II SA/Kr 715/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie WSA Krystyna Daniel NSA Andrzej Niecikowski / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2006 r. sprawy ze skargi S. Spółki z o. o. z siedzibą we W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 lutego 2003 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego - skargę oddala - Decyzją z dnia 13.02.2003 r. (znak: [...]) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 3 w związku z art. 104 i art. 105 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt. 2 w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (jednolity tekst z 2000 r. Dz.U. Nr 106 poz. 1126) w sprawie odwołania S. Spółka z o.o. z siedzibą we W., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...].11.2002 r. (znak: [...]) umarzającej postępowanie w sprawie budowy kontenerowej kotłowni gazowej typ TROLING-6,4 UW/2 x 3,2 UW 95/70 prowadzonej przez Spółdzielnię Mieszkaniową w W. orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu podniesiono, co następuje: 1/ postępowanie organu I instancji zostało wszczęte w dniu [...].09.2002 r., z urzędu. Przedmiotem postępowania były roboty budowlane związane z budową kotłowni przy ul. [...] w W. Po rozpatrzeniu zgromadzonego w aktach materiału dowodowego w postaci protokołu oględzin, protokołu z przesłuchania stron oraz dokumentów otrzymanych z Urzędu Miasta i Gminy W. dot. wydanej decyzji pozwolenia na budowę oraz decyzji pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej kotłowni Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wydał decyzję o umorzeniu postępowania, bowiem ustalił, że budowa była prowadzona na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...].09.2002r., (znak: [...]). Spółka S. nie wykazała w prowadzonym postępowaniu przymiotu strony. 2/ Organ odwoławczy podzielił pogląd, iż S. Spółka z o.o. nie jest stroną postępowania w rozumieniu przepisów KPA, gdyż postępowanie to nie dotyczy bezpośrednio jej interesu prawnego lub obowiązku. Odwołująca się spółka nie posiada prawa do władania i zarządzania nieruchomością sąsiadującą z działką nr [...], na której wykonano roboty związane z budową nowej kotłowni. Z zawartej umowy dzierżawy z dnia [...].06.1999r. pomiędzy Spółdzielnią Mieszkaniową w W. a S. Spółka z o.o. nie wynika prawo do dysponowania terenem, na której jest usytuowany budynek dzierżawionej kotłowni. Na mocy umowy dzierżawy z dnia [...].06.1999 r., firma S. Spółka z o.o. ma prawo jedynie do " ... używania i pobierania pożytków pomieszczenia kotłowni osiedlowej na Osiedlu S. w W. znajdujące się na działce nr [...] KW [...] (nowe) o powierzchni 3720 m 2, zwane dalej przedmiotem umowy". S. korzysta z przedmiotu umowy cyt: " w celu produkcji i dostawy ciepła dla odbiorców ...". W ocenie organu odwoławczego wnosząca odwołanie S. Spółka z o.o. posiada jedynie interes faktyczny. 3/ postępowanie odwoławcze może zakończyć się decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe ( art. 105 § 1). Przepis art. 138 § l pkt. 3 KPA nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego wobec czego w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania, mając na uwadze treść art. 105 KPA. Będzie miało to miejsce wtedy gdy strona cofnie odwołanie (art. 137), jeżeli organ odwoławczy w toku postępowania ustalił, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie (art. 127 § 1). Wypełnia to przesłankę bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyła S. -sp. z o.o. z siedzibą we W. i zarzucając naruszenie : 1. art. 28 kpa (oraz art. 5 ust. l pkt 6 prawa budowlanego) przez jego niewłaściwe zastosowanie wobec przyjęcia, że skarżącej Spółce nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej (budowy kotłowni kontenerowej gazowej prowadzonej przez Spółdzielnię Mieszkaniową w W.) w sytuacji, gdy opisana "inwestycja" realizowana jest na nieruchomości oddanej skarżącej Spółce w dzierżawę przez Spółdzielnię w W. na podstawie umowy z dnia [...].06.1999 r.; 2. art. 7, 77 § l, 80 i 107 § l i 3 kpa wobec nie rozpatrzenia w sposób wyczerpujący i wszechstronny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz nie dokonania oceny, czy w sprawie niniejszej skarżącej Spółce przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 5 ust. l pkt 6 prawa budowlanego; 3. art. 105 § l kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie wobec umorzenia postępowania odwoławczego, w sytuacji gdy okoliczności sprawy niniejszej nie uzasadniały takiego rozstrzygnięcia - wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu podniesiono co następuje: 1/ w dniu [...].06.1999 r., skarżąca Spółka zawarła ze Spółdzielnią umowę dzierżawy, której przedmiotem była działka gruntu nr [...] (obecnie [...] i [...]) o powierzchni 3720 m2. W dniu [...].06.1999 r. w wykonaniu powołanej umowy dzierżawy Spółdzielnia przekazała spółce przedmiot dzierżawy którym był "obiekt kotłowni osiedlowej wraz z działką nr [...] (obecnie [...],[...])". 2/ W dniu [...].08.2002 roku, skarżąca Spółka zawiadomiła Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w W. o prowadzeniu przez Spółdzielnię w W. na nieruchomości objętej umową dzierżawy robót stanowiących samowolę budowlaną. W odpowiedzi na to Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w W. pismem z dnia [...].08.2002r. zawiadomił skarżącą Spółkę oraz Spółdzielnię w W. o oględzinach przedmiotowej nieruchomości, które przeprowadzono z udziałem stron oraz przedstawiciela Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w W. w dniu [...].09.2002 r. Organ I instancji o podejmowanych w sprawie czynnościach powiadamiał skarżącą traktując ją jako stronę postępowania. 3/ Roboty budowlane podjęte przez Spółdzielnię Mieszkaniową w W. stanowią samowolę budowlaną. Rzecz bowiem w tym, że budowę kotłowni prowadzono bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Pozwolenie na budowę zostało wydane decyzją z dnia [...].09.2002r. a zatem dopiero po rozpoczęciu wskazanych robót przez Spółdzielnię. 4/ Nietrafny jest pogląd, że skarżącej Spółce nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej. Skarżąca spółka S. legitymuje się posiadaniem w przedmiotowym postępowaniu nie tytko interesu faktycznego - ale przede wszystkim posiadaniem interesu prawnego. Skarżąca Spółka bezpośrednie zainteresowanie określonym rozstrzygnięciem niniejszej sprawy administracyjnej opiera bowiem na normach prawnych, które upoważniają S. do żądania od organu administracji publicznej podjęcia odpowiednich działań zmierzających do usunięcia samowoli budowlanej. Przepisami prawa materialnego, na podstawie których skarżąca Spółka może skutecznie żądać czynności organu "z zamiarem zaspokojenia własnej potrzeby" są przepisy art. 336 oraz art. 693 § l kc (w związku z odpowiednimi przepisami umowy dzierżawy z dnia [...].06.1999r.), które umknęły z pola widzenia organowi II instancji. Samowola budowlana w postaci budowy kotłowni, spowodowała naruszenie interesu skarżącej Spółki w ten sposób, że zniweczone zostały jej uprawnienia określone w umowie dzierżawy z dnia [...].06.1999 r., W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu. Uczestnik postępowania Spółdzielnia Mieszkaniowa w W. pismem z dnia [...].08.2006 r., domagała się oddalenia skargi i zasądzenie na jej rzecz od skarżącej spółki kosztów postępowania podnosząc, że wszelkie roszczenia cywilne zostały rozpoznane przez sądy powszechne na korzyść Spółdzielni. Na rozprawie przed Sądem w dniu [...].09.2006 r., o tyle uczestnik zmodyfikował stanowisko, że zrezygnował z domagania zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga w sprawie niniejszej została złożona przed dniem 1.01.2004 r. Zgodnie jednak z art. 97 § l ustawy z dnia 30.08.2002 r., Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 - w skrócie p.o.p.s.a.). Skargę należy uznać za nieuzasadnioną. Dokonana w trybie art. l § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r., Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269), kontrola sądowa zaskarżonej decyzji, nie stwierdziła aby naruszała ona prawo. Zgodnie z art. 28 kpa "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Kodeks więc, opiera pojęcie strony na dwóch sprawdzianach, tj. na interesie prawnym i obowiązku prawnym, które to wartości wyznaczone są w normach prawa materialnego. Musi przy tym zachodzić bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, na której budowany jest jego interes prawny. Status strony postępowania administracyjnego nie wynika z uznania jakiegokolwiek podmiotu za stronę przez organ administracyjny lub sąd, ale z przepisów prawa materialnego. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalony jest pogląd, iż podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Skarżąca spółka wywodzi, że przepisami prawa materialnego, na podstawie których skarżąca Spółka może skutecznie żądać czynności organu "z zamiarem zaspokojenia własnej potrzeby" są przepisy art. 336 oraz art. 693 § l kc. Otóż art. 336 kc dotyczy posiadania a posiadanie jest stanem faktycznym a nie prawnym. Art. 693 § l kc zawiera ustawową definicje dzierżawy. Problem prawa dzierżawcy do bycia stroną w postępowaniu z zakresu prawa budowlanego wydaje się być już jednoznacznie rozstrzygnięty. Umowa dzierżawy powoduje powstanie stosunku zobowiązaniowego który nie daje podstaw do poszukiwania w nim normy prawa materialnego upoważniającej do występowania w obrocie publicznym. Umowa dzierżawy, sama przez się, nie daje podstaw do występowania przed organami w przedmiocie wydawania nakazów czy zakazów, które organy administracji publicznej mogą kierować jedynie do podmiotów zobowiązanych. Nie do przyjęcia byłby pogląd odmienny, gdyż oznaczałby, że stroną postępowania z zakresu prawa budowanego może być np. posiadający nieruchomość w ramach zawartej umowy krótkotrwałego użyczenia lub innego stosunku zobowiązaniowego. Rozstrzygnięcia organów administracyjnych, w przeważającej mierze dotyczą wyłącznie sfery stosunków prawnych właściciela nieruchomości (użytkownika wieczystego), a wyjątkowo zarządcy nieruchomości względnie osoby, której przysługuje ograniczone prawo rzeczowe. Aby w prawie publicznym mówić o interesie prawnym, należy wskazać normę prawa materialnego, z której można by wywodzić ten interes prawny. Dzierżawa, jako stosunek o charakterze zobowiązaniowym, nie wiąże się z prawem do gruntu, bowiem zgodnie z art. 693 k.c. daje dzierżawcy jedynie prawo do używania rzeczy i pobierania z niej pożytków. Z tego nie wynika interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a. ( zob. wyrok NSA z dnia 24.11.2004 r.,OSK 906/04). W tym stanie rzeczy skoro dokonana kontrola nie wykazała aby zaskarżona decyzja, naruszała prawo, na podstawie art. 151 ustawy 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270), należało orzec jak w sentencji.