II SA/Kr 714/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : st. sekr. sąd. Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2015 r. sprawy ze skargi K.G., M.G.-M. i F.M. , na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 4 maja 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu pobranej jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości skargę oddala. Burmistrz Miasta i Gminy S. decyzją z dnia 16 grudnia 2014 r., na podstawie art. 36 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) odmówił zwrotu kwoty 11 484 zł dla K.G. oraz 11 484 zł dla M.G.-M. i F.M. , które to kwoty zostały pobrane przez Gminę S. jako opłata planistyczna za zbycie udziałów w działkach nr [...],[...],[...],[...] położonych w S. W uzasadnieniu organ podał, że decyzjami z dnia 2 stycznia 2008 r. –Nr [...] ( dot. K.G. ) oraz Nr [...] wydanej (dot. M.G.-M. i F.M. ) ustalono jednorazowe opłaty dla zbywców prawa własności nieruchomości położonej w S. , oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr: [...],[...],[...],[...] objętej Księgą Wieczystą [...] o łącznej powierzchni 1,3742 ha w wysokości po 13 783 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej zmianą planu miejscowego. Po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt P 58/08 na wniosek stron wznowiono postępowanie administracyjne i po przeprowadzeniu postępowania w dniu 4 listopada 2010 r. wydano decyzje Nr [...] i [...] , w których uchylono opisane wyżej decyzje Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 2 stycznia 2008 r. i jednocześnie orzeczono o ustaleniu jednorazowej opłaty w wysokości 11 484 zł dla K.G. oraz w wysokości 11 484 zł dla M.G-M. i F.M. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1599/12 stwierdzono nieważność uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia 15 maja 2006 r., Nr [...] , która stanowiła postawę nałożenia opłaty planistycznej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lutego 2014 r. sygn. II OSK 1208/13 oddalił skargę kasacyjną Rady Miejskiej. W tej sytuacji uchwała Rady Miejskiej w S. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania stała się nieważna od momentu jej podjęcia, zaistniała zatem sytuacja - jakby uchwała nie została podjęta przez Radę Miejską w S. W dniu 14 listopada 2014r. K.G. oraz M.G.-M. i F.M. zwrócili się o wznowienie postępowania i zwrot pobranej opłaty planistycznej wpłaconej zgodnie z decyzjami jw. z uwagi na utratę ważności mpzp, na podstawie którego pobrana była ta opłata. W dniu 3 grudnia 2014 r. sprecyzowali, że żądają zwrotu pobranej opłaty planistycznej. Organ odwołując się do treści art. 36 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i podkreślając, że zwrot należy się aktualnemu właścicielowi stwierdził brak podstawy do zwrotu pobranej opłaty planistycznej na rzecz wnioskodawców. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli K.G. , M.G.-M. i F.M. wskazując, że art. 36 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnosi się do sytuacji, gdy miejscowy plan ogranicza dotychczasowe korzystanie z nieruchomości lub je uniemożliwia. Przepis mógłby zostać zastosowany w sytuacji, gdyby plan obowiązywał. Ponadto z art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że opłata planistyczna nie może być pobrana, gdy zbycie nieruchomości nastąpiło po upływie 5 lat od dnia wejścia w życie planu miejscowego, a stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w S. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S. w jego granicach administracyjnych, z wyłączeniem części terenu miasta powoduje, że zbyli działkę już po upływie 5 lat od dnia wejścia w życie ostatnio obowiązującego na tym terenie planu miejscowego. Decyzją z dnia 4 maja 2015 r., znak: [...] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , na podstawie art. 36 ust. 4 i 5 art. 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199), a także art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że regulacja zawarta w art. 36 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może mieć zastosowanie także i w sprawie zwrotu opłaty planistycznej uiszczonej przez K.G. oraz M.G.-M. i F.M. . Skoro prawomocnie stwierdzono nieważność planu zagospodarowania przestrzennego, to pobrana opłata planistyczna winna zostać zwrócona aktualnym właścicielom tej nieruchomości, a tymi nie są - jak Kolegium ustaliło w oparciu o dane ujęte w Centralnej Bazie Danych Ksiąg Wieczystych - wnioskodawcy. Odnosząc się do zarzutów wskazujących, iż stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powoduje niezasadność pobrania opłaty planistycznej, bowiem zbycie przez nich nieruchomości nastąpiło po upływie 5 lat od dnia w którym wszedł w życie ostatnio obowiązujący na tym terenie plan miejscowy, Kolegium podniosło, że istotą opłaty planistycznej jest danina publicznoprawna na rzecz gminy związana ze zbyciem wartości nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Opłata planistyczna została zatem pobrana w związku ze zbyciem nieruchomości położonej w S. , a oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...],[...],[...],[...] , której wartość została ustalona z uwzględnieniem przeznaczenia określonego - w wyeliminowanym późnej z obrotu prawnego - planie miejscowym. Odwołujący uzyskali zatem wymierny profit wynikający z wejścia w życie planu miejscowego. Negatywne konsekwencje stwierdzenia nieważności przedmiotowego planu miejscowego dotknęły aktualnego właściciela nieruchomości, a nie wnioskodawców. K.G. , M.G.-M. , F.M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. , domagając się orzeczenia zwrotu uiszczonej opłaty planistycznej. Skarżący podnieśli, że w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 1208/13 stwierdzono, że " podstawową zasadą wyrażoną w ustawie o planowaniu wskazującą, że wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmiana rodzi ustawowy obowiązek pobierania jednorazowej opłaty w razie zbycia nieruchomości przed upływem 5-ciu lat od dnia wejścia uchwały w życie". Unieważnienie planu z 2006 roku oznacza, że zbycie działek miało miejsce później niż 5 lat od poprzednio obowiązującego planu, czyli w okresie kiedy została przerwana zasada działań planistycznych Gminy. Skoro zaś nie ma planu, a od poprzednio obowiązującego, upłynęło więcej niż 5 lat nie ma tytułu do pobrania opłaty planistycznej. Skarżący nie zgodzili się z twierdzeniem, że odnieśli wymierny profit, a nieważność planu dotknęła aktualnego właściciela nieruchomości. Podkreślili, że nie sprecyzowano na czym polegają straty nowego właściciela. Działki zostały sprzedane Spółce Gminnej , która odsprzedając je znacznie na tym zarobiła. Ponadto aktualne przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym potwierdzają także fakt, że roszczenia o których mowa w art. 36 ust. 3 można zgłaszać w terminie 5-ciu lat od dnia w którym plan miejscowy lub jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 pkt. 3). Skarżący wskazali również, że w wyroku z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt P58/08 Trybunał Konstytucyjny w rozdziale III pkt 6 i 7 rozważał treść art. 37 ust. 1, odwołując się "do ducha prawa, a nie tylko litery". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Zgodność z prawem zatem – to jedyne kryterium oceny zaskarżonego do Sądu aktu. Zaskarżona decyzja kryterium temu odpowiada. Przepis, który stanowi jego podstawę (art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) jest jasny i oczywisty, a jego stosowanie nie wymaga skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Zgodnie z nim w razie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w sprawie planu miejscowego, w części lub w całości, odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, albo opłata, o której mowa w ust. 4, podlegają zwrotowi odpowiednio na rzecz gminy lub na rzecz aktualnego właściciela albo użytkownika wieczystego nieruchomości. Skarżący, w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostali obciążeni opłatą, o której mowa w ust. 4 art. 36, zgodnie z którym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Nie są jednak skarżący uprawnieni do domagania się zwrotu tej opłaty. Wymienione przepisy (ust. 5 i ust. 4 art. 36) tworzą normę w zupełności regulującą kwestię zwrotu opłaty w wypadku stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To szczególne unormowanie sprawia, że inne, ogólne regulacje, w okolicznościach odpowiadających dyspozycji w/w normy, nie mają zastosowania. Tak więc dla rozstrzygnięcia w sprawie zwrotu opłaty bez znaczenia pozostaje to, że – co do zasady – stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wywołuje skutki ex tunc. Samo zresztą stwierdzenie nieważności planu nie niweczy aktów administracyjnych, które były wydane w następstwie jego uchwalenia. Akty te co do zasady nie tracą mocy, chyba że przewidywałby to przepis szczególny. Takiego zaś przepisu dotyczącego decyzji administracyjnych ustalających opłaty planistyczne nie ma. Stwierdzenie nieważności planu nie oznacza więc – jak chcą tego w istocie skarżący – powrotu do stanu sprzed wydania decyzji o ustaleniu opłaty planistycznej. Stwierdzenie nieważności planu nie jest tożsame ze stwierdzeniem nieważności czy uchyleniem takiej decyzji; decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym. W nawiązaniu do zaprezentowanego na rozprawie zarzutu dotyczącego "braku logiki" normy zawartej w art. 36 ust. 5 i ust. 4 stwierdzić należy, że ratio legis tego przepisu sprowadza się do zrekompensowania aktualnemu właścicielowi, będącego następstwem stwierdzenia nieważności planu "ubytku" wynikającego z różnicy pomiędzy wartością nieruchomości nabywanej (odpowiadającej przeznaczeniu w planie) a wartością obecną (po stwierdzeniu nieważności planu) . Ostatecznie stwierdzić trzeba, że skoro przepisy nie przewidują zwrotu byłym właścicielom opłaty planistycznej w razie stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to zaskrżoną decyzję ocenić należy jako odpowiadającą prawu. Dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w wyroku.