II SA/Kr 715/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel-Ziaja (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2010 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 4 marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej Gminy Miejskiej K. kwotę 440,00 zł (czterysta czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygnatura akt: II SA/Kr 715/10 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w związku z wniesieniem przez M. R. i A. R. w dniu 8 grudnia 2009 r. wniosku o ustalenie, że podwyższenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału wynoszącego 33/500 części nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy Miejskiej K., oznaczonej jako działka nr "1", obręb [...], objętej księgą wieczystą nr KR [...] jest nieuzasadnione lub uzasadnione w niższej wysokości, decyzją z dnia z 4 marca 2010 r. nr [...], działając na podstawie art. 77 ust. 1 i 3, art. 78 i art. 79 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) w związku z art. 43 i art. 105 § 1 k.p.a. umorzyło postępowanie w sprawie zasadności aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego powyższego udziału. W uzasadnieniu Kolegium opisało ustalony przez siebie stan faktyczny. Zgodnie z tymi ustaleniami pismem z dnia 20 października 2009 r. nr [...] Prezydent Miasta K. wypowiedział M. i A. R. dotychczas obowiązującą wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego i jednocześnie zaproponował nową opłatę roczną od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym doręczono ofertę przyjęcia nowej opłaty rocznej wynoszącą 431,23 zł. M. R. i A. R. w dniu 8 grudnia 2009 r. wnieśli wniosek o ustalenie, że podwyższenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadnione lub uzasadnione w niższej wysokości do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. W dniu 26 lutego 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przeprowadziło rozprawę, w wyniku której ustaliło, że: – przedmiotowe wypowiedzenie zostało doręczone w trybie doręczenia zastępczego określonego w art. 43 k.p.a. sąsiadowi M. i A. R. w dniu 30 października 2009 r., – użytkownik wieczysty wyjaśnił, iż ani w skrzynce pocztowej ani na drzwiach mieszkania nie znajdowało się zawiadomienie o doręczeniu wypowiedzenia sąsiadowi, – przedstawiciele Prezydenta Miasta K. stwierdzili natomiast, że wypowiedzenie zostało skutecznie doręczone użytkownikom wieczystym. Na podstawie tak ustalonego staniu faktycznego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, iż zgodnie z art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami właściwy organ zamierzający zaktualizować opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej powinien wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty, do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości. Do doręczenia wypowiedzenia stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z przepisami k.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się w trybie doręczenia zastępczego, w pierwszej kolejności w trybie określonym w art. 43 tej ustawy. Samorządowe Kolegium odwoławcze w [...] podkreśliło, że dla skuteczności doręczenia zastępczego muszą zostać spełnione wszystkie określone w tym przepisie przesłanki, a mianowicie: – adresat jest nieobecny w mieszkaniu w czasie doręczania pisma; – pismo zostało podjęte za pokwitowaniem przez dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcę; – osoba odbierająca pismo podjęła się oddania pisma adresatowi, – w przypadku gdy pismo zostało przyjęte przez sąsiada lub dozorcę o doręczeniu pisma tym osobom umieszczono zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub na drzwiach mieszkania adresata. Kolegium powołując się na stanowisko doktryny stwierdziło, iż brak takiego zawiadomienia prowadzi do bezskuteczności doręczenia. W związku z tym po analizie stanu faktycznego w powyższej sprawie uznano, iż doręczenie wypowiedzenia jest nieskuteczne i nie może wywoływać skutków prawnych. Ponadto mając na uwadze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 876/07 Kolegium stwierdziło, iż zasadne jest wydanie decyzji umarzającej postępowanie, w trybie przepisów k.p.a., na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Decyzja o umorzeniu postępowania nie jest bowiem orzeczeniem wydanym w trybie art. 79 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako że nie rozstrzyga sprawy co do meritum. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Gmina Miejska K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej przepisy prawa procesowego poprzez błędne zastosowanie art. 43, 77 i 80 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż użytkownik wieczysty zdołał zaskarżyć wypowiedzenie Prezydenta Miasta K.. Zdaniem skarżącego fakt ten, nie negowany w toku postępowania przez Kolegium, oznacza, iż zapoznał się z jego treścią. Wynika to z zarzutów zawartych we wniosku. W tej sytuacji skarżący wywodzi, iż należy uznać skuteczność doręczenia. Ponadto strona skarżąca podniosła, że skrajnie restrykcyjne stanowisko Kolegium mija się z sensem regulacji ustawowej. Jej celem jest bowiem stworzenie domniemania skuteczności doręczenia w sytuacji, gdy brak jest pewności, że doręczenie to nastąpiło i gdy pewności tej mieć nie można. Skarżący zwrócił uwagę, że jeżeli adresat swymi działaniami potwierdza, iż ze skierowanym do niego pismem się zapoznał, domniemanie takie jest zbędne. Co więcej przyjęcie poglądu wyrażonego przez Kolegium prowadzi w praktyce do niemożności stosowania art. 43 k.p.a., gdyż zawarte tam domniemanie może zostać podważone samym tylko stwierdzeniem adresata co do braku zawiadomienia, bez jakichkolwiek prób ustalenia całokształtu stanu faktycznego przez organ rozstrzygający sprawę. Kolejnym zarzutem podniesionym w skardze jest fakt, iż nie znalezienie przez użytkownika wieczystego zawiadomienia, nie oznacza, że takie zawiadomienie nie zostało przez doręczającego pozostawione. Kolegium wydając skarżoną decyzję oparło się tylko na wyjaśnieniach strony, nie konfrontując ich z zeznaniami doręczającego. Skarżący zarzucił, że skoro powyższa teza była podstawą do wydania rozstrzygnięcia, ewentualne przesłuchanie doręczającego byłoby w pełni zasadne w celu ustalenia całokształtu stanu faktycznego. Wynika to z art. 77 i 80 k.p.a., nakazujących organowi administracji w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i dopiero w oparciu o niego oceniać fakt udowodnienia lub nie samej okoliczności. W dalszej części uzasadnienia skargi Gmina Miejska K. zwraca uwagę na swoja legitymację procesową w powyższej sprawie, która wynika z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. , stanowiącego, iż uprawnionym do wniesienia skargi jest m.in. każdy, kto ma w tym interes prawny. Relacja pomiędzy Gminą Miejską K. a M. i A. R. opiera się na cywilnoprawnej konstrukcji użytkowania wieczystego. Skarżący występuje w niej jako właściciel działający w sferze dominium, a więc poza obszarem stosunków administracyjnoprawnych. Będąc stroną stosunku cywilnoprawnego, jest podmiotem praw i obowiązków wynikających z niego. Do nich zaliczyć można określone przez kodeks cywilny i przepisy o gospodarce nieruchomościami uprawnienie do pobierania opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oraz zmiany jej wysokości. Interes prawny skarżącego w tej sytuacji z art. 79-80 ustawy o gospodarce nieruchomościami polega jego zdaniem na żądaniu wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze merytorycznego rozstrzygnięcia w postaci orzeczenia ustalającego nową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, od którego to orzeczenia, w razie uznania go za niekorzystne, przysługiwać będzie skarżącemu prawo dochodzenia swych racji przed sądem powszechnym. W zakończeniu skarżący podnosi, iż decyzja Kolegium nie jest rozstrzygnięciem merytorycznym .Co więcej, jej następstwem jest zarówno utrzymanie wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wyżej opisanej nieruchomości w kwocie dotychczasowej, jak i niemożność ustalenia zasadności jej podwyższenia za rok 2010. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W niniejszym przypadku Sąd nie ma możliwości do przeprowadzenia takiej kontroli, z uwagi na istotne braki dowodowe i niekompletność akt postępowania administracyjnego przekazanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wezwał organ pismem z 2 lipca 2010 r. do nadesłania w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, kompletnych akt postępowania administracyjnego w sprawie, w szczególności: – pisma Prezydenta Miasta K. z dnia 26 października 2009 r. wypowiadającego wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, – dowodów jego doręczenia stronom postępowania. Do dnia rozprawy, która odbyła się 13 września 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie wykonało tego wezwania. Brak kompletnych akt postępowania uniemożliwił dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji. W szczególności nie sposób było ustalić treści pisma Prezydenta Miasta K. z dnia 26 października 2009 r. wypowiadającego wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, w tym m.in. wysokości opłaty rocznej przed zmianą i wysokości oferty podwyższającej opłatę roczną. Ponadto na skutek braku dowodów doręczenia tego pisma stronom postępowania Sąd nie jest w stanie ustalić czy, kiedy i w jaki sposób miało miejsce doręczenie pisma użytkownikom wieczystym. Na podstawie przesłanych do Sądu materiałów nie sposób skontrolować na jakiej podstawie Kolegium ustaliło okoliczności związane z zastępczym doręczeniem pisma z dnia 26 października 2009 r. Dodatkowe wątpliwości wynikają z faktu, że na rozprawie przed Sądem w dniu 13 września 2010 r. uczestnik postępowania A. R. oświadczył, iż pismo odebrała i przekazała mu około osiemdziesięcioletnia sąsiadka, natomiast z uzasadnienia decyzji Kolegium wynika, iż pismo odebrał Pan P., sąsiad. Okoliczności te wymagają jednoznacznego wyjaśnienia. Zgodnie z przepisami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. podstawowym obowiązkiem organów administracji publicznej na każdym etapie postępowania administracyjnego jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, poprzedzone wyczerpującym zebraniem i rozpatrzeniem materiału dowodowego. W powyższej sprawie na skutek zaistnienia wspomnianych braków dowodowych i niekompletności akt postępowania należy stwierdzić, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] naruszyło powołane wyżej przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Kolegium w trakcie nowego postępowania powinno w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy i uzupełnić wspomniane braki w aktach. Ponadto należy stwierdzić, że Gmina Miejska K. posiada legitymację procesową w niniejszej sprawie, występuje bowiem jako właściciel działający w sferze stosunków cywilnoprawnych (dominium), a nie jako organ pierwszej instancji w postępowaniu administracyjnym. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję określając jednocześnie - na podstawie art. 152 p.p.s.a. - iż zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.