II SA/Kr 713/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [ ] w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak AWSA Inga Gołowska (spr.) Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 listopada 2007 r. sprawy ze skargi A.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w z dnia w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Organ I instancji-Prezydenta Miasta K. , decyzją z dnia .............................. wydaną na podstawie art. 20 w zw. z art. 3 pkt. 11, art. 16, oraz art. 24 z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U Nr 228, póz. 2255 z póź. zm), art. 104, art. 107 oraz art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity Dz. U z 2000r. Nr 98,póz. 1071 z póź. zm) i § 6 Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne ( Dz. U Nr 105, poz.881)-po rozpatrzeniu wniosku A.O. z dnia ...... października 2005r. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla M.O. - orzekł o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności O.M. w okresie od 2005-10-01 do 2007-01-31 w wysokości 144,00 zł ( sto czterdzieści cztery złote). Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Zasiłek pielęgnacyjny będzie wypłacany do ostatniego dnia każdego miesiąca, za który przysługuje. W uzasadnieniu decyzji, organ l instancji podniósł, że art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych przewiduje, że zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. W oparciu o powołany przepis ustalono, że strona spełnia warunki przyznania zasiłku pielęgnacyjnego przewidziane przez art. 16 ustawy. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na ważny interes strony wyrażający się w potrzebie zapewnienia utrzymania świadczeniobiorcy. Odwołania od decyzji organu l instancji wniosła A.O. Pierwsze z dnia ........ grudnia 2005r. skierowała do Prezydenta Miasta K. W odwołaniu podniosła, że składając wniosek do organu zaznaczyła, że za miesiąc wrzesień 2005r. zasiłek pielęgnacyjny nie został jej wypłacony. Zasiłek ten wypłacany był przy jej rencie 15-tego każdego miesiąca. Skoro Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie był uprawniony do wypłaty jakichkolwiek świadczeń rodzinnych od 1 września 2005r. to uważa, że zwróciła się do organu właściwego, który to powinien zaległy zasiłek pielęgnacyjny wypłacić. Wobec powyższego wnosi o wypłacenie zaległych należności pielęgnacyjnych przyznanych choremu dziecku dla zapewnienia częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki. Podniosła także, że kwoty które się jej należą podlegają wypłacaniu z ustawowymi odsetkami. W drugim odwołaniu z dnia ...... stycznia 2006r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego podniosła, że skoro Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie był uprawniony do wypłacania świadczeń rodzinnych od 1 września 2005r. to uważa, że sprawę przejął Urząd Gminy czyli Urząd Miasta. Podniosła, że w złożonym wniosku dotyczącym ustalenia prawa do dalszego wypłacania zasiłku pielęgnacyjnego zaznaczyła, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych należności za wrzesień nie wypłacił. W piśmie z dnia ...... stycznia 2006r. znak: ...........organ l instancji podniósł, że zgodnie z art.24 ust. 2 ustawy z 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych , prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Pani A.O. w dniu ..... października 2005r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego na rzecz swojej córki M.O. , dlatego nie można stronie przyznać zgodnie z odwołaniem zasiłku pielęgnacyjnego od dnia 1 września 2005r. Na podstawie stanu faktycznego i prawnego organ l instancji nie znalazł podstaw do przychylenia się do odwołania strony. Odwołanie zostało wniesione po terminie. Organ II instancji-Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia ............wydaną na podstawie art. 2, art. 3, art. 16, art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U Nr 228, póz. 2255 z póź. zm) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego -utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji podniósł, że po zapoznaniu się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, mając na względzie obowiązujące w tym zakresie przepisy stwierdził iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu co skutkuje utrzymaniem jej w mocy. Organ II instancji stwierdził także, że decyzja organu l instancji została wydana bez zwrotnego potwierdzenia odbioru i nie ma możliwości precyzyjnego ustalenia, kiedy decyzja została stronie doręczona. W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że pismo z dnia ............. grudnia 2005r. skierowane do Prezydenta Miasta K. wyrażające niezadowolenie z decyzji stanowi odwołanie wniesione w terminie. Organ II instancji stwierdził również, że wniosek A.O. został złożony wraz z wymaganą dokumentacją w siedzibie Urzędu Miasta K. dopiero w dniu ....... października 2005r. w związku z powyższym prawo do świadczeń rodzinnych nabyła dopiero w dniu 1 października 2005r. Przepis art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U Nr 228, póz. 2255 z póź. zm) jest przepisem o charakterze związanym, którego istota polega na tym, że ustawa uzależnia jego zastosowanie od spełnienia ściśle określonej przesłanki. Organ II instancji ma świadomość faktu, że decyzja organu l instancji może w odczuciu strony wydawać się krzywdząca, jednakże ustawodawca nie pozostawił organom administracji publicznej możliwości innej kwalifikacji terminu, od którego przedmiotowe świadczenie może być przyznane. Ustawodawca nie przewidział, aby z uzasadnionych przyczyn organy gminy mogły przyznać zasiłek pielęgnacyjny od początku okresu zasiłkowego (tj. od dnia 1 września 2005r.) pomimo, że wniosek strony wpłynął później niż we wrześniu. Okoliczność, że osoba ubiegająca się o zasiłek dysponuje już wcześniej orzeczeniem o niepełnosprawności nie jest w świetle ustawy o świadczeniach rodzinnych automatyczną przesłanką decydującą o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego. Znaczenie prawne ma bowiem moment w którym złożono wniosek do którego dołączono między innymi przedmiotowe orzeczenie. Organ administracji publicznej nie jest władny aby w kwestii ustalenia okresu, od którego świadczenie ma zostać przyznane orzec inaczej .ponieważ oznaczałoby to rażące naruszenie powszechnie obowiązującego przepisu i skutkowało stwierdzeniem nieważności decyzji. Skargę na decyzję organu II instancji wniosła A.O. zarzucając, iż organ II instancji nie odpowiedział kto zatrzymał, zabrał i na co przeznaczył należności pielęgnacyjne. Wg skarżącej najważniejszym problemem dla organu II instancji było ustalenie terminu kiedy wniosek został złożony. Organ II instancji powinien spojrzeć na problem zachowując ciągłość w wypłacaniu skoro już od 1 września 2005r. Urząd Miasta K. świadczenia te wypłacał. Nie wypłacenie zaległego zasiłku wynika z chorej zwiększonej biurokracji za którą trudno nadążyć szczególnie ludziom chorym-niepełnosprawnym oraz zmiany siedziby Wydziału Świadczeń Socjalnych. Należało sprawdzić niewypłaceni przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych za miesiąc wrzesień 2005r. i zachować ciągłość w wypłacaniu. Wojewódzki Sad Administracyjny, zważył co następuje: Na wstępie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji w związku z art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002r.-Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U Nr 153, póz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z 30.08.2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, póz. 1270 ze zm), kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ppsa sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Sąd zwraca również uwagę na treść art. 134 § 1 ppsa, który stanowi, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami w nioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podniosła w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią- bez wątpienia- sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Postępowanie administracyjne jest wszczynane i prowadzone w celu "załatwienia sprawy", które to pojęcie należy rozumieć szeroko, jako odnoszące się do każdej formy orzekania w sprawie indywidualnej. Decyzja podejmowana przez organ administracji publicznej jest aktem administracyjnym zewnętrznym, a podstawą takiego właśnie aktu mogą być tylko i wyłącznie przepisy prawne powszechnie obowiązujące. Treścią decyzji jest, jak stanowi się w art.104 "załatwienie sprawy", tzn. rozstrzygnięcie o istocie sprawy-czyli orzeczenie co do tych interesów prawnych lub obowiązków, które legitymowały określone osoby do udziału w postępowaniu jako strony. Każda decyzja administracyjna winna w całości lub w części, jednak kompleksowo w zakresie swego rozstrzygnięcia, załatwiać daną sprawę administracyjną przez podanie wszystkich istotnych jej elementów. (Wyrok NSA II SA 2361/00 z dnia 08.03.2002r. LEX nr 81977) Organ administracji publicznej nie jest związany granicami żądania wnoszonego przez stronę. Tak samo nie wiąże go zakres czynności postępowania przy jego wszczęciu z urzędu, albowiem z obowiązku dochodzenia do prawdy obiektywnej, wynikającego z art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego i działania na podstawie prawa, jak też przestrzegania z urzędu swej właściwości, organ ten musi rozpoznać całą sprawę i rozstrzygnąć ją co do istoty sprawy. Zakres i kształt czynności postępowania a w wyniku tego również rozstrzygnięcia sprawy, tworzy organ administracyjny i on ponosi odpowiedzialność za prawidłowość czynności procesowych oraz orzeczniczych. W razie wątpliwości, sprecyzowanie żądania należy do strony a nie do organu administracji. Jeśli pismo napisane jest nieporadnie i niezrozumiale, to organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. (Wyrok WSA l SA/WA 2238/05 z 06.06.2006 LEX nr 232909 ) W przedmiotowej sprawie organ II instancji rozpoznając odwołanie strony skarżącej A.O.-jedno z dnia ........ grudnia 2005r. (karta 8) i drugie z dnia ....... stycznia 2006r. (karta 9) winien dokładnie przeanalizować ich treść z uwagi na następujące okoliczności: - organ l instancji, wydając w dniu.......... decyzję w sprawie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego znak..........-przyznał zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności M.O. w wysokości 144,00 zł ( sto czterdzieści cztery złote) w okresie od 1 października 2005 do 31 stycznia 2007r. zatem rozstrzygnięcie w tym zakresie było pozytywne, - skarżąca A.O. podnosiła w odwołaniu fakt, że pomimo poinformowania organu l instancji o nie wypłaceniu jej zasiłku za miesiąc wrzesień 2005r. organ nie wypłacił tego zasiłku, -skarżąca w piśmie z dnia ....... stycznia 2006r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (karta 9), złożonym osobiści, zaznaczyła w piśmie, iż dotyczy ono dokumentu znak: ............gdy tymczasem w aktach sprawy nie ma takiego dokumentu. Obowiązek wyjaśnienia rzeczywistej woli strony, oznacza zatem dokładne zbadanie tego, co jest rzeczywistym przedmiotem odwołania, co jest kwestionowane przez skarżącą. Czy odwołanie jest przejawem niezadowolenia z treści całej decyzji administracyjnej czy też skarżąca odniosła się w swoich odwołaniach jedynie do faktu nie wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego za miesiąc wrzesień 2005r przez organ l instancji. W konsekwencji wyjaśnienia wymaga okoliczność nie podjęcia przez organ l instancji rozstrzygnięcia w tym przedmiocie -zatem kwestia czy mamy do czynienia z bezczynnością organu l instancji czy też nie. Organ II instancji rozpoznając sprawę na skutek wniesionych odwołań nie dokonał powyższych ustaleń mimo, że odwołanie jest instytucją procesową tworzącą możliwość prawną określonym, uprawnionym podmiotom zaskarżenia decyzji administracyjnej. Prawu temu odpowiada obowiązek kompetentnych organów ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej merytorycznie w trybie postępowania administracyjnego. Przedmiotem postępowania przed organem II instancji jest ponowne rozpatrzenie sprawy indywidualnej rozstrzygniętej decyzją organu l instancji. Granice postępowania rozpoznawczego generalnie wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej, zasada praworządności i zasada dwuinstancyjności. Organ odwoławczy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i zasadą swobodnej oceny dowodów, dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu przed l instancją. Organ II instancji nie dopatrzył się wadliwości postępowania organu l instancji jednakże, jak wskazano powyżej zaniechał ustalenia zakresu przedmiotowego wniesionego środka zaskarżenia. Z tych względów, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego co powoduje konieczność jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, póz. 1270 ze zm).