II SA/Kr 719/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie WSA Piotr Głowacki WSA (del.) Robert Sawuła (spr.) Protokolant: Anna Fugiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2007 r. sprawy ze skargi L. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2005r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżącej L. B. kwotę 10 zł (dziesięć złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 719/05 Uzasadnienie Przedmiotem skargi L. B. jest decyzja z [...]2005r. Nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w T. w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego. Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym: Podaniem z[...]2004r. L. B. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. z podaniem o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego dla syna P. B. Do wniosku tego dołączono kopię wyroku Sądu Rejonowego w T. w sprawie z odwołania L. B. jako przedstawiciela P. B. z [...]2004r. [...] zmieniającego orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z [...]2003r. w ten sposób, że zaliczono małoletniego P. B. do osób niepełnosprawnych w okresie od 1998r. do 16 roku życia ze wskazaniami o konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji oraz o konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Dołączono także kopię wyroku Sądu Okręgowego w T. z [...]2004r. [...] oddalającego apelację pozwanego. Wnioskodawczyni jednocześnie wystąpiła o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym synem – P. B. Decyzją z[...]2004r. Nr [...]Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. działający z upoważnienia Burmistrza Gminy N. orzekł o przyznaniu L. B. zasiłku pielęgnacyjnego na dziecko – P. B. w kwocie 144 zł miesięcznie, na okres od [...]11.2004r. do[...]06.2005r., określając datę i miejsce dokonywania wypłaty świadczenia. W lakonicznym uzasadnieniu stwierdzono, że wnioskodawczyni spełnia warunki przyznania świadczenia. W podstawie prawnej decyzji powołano się na art.104, 107 § 4, 130 § 4 kodeksu postępowania administracyjnego, art.16 ust.1, ust.2 pkt 1, art.20 ust.3, art.24 ust.2 i 4, art.26 ust.1 i 2 ustawy z 28.11.2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz.2255 ze zm., zwana dalej Uśr) oraz rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z 27.09.2004r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 213, poz.2162, zwane dalej Rśr). Z kserokopii zwrotnego potwierdzenia odbioru poświadczonego za zgodność z oryginałem wynika, że decyzję w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego doręczono L. B. w dn.[...] 2004r.. Odrębną decyzją organ orzekł o przyznaniu L. B. świadczenia pielęgnacyjnego. Podaniem z[...].2004r. L. B. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w N., precyzując następnie na wezwanie organu treść żądania, o "wyrównanie zasiłku pielęgnacyjnego oraz świadczenia pielęgnacyjnego na syna P.B.". Wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego złożyła w dn.[...] 2005r. L. B., wnosząc o przyznanie takiego świadczenia dla P. B. urodzonego w dn.[...] 1989r. za okres od listopada 2002r. do października 2004r. Rozpoznając ten wniosek Burmistrz N. decyzją z [...] 2004r. Nr [...] po rozpoznaniu wniosku L. B. orzekł o "odmowie przyznania Pani zasiłku pielęgnacyjnego na dziecko – P. B., w kwocie 144 zł miesięcznie na okres od [...] 2002r. do[...]2004r.". W podstawie prawnej tej decyzji powołano się na art.104 i 107 § 4 k.p.a., art.16 ust.1, ust.2 pkt 1, ust.4, art.20 ust.3, art.24 ust.2 i ust.4, art.57 Uśr oraz ogólnie na przepisy Rśr. Organ zacytował przepis art.24 ust.2 i 4 w aspekcie czasookresu na jaki przyznawane jest świadczenie rodzinne uzależnione od orzeczenia o niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Uznano, że "tut. Ośrodek" nie może przyznać zasiłku pielęgnacyjnego wstecz, albowiem byłoby to sprzeczne z art.24 ust.2 Uśr. Wskazano ponadto, że w okresie przed 1.05.2004r. Uśr nie obowiązywała, a zasady przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego normowała ustawa z 1.12.1994r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych (Dz.U. Nr 102 z 1998r., poz.651 ze zm., zwana dalej "ustawą zasiłkową"). Wskazując na treść art.57 Uśr gwarantujący ochronę praw do świadczeń nabytych pod rządami ustawy zasiłkowej, stwierdzono iż L. B. w okresie od grudnia 2004r. nie pobierała zasiłku pielęgnacyjnego, ani nie składała w tym czasie wniosku na syna P. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła L. B., podając iż w okresie po [...] listopada 2002r. nie pobierała zasiłku pielęgnacyjnego, albowiem toczyło się postępowanie przed właściwymi organami orzeczniczymi, a także sądami powszechnymi, której przedmiotem było ustalenie niepełnosprawności jej syna. Powołując się na informacje "w ZUS i MOPS w B. i radcy prawnego" strona wywodziła, iż ma prawo do swoistego "wyrównania:" świadczeń, których nie mogła pobierać z powodu toczącego się postępowania wpadkowego. Odwołania tego nie uwzględniło SKO w T., które zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium przytoczyło treść "art.16 ust.1 pkt 1" (w uzasadnieniu oczywisty błąd – art.16 ust.,1 nie dzieli się na punkty), art.24 ust.2, art.57 Uśr, eksponując datę złożenia wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego na syna. Podzielono stanowisko I instancji, że takie świadczenie nie może zostać przyznane wstecz. Wskazano ponadto, że odwołująca się nie zachowała prawa do zasiłku pielęgnacyjnego za okres sprzed 1.05.2004r., albowiem nie składała wówczas takiego wniosku o to świadczenie, ani go nie pobierała. Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy z dn.30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa), a kryterium kontroli zaskarżonej decyzji jest jej legalność, czyli zgodność z obowiązującym prawem (por. art.1 § 2 ustawy z dn.25.07.2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz.1269). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 Ppsa), stosując środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art.135 Ppsa). Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości lub w części, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów o postępowaniu, dające podstawę do wznowienia postępowania, wreszcie inne, niż dające podstawę do wznowienia postępowania naruszenie przepisów o postępowaniu, o ile mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 Ppsa). Ponadto Sąd stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 k.p.a. lub w innych przepisach (art.145 § 1 pkt 2 Ppsa). Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji dotknięte są wadą kwalifikowaną, która nakazuje stwierdzenie ich nieważności. Zasady przyznawania świadczeń rodzinnych reguluje ustawa z 28.11.2003r. o świadczeniach rodzinnych (Uśr), zaś tryb i sposób przyznawania takich świadczeń unormował Minister Polityki Społecznej w rozporządzeniu z 2.06.2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 105, poz.881, zwane dalej Rśr). Świadczeniami rodzinnymi są m.in. zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego oraz świadczenia opiekuńcze: zasiłek pielęgnacyjny i świadczenie pielęgnacyjne. W rozumieniu Uśr dziecko niepełnosprawne to dziecko w wieku do ukończenia 16 roku życia legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności określonym w przepisach o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (art.3 pkt 9 Uśr). W myśl art.16 ust.1 Uśr zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Art.16 ust.2 Uśr wskazuje podmiot, któremu należy się powyższy zasiłek, stanowiąc, iż przysługuje on: 1) niepełnosprawnemu dziecku, 2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) osobie, która ukończyła 75 lat. Ponieważ P. B. urodził się w dn.[...] 1989r., to w dniu orzekania przez organy obu instancji był dzieckiem niepełnosprawnym, zatem był podmiotem, o którym mowa w art.16 ust.2 pkt 1 Uśr – osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Decyzją organu I instancji, orzeczono o odmowie przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego L. B., nie zaś P. B. Adresatem tej decyzji uczyniono L. B., podając w osnowie, iż wydaje się ją "po rozpatrzeniu wniosku ... złożonego ... przez L. B.", decyzja zawiera sformułowanie "odmawia przyznania Pani". O tym, że decyzja była rozumiana, w aspekcie podmiotowego oznaczenia strony postępowania, jako skierowana do L. B., przekonuje uzasadnienie decyzji organu II instancji. SKO w T. w osnowie i uzasadnieniu swej decyzji zawiera wskazanie, że ten organ również traktuje, iż w sprawie nastąpiło odmowa przyznania L. B. świadczenie w formie zasiłku pielęgnacyjnego. Ustalenia te dowodzą, że organy obu instancji traktując okres czasu, za jaki oczekiwała zasiłku pielęgnacyjnego L. B., adresatem decyzji uczyniły wyłącznie skarżącą, nie uwzględniając tego, że w myśl art.16 ust.2 Uśr, stroną postępowania w sprawie o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego po 1.05.2004r. jest m.in. "niepełnosprawne dziecko". Zdaniem Sądu te okoliczności wskazują, że decyzja organu I instancji dotknięta jest wadą, o jakiej mowa w art.156 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. została skierowana do osoby, nie będącej stroną w sprawie. Stroną w myśl art.28 k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu, ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną w postępowaniu o uzyskanie zasiłku pielęgnacyjnego będzie ten podmiot, który domaga się przyznania takiego świadczenia, wywodząc iż jest jednym z uprawnionych do otrzymania tego zasiłku, bowiem należy do kategorii uprawnionych, których ustawodawca wskazał w art.16 ust.2 i 3 Uśr. Jeśli więc tym podmiotem jest "niepełnosprawne dziecko", to niewątpliwie ta osoba jest stroną postępowania, nie zaś jej przedstawiciel ustawowy. Skierowanie decyzji do przedstawiciela ustawowego, nie zaś do strony jest, zdaniem Sądu, działaniem wadliwym i tożsamym z przypadkiem skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie (art.156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Oznacza to, że decyzja organu I instancji została dotknięta wadą kwalifikowaną, utrzymanie w mocy w takiej sytuacji tej decyzji przez organ odwoławczy – SKO w T., oznacza z kolei, że organ odwoławczy dopuścił się wydania decyzji rażąco naruszającej prawo, a ściślej art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. (art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Te konkluzje prowadzą do wniosku, że Sąd musi stwierdzić nieważność decyzji obu instancji na podstawie art.145 § 1 pkt 2 Ppsa. Art.57 Uśr stanowił w dacie wydawania decyzji obu instancji, iż osoba uprawniona do dnia wejścia w życie ustawy do zasiłku pielęgnacyjnego zachowuje do niego prawo, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku uprawniającym tę osobę do zasiłku rodzinnego przysługującego na dziecko. Oznacza to, że w okresie sprzed 1.05.2004r. adresatem decyzji w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego będzie "osoba uprawniona do zasiłku rodzinnego na dziecko", w tej sprawie chodzi o L. B. W sprawie należy zatem rozdzielić orzekanie i adresatów decyzji, za okres sprzed 1.05.2004r. adresatem decyzji będzie L. B., za pozostały okres adresatem decyzji będzie P. B. Treść wyroku skutkuje tym, że kwestia przyznania zasiłku pielęgnacyjnego w aspekcie jego "wyrównania" będzie musiała ponownie być przedmiotem uwagi orzekającego organu administracji publicznej. Sąd zwraca uwagę, że dyspozycja art.57 Uśr nie uzależnia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego za okres sprzed 1.05.2004r. od faktu pobierania tego zasiłku, czy składania wówczas wniosku. Cyt. przepis stanowi natomiast o "osobie uprawnionej do zasiłku pielęgnacyjnego". Biorąc powyższe wywody pod uwagę można wywodzić ogólniej, iż stroną postępowania o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, za okres po 1.05.2004r., jest jeden z podmiotów, wymienionych w art.16 ust.2 i 3 ustawy z 28.11.2003r. o świadczeniach rodzinnych, co oznacza, iż może nim być także niepełnoletni, legitymujący się orzeczeniem o niepełnosprawności. Skierowanie w takim przypadku decyzji do przedstawiciela ustawowego strony oznacza skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, co nakazuje sądowi administracyjnemu stwierdzenie nieważności takiej decyzji (art.145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. Z art.165 § 1 pkt 4 k.p.a.). Z powyższych względów orzeczono jak na wstępie. Biorąc pod uwagę treść zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji I instancji, Sąd doszedł do przekonania, iż nie będzie stosował konstrukcji ochrony tymczasowej z art.152 Ppsa, sprowadzającej się do zakazu wykonywania zaskarżonej decyzji do momentu uprawomocnienia się wyrok