II SA/Kr 714/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie WSA Barbara Pasternak (spr.) WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2007 r. sprawy ze skargi D.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. [ ] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia ............ wydaną na podstawie art. 20 w zw. z art. 3. pkt 11, art. 16 oraz art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003r. (Dz. U. Nr 228, póz. 2255 z późn. zm.) art. 104, art. 107 oraz art. 108 kpa i § 6 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne z dnia 2 czerwca 2005r. (Dz. U. Nr 105 póz. 881), przyznał D.D. zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności od dnia 1 listopada 2005 r. w wysokości 144,00 zł i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ podał, iż art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych przewiduje, że zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje niepełnosprawnemu dziecku, osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz osobie, która ukończyła 75 lat. Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. W oparciu o powołany przepis ustalono, że strona spełnia warunki przyznania zasiłku pielęgnacyjnego przewidziane przez art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniosła D.D. , wnosząc o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego od września 2005r. Podniosła, że o zaprzestaniu wypłacania zasiłku pielęgnacyjnego przez ZUS dowiedziała się dopiero w listopadzie 2005r. Wskazała, że nie otrzymała żądnej informacji o tym, że ZUS zaprzestał wypłacania zasiłku a ponieważ jest osobą głuchoniemą, ma utrudniony kontakt z pracownikami urzędów- z tego względu nie otrzymała informacji ustnej w ZUS. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia ........wydaną na podstawie art. 2, art. 3, art. 16, art. 24, ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228 póz. 2255 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. -2- W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że wysokość świadczenia jest prawidłowa i podzieliło stanowisko organu l instancji, iż zasadnym jest przyznanie D.D. zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości 144,00 zł miesięcznie. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołującej się, Kolegium podkreśliło, że zgodnie z brzmieniem art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż przedmiotowy wniosek został złożony wraz z wymaganą dokumentacją w siedzibie Urzędu Miasta K. dopiero w dniu ....... listopada 2005r. W związku z powyższym prawo do świadczeń rodzinnych strona nabyła od dnia 1 listopada 2005r. Przywołany przepis jest przepisem o charakterze związanym, którego istota polega na tym, że ustawa uzależnia jego zastosowanie od spełnienia ściśle określonej przesłanki. Zatem w rozpatrywanym przypadku data złożenia wniosku, zgodnie z cytowanym przepisem, determinuje dzień przyznania świadczenia. Na stronie spoczywa obowiązek zgromadzenia wymaganych dokumentów, które następnie prawidłowo wypełnione należy załączyć do wniosku. Data złożenia całości dokumentacji decyduje o ustaleniu prawa do przyznania świadczenia. Należy także pamiętać, że zgodnie z art. 61 § 3 kpa datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że po zgromadzeniu stosownej dokumentacji D.D. zwróciła się we wskazanym wyżej dniu o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego do Prezydenta Miasta K., a zatem od tego momentu można mówić o realizacji dyspozycji przepisu art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła D.D. , podnosząc, że posiada orzeczenie o stopniu niepełnosprawności od dzieciństwa i w związku z nim jest wypłacany zasiłek pielęgnacyjny. Podkreśliła, że z przyczyn od niej niezależnych nastąpiła zmiana komórki zajmującej się wypłacaniem zasiłków. Wniosek o wypłacanie zasiłku złożyła z opóźnieniem, ponieważ nie była poinformowana o nowych zasadach. Przyznanie zasiłku od listopada 2005 jest dla niej dużą stratą finansową. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu -3-zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 ze zm.) w skrócie ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 ppsa. Skargę należało uwzględnić. Zgodnie z treścią przepisu art. 16 ust. 1 Ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 228, póz. 2255 ze zm.), zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Art. 16 ust. 2 stanowi, że zasiłek pielęgnacyjny przysługuje: 1)niepełnosprawnemu dziecku, 2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) osobie, która ukończyła 75 lat. Zgodnie z ust. 3 przepisu, zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. Ust. 4 przepisu stanowi, że zasiłek pielęgnacyjny przysługuje w wysokości 144,00 zł W aktach sprawy administracyjnej (k. 3) znajduje się dołączone do wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności z dnia .........2000 r., o stopniu niepełnosprawności skarżącej D.D. , z którego wynika, że na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych z dnia 27. 08. 1997 r. (Dz. U. nr 123, póz. 776) została ona zaliczona do osób z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, która istnieje od dzieciństwa, a orzeczony stopień niepełnosprawności ma charakter trwały i orzeczenie wydaje się na stałe. W świetle cytowanego wyżej przepisu - jego -4- ust. 3 i ust. 4 - skarżącej, legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, o charakterze trwałym, która powstała do ukończenia 21 roku życia, przysługuje zasiłek pielęgnacyjny, w wysokości jak w zaskarżonej decyzji. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy (k.6) zaświadczenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. z dnia............2005 r. zasiłek ten był skarżącej przez ZUS wypłacany do dnia 31 sierpnia 2005 r. Wypłatę zasiłku wstrzymano od dnia 1 września 2005r. - zgodnie z treścią art. 48 ust. 2 pkt. 2 lit. d ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Stosownie do art. 24 ust. 4 ustawy, prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba, że orzeczenie o niepełnosprawności, lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W tym miejscu wskazać należy, że Wyrokiem z dnia 23 października 2007 r. sygn. akt P 28/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł: "Art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, póz. 992 i Nr 222, póz. 1630 oraz z 2007 r. Nr 64, póz. 425, Nr 105, póz. 720 i Nr 109, póz. 747) w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok powyższy został opublikowany w Dzienniku Ustaw z dnia 30 października 2007 r., Nr 200, póz. 1446. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego "zasiłek pielęgnacyjny spełnia efektywnie swój cel, gdy jest przyznawany od daty wskazanej w orzeczeniu o znacznym stopniu niepełnosprawności. Biorąc pod uwagę przede wszystkim cel zasiłku pielęgnacyjnego, a ponadto tryb orzekania o niepełnosprawności, który zgodnie z przewidzianymi prawem terminami może trwać kilka miesięcy, ustanowiony w art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych termin (prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo -5- wypełnionymi dokumentami) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, gdyż narusza wynikający z zasady państwa prawnego nakaz przestrzegania przez ustawodawcę poprawnej legislacji. Przepis ten, w systemie przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego jest nielogiczny i niekonsekwentny w stopniu uniemożliwiającym realizacje celu wynikającego z art. 69 Konstytucji. Uznanie niekonstytucyjności kontrolowanego przepisu w zakresie oznaczonym w sentencji wynika z ram wyznaczonych przez pytanie sądu. Niepodobna jednak nie dostrzegać, że także inne sytuacje, w których znajduje zastosowanie zdekonstytucjonalizowany przepis, są dotknięte podobną wadliwością. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego powoduje zatem nierówność w ramach populacji, wobec której znajduje zastosowanie art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. To jest przedmiotem sygnalizacji skierowanej do Sejmu RP, ponieważ ten organ jest władny przywrócić konstytucyjność całości unormowania. Nie jest natomiast wykluczone - zważywszy na utratę domniemania konstytucyjności przez art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, że sądy orzekając w sprawach innych zasiłków dokonają stosownej wykładni tego przepisu, wykorzystując art. 8 Konstytucji. Mając na uwadze treść i zakres powyższego Wyroku TK sąd uznał, że w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją należy dokonać następującej wykładni przepisu art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych : Art. 16 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych określa cel któremu ma służyć zasiłek pielęgnacyjny. Celem tego zasiłku jest częściowe pokrycie wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. Kryterium powyższe spełnia skarżąca, ponieważ jest osobą w wieku powyżej 16 roku życia i legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, która istnieje od dzieciństwa (k. 3 akt adm.) Z orzeczenia o niepełnosprawności wynika, że skarżąca jest niepełnosprawna i od kiedy ta niepełnosprawność występuje, ma ono więc charakter konstytutywny. Ustawowy cel zasiłku pielęgnacyjnego powinien być więc realizowany od daty wystąpienia niepełnosprawności zawartej w orzeczeniu o niepełnosprawności. Przeciwna -6- interpretacja przepisów dotyczących przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego, oraz daty, od której on przysługuje osobie spełniającej kryteria ustawowe, jest sprzeczna z art. 2 Konstytucji, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Organy orzekające w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją uznały, że D.D. świadczenie w formie zasiłku pielęgnacyjnego przysługuje od dnia 1 listopada 2005 r., ponieważ wniosek przyznanie świadczenia złożony został we właściwym organie w dniu ...... listopada 2005 r. Zdaniem sądu organy obu instancji błędnie zastosowały przepis art. 24 ust. 2 ustawy i dokonały interpretacji niezgodnej z ustawowym celem zasiłku pielęgnacyjnego. Należy bowiem podkreślić, że potrzeba złożenia przez skarżącą wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego wynikała wyłącznie ze zmiany stanu prawnego polegającego na powołaniu przez ustawę innego organu właściwego w sprawie wypłaty skarżącej świadczenia z pomocy społecznej. Zgodnie z art. 49 ust. 1 pkt. 1 ustawy w okresie od 1 września 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r. zasiłki pielęgnacyjne przyznaje i wypłaca organ właściwy, co w przypadku skarżącej oznacza Prezydenta Miasta K. Zdaniem sądu zmiana podmiotu przyznającego i wypłacającego świadczenie nie powoduje po stronie skarżącej żadnej zmiany okoliczności faktycznych, stanowiących podstawę do ustalenia istnienia prawa do zasiłku. Tym bardziej w sytuacji, w której znalazła się skarżąca, której niepełnosprawność datuje się od dzieciństwa, ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od ........12.1999 r. ma on charakter trwały, zaś orzeczenie o niepełnosprawności, którym dysponowały organy orzekające (stanowiące podstawę przyznania zasiłku pielęgnacyjnego) wydane jest na stałe. Mamy w tym przypadku do czynienia jedynie z kontynuacją świadczenia, a zdanie art. 24 ust. 2 ustawy "prawo do świadczeń rodzinnych ustala się" nie może mieć w przypadku skarżącej zastosowania, ponieważ doprowadziłoby to do zniweczenia celu świadczenia i pozbawiłoby skarżącą należnego jej nieprzerwanie świadczenia przez okres dwóch miesięcy. Skarżąca, będąca osobą niepełnosprawną nie może ponosić negatywnych konsekwencji zmian polegających wyłącznie na zmianie podmiotu wypłacającego świadczenie. Zdaniem sądu poważne wątpliwości budzi także sama konieczność składania w tym przypadku przez osoby uprawnione wniosku o wypłacanie świadczenia skierowanego do nowego podmiotu. Konieczność taka powinna obarczać osoby uprawnione do świadczenia wyłącznie w przypadku -7- wszczynania przez nie postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia, bądź czasowego wygaśnięcia uprawnień. W przypadku skarżącej nie zmieniły się podstawy faktyczne i prawne, dla których świadczenie to jej przysługuje nieprzerwanie. Zmienił się wyłącznie organ wypłacający świadczenie i wniosek skarżącej z dnia ....... listopada 2005 r. nie może być traktowany jak wszczynający postępowanie o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Jak podkreślono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie z dnia 6.09.2006 r. l SA/Wa 102806 (opubl. Legalis), przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych nie przewidują, w związku ze zmiana podmiotów realizujących świadczenia, wygaśnięcia dotychczas przyznanych świadczeń. Pogląd ten, jak i pogląd wyrażony w tezie w/w wyroku należy podzielić w całości. Jest on zgodny z poglądem wyrażonym w powyższym Wyroku TK dotyczącym realizacji celu przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego. Uprawnienia do zasiłku pielęgnacyjnego nie może niweczyć okoliczność zmiany podmiotu wypłacającego świadczenie, skoro wydatki wynikające z faktu niepełnosprawności powstają w dacie określonej jako data powstania niepełnosprawności, zaś w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją niepełnosprawność ma charakter stały i orzeczenie o niepełnosprawności z dnia ........2000 r. wydane zostało na stale. Skarżąca w okresie od 1 września 2005 r. do 31 października 2005 r. nie była pozbawiona uprawnień decydujących o przysługującym jej prawie do zasiłku pielęgnacyjnego. Po stronie skarżącej zachodzi ciągłość niepełnosprawności uprawniającej do świadczenia a zasiłek był jej wypłacany uprzednio. Zmiana przez ustawodawcę podmiotu realizującego świadczenie nie może w takiej sytuacji odnieść negatywnego i niekorzystnego dla skarżącej skutku w postaci pozbawienia jej świadczenia, do chwili złożenia we właściwym organie wniosku, który to wniosek musiał być rozpatrzony merytorycznie w oparciu o dotychczas posiadane przez skarżącą dokumenty i dotychczas istniejące po Jej stronie okoliczności. Zdaniem sądu powyższe naruszenie prawa, polegające na błędnym zastosowaniu art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych może zostać naprawione w toku postępowania przed organem odwoławczym, biorąc pod uwagę rodzaj naruszenia prawa oraz istnienie w przepisach postępowania podstawy do wydania decyzji reformatoryjnej, prawidłowej, mając na uwadze przedstawiony wyżej tok -8-rozumowania. Biorąc pod uwagę, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. błędnym zastosowaniem art. 24 ust. 2 Ustawy z dnia 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych, oraz w sposób naruszający zasady wynikające należało w oparciu o przepis art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przesądami administracyjnymi orzec jak w sentencji.