępowania ocen i ustaleń. Także mapa znajdująca się na k. 14 akt administracyjnych, nie mogła stanowić podstawy tychże ustaleń, gdyż mapa ta nie wskazuje granic pasa drogowego, wyłączonego z możliwości zwrotu. Wskazane uchybienia w zakresie ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia świadczą o wadliwości zaskarżonych w sprawie decyzji, która nakazywała wyeliminować te decyzje z obrotu prawnego, o czym sąd orzekł w pkt II sentencji na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 par. 1 K.p.a. W ponowienie prowadzonym postępowaniu rzeczą orzekającego organu administracji będzie uwzględnienie przedstawionych wyżej ocen i uwag, tj. dokonanie jednoznacznych ustaleń w zakresie rzeczywistego przebiegu granic wywłaszczonych działek o dawnych numerach [...] i [...] i odniesienie tych granic do zasięgu pasa drogowego drogi publicznej. Organ administracji winien przy tym rozważyć, czy wskazane czynności powinny zostać dokonane przy wykorzystaniu udziału geodety. Dokonane zaś ustalenia rzutować będą na ocenę istnienia bądź braku, wynikających z prawa materialnego (art. 136 ust. 3 u.g.n.) przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Nadto, istotne może także okazać się ponowne rozważenie, który organ administracji winien niniejsza sprawę rozpoznać i załatwić. Jak bowiem przyjęły dotychczas organy administracji, wywłaszczone nieruchomości (obecnie stanowiące działkę [...]) składają się na część ulicy [...] w K.. Droga ta zaś jest drogą krajową. Prawo własności wskazanej działki, ujawnione zostało w księdze wieczystej na rzecz Gminy K., co było też powodem wyznaczenia Starosty [...] (w miejsce Prezydenta Miasta K.) do załatwienia tej sprawy (art. 142 ust. 2 u.g.n.). Stosownie jednak do art. 2a ust. 1 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2018 r., poz. 2068) drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. Przepis ten obowiązuje od dnia 1 stycznia 1999 r. i dodany został przez art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. z 1998 Nr 106, poz. 668). Powołana regulacja, jest jednocześnie samoistną podstawą prawną dla wpisu prawa własności w księdze wieczystej. W toku prowadzonego ponownie postępowania winno zostać zatem także ustalone, komu przysługuje własność nieruchomości objętej żądaniem zwrotu. O zwrocie skarżącym kosztów postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt III sentencji). Wskazany przepis stanowi, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.