II SA/Kr 713/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Piotr Fronc (spr.) ASR WSA Anna Kopeć Protokolant: starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2024 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 20 marca 2023 r., znak: SKO-ZP-415-265/22 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 20 marca 2023 r. nr SKO-ZP-415-265/22, po rozpatrzeniu odwołania M. L., utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 8 września 2022 r. nr BPP.6730.15.2022.KH orzekającą o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...] położonej w Z. przy ul. [...] w związku z planowaną inwestycją polegającą na przebudowie i nadbudowie garażu na cele mieszkalne. Organy obu instancji zgodnie uznały, że przedmiotowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie może zostać zaakceptowany z uwagi na niezgodność z przepisami odrębnymi, przez co nie została zrealizowana przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., zwana dalej u.p.z.p.). W obrocie prawnym znajduje się bowiem ostateczna decyzja Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 23 marca 1998 r. znak BUA.II.7353-036B/97, orzekająca o nakazie rozbiórki garażu, który skarżąca zamierza obecnie przebudować. Od powyższej decyzji skargę złożyła M. L.. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w stanie faktycznym sprawy została potraktowana przez organ I instancji w sposób dyskryminujący, podczas, gdy była zainteresowania zachowaniem względów bezpieczeństwa. Kolejno skarżąca wskazywała na naruszenie przez organ I instancji przepisów z zakresu ochrony danych osobowych, że względu na udostępnienie wglądu do akt uczestnikowi postępowania. Kolejno skarżąca zarzuciła pracownikowi organu I instancji, jak również tut. Kolegium, że w toku rozpatrzenia sprawy nie wzięto pod uwagę informacji w mapach google w zakresie pomiaru odległości planowanej inwestycji od granicy działki. Następnie skarżąca przedstawiła wywody dotyczące konieczności zawiadomienia organów ścigania o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez uczestnika postępowania oraz przedstawiła swój pogląd na temat zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem skarżącej, w tym w kontekście zapewnienia jej bezpieczeństwa w okresie zimowym oraz zwróciła uwagę, że jej zdaniem sąsiednia nieruchomość stanowi samowolę budowlaną. W konkluzji skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c oraz kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie z art. 59 § 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy zostały uregulowane w art. 61 u.p.z.p. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. W przedmiotowej sprawie wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy nadbudowy garażu, który wcześniej objęty został nakazem rozbiórki, wynikającym z ostatecznej decyzji administracyjnej. Powyższa kolizja oznacza zdaniem organów sprzeczność "z przepisami odrębnymi", o których mowa w cyt. powyżej art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5, mogą być zarówno akty rangi ustawowej, jak i akty podustawowe, w tym rozporządzenia wykonawcze i akty prawa miejscowego, które w myśl art. 87 i 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zatem chodzi o przepisy różnej rangi, ustanawiające materialnoprawne ograniczenia w zabudowie nieruchomości (zob. wyroki NSA: z 26.06.2007 r., II OSK 943/06, LEX nr 340125; z 6.06.2017 r., II OSK 2452/15, LEX nr 2341040; z 14.06.2017 r., II OSK 2624/15, LEX nr 2345747; z 1.03.2018 r., II OSK 2028/17, LEX nr 2472259). Z powyższego wynika zatem, że decyzja administracyjna, pomimo waloru ostateczności nie stanowi "przepisów odrębnych", nie jest bowiem powszechnie obowiązującym źródłem prawa, lecz aktem indywidualnym, wydawanym w konkretnej sprawie. W przedmiotowej sprawie nie było zatem podstaw do powoływania się na sprzeczność wniosku skarżącej z powoływanym przez organy art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., uchybienie to nie miało jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia, słusznie bowiem organy oceniły, że nie można uzgodnić warunków rozbudowy obiektu, co do którego orzeczono wcześniej nakaz rozbiórki. W aktach sprawy znajduje się decyzja Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 22 marca 1998 r., z której wynika, że sporny garaż został wybudowany przez skarżącą w 1996 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z tego względu, na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 89, poz. 414 ze zm.) nakazano rozbiórkę tego garażu w terminie do 23 września 1998 r. Powyższa decyzja nie została przez skarżącą skutecznie zaskarżona, przez co uzyskała walor ostateczności i prawomocności, a co za tym idzie podlega wykonaniu. Jak wynika z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje takie mogą zostać uchylone lub zmienione. Należy jednak pamiętać, że uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. W praktyce dochodzi do tego w ramach tzw. "trybów nadzwyczajnych". Jeżeli zatem skarżąca nie zgadza się z orzeczonym w stosunku do niej nakazem rozbiórki, co wprost wynika z argumentów zawartych w skardze, ewentualnego podważenia decyzji, z której wynika ten nakaz, winna ewentualnie dochodzić po wdrożeniu jednego z tych trybów. Tymczasem skarżąca podjęła próbę uniknięcia obowiązków wynikających z ostatecznej decyzji rozbiórkowej dot. garażu poprzez złożenie wniosku o uzyskanie warunków zabudowy na jego dodatkową rozbudowę i nadbudowę. Powyższy wniosek zasadnie spotkał się z odmową. Jak wskazuje się w orzecznictwie, "nie jest dopuszczalne ustalenie warunków zabudowy dla rozbudowy budynku, bez wcześniejszego przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego lub naprawczego dla budynku (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 626/23). "Uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej jest możliwe wówczas, gdy decyzja ta jest potencjalnie niezbędna dla legalizacji samowoli budowlanej, wynikającej z przepisu art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego" (wyrok NSA z 23 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 123/22). Również w wyroku z dnia 14 listopada 2018 II SA/Kr 949/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyraźnie wskazał, że "decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla samowoli budowlanej organ może legalnie wydać, jedynie w sytuacji, kiedy organ nadzoru budowlanego w ramach postępowania regulowanego przepisami art. 48 ustawy nakaże inwestorowi przedłożyć decyzję o warunkach zabudowy". W przedmiotowej sprawie skarżąca nie wnioskowała o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w ramach postępowania legalizacyjnego, organ też nie tylko nie nakazał jej uzyskania takiej decyzji, a wręcz przeciwnie, nakazał jej rozbiórkę budynku, który to obowiązek skarżąca zignorowała, a obecnie zamierza jeszcze przedmiotowy budynek rozbudować. Uwzględnienie wniosku skarżącej w takiej sytuacji oznaczałoby obejście prawa i naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a., a także zasady zaufania do organów administracyjnych, zawartej w art. 8 k.p.a. W odpowiedzi na zarzuty skargi należy zauważyć, że nie dotyczą one meritum zaskarżonej decyzji, lecz kwestii dotyczących m.in. naruszenia RODO, czy też legalności sąsiedniej zabudowy, a zatem zagadnień wykraczających poza przedmiot niniejszego postępowania i nie mających znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Stąd nie mogły skutecznie podważyć zapadłych rozstrzygnięć. Mając na uwadze powyższe, oddalono skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.