II SA/Kr 72/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2015 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej K. –P. M.O.-K. sprawy ze skargi M.Z. na postanowienie Wojewody z dnia 6 listopada 2014 r. znak: [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji skargę oddala. Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 22.08.2014 r., na podstawie art. 152 § 1, art. 123 oraz art. 187 k.p.a. w związku z art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), wstrzymał z urzędu wykonanie decyzji nr [...] z dnia 29.03.2012 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla budowy: "budynku mieszkalnego wielorodzinnego składającego się z 24 lokali mieszkalnych z 15 miejscami parkingowymi w wielostanowiskowym garażu podziemnym z wewnętrznymi instalacjami: wodno-kanalizacyjną, c.o., gazową i elektryczną, na działkach nr [...] ,[...] ,[...] obr [...] w K. –P. ", wydanej na rzecz M.Z. W uzasadnieniu organ podał, że w związku z wniesieniem przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej dla K. –P. sprzeciwu od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 29.03.2012 r., postanowieniem z dnia 21.08.2014r. wznowił postępowanie zakończone opisaną wyżej ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Organ przytoczył treść art. 187 k.p.a. oraz art. 152 § 1 k.p.a. Wyjaśnił, że zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania decyzji powinno zapobiegać sytuacji, w której wykonanie decyzji prowadziłoby do nieodwracalnych skutków prawnych lub faktycznych. Ustalenie konieczności wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji administracyjnej musi być zatem skutkiem oceny prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, w wyniku rozpatrzenia okoliczności stanowiących podstawę wznowienia postępowania. Nieuzasadnione korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji, mogłoby stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej, którą wyraża art. 16 § 1 k.p.a. Wznowienie postępowania w sprawie uzasadniała przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. W piśmie z dnia 17.06.2014 r. Prokurator wnoszący sprzeciw wskazał, że dokument na podstawie którego wydano decyzję, oświadczenie ZIKiT o warunkach przyłączenia do dróg lądowych [...] z dnia 15.02.2012 r., został sfałszowany poprzez wykonanie kopii technicznej przy użyciu kolorowej drukarki. Do sprzeciwu załączono także kserokopię pisma ZIKiT z dnia 10.01.2014 r., znak [...] oraz "Opinię wydaną na podstawie ekspertyzy kryminalistycznej" z dnia 27.04.2014 r. Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla sprawy ze względu na treść art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W świetle powyższego organ uznał, że zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Na postanowienie zażalenie wniósł M.Z. , domagając się wstrzymania wykonania zaskarżonego orzeczenia. Zakażonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: - art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego, którego celem byłoby rzetelne ustalenie, czy zachodzą przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji, - art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego, którego celem byłoby rzetelne ustalenie, czy w ogóle zachodzą przesłanki wznowienia postępowania, - art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez wznowienie postępowania i wstrzymanie wykonania decyzji, pomimo braku dowodu potwierdzającego fakt popełnienia przestępstwa, - art. 152 k.p.a. poprzez wstrzymanie wykonania decyzji, pomimo niezrealizowania przesłanek tego przepisu, niezbędnych do jego zastosowania, - art. 126 w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez brak uzasadnienie faktycznego i prawnego, które uzasadniałyby wstrzymanie wykonania decyzji, - art. 9. w zw. z art. 8 k.p.a. - art. 145 § 1 i 2 k.p.a. poprzez wznowienie postępowania pomimo braku istnienia przesłanek wznowienia postępowania. W uzasadnieniu żalący się argumentował, że powołany jako podstawa prawna wznowienia postępowania przepis art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. wskazuje, iż muszą łącznie (kumulatywnie) wystąpić trzy przesłanki, tj.: w decyzji ostatecznej organ rzeczywiście poczynił ustalenia faktyczne z powołaniem się na sfałszowany dowód, sfałszowanie musi zostać stwierdzone orzeczeniem sądu lub innego organu (chyba, że zajdą okoliczności, o których mowa w art. 145 § 2 lub 3 k.p.a.) oraz gdy na sfałszowanym dowodzie oparte zostało takie ustalenie, które miało wpływ na rozstrzygnięcie. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek określonych w przepisie powołanym jako podstawa wznowienia. Sfałszowanie oświadczenia nie zostało stwierdzone orzeczeniem sądu lub innego organu i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 145 § 2 lub 3 k.p.a. Tym samym brak jest podstaw do wznowienia postępowania. Żalący się podkreślił, że w żadnej części uzasadnienia zarówno postanowienia o wznowieniu, jak i postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji, nie wskazano, jakie przestępstwo zostało popełnione, jakiego rodzaju karą jest zagrożone. Zarówno wznowienie postępowania, jak i wstrzymanie wykonania decyzji nie zawierają żadnego uzasadnienia prawnego. Jedyną okolicznością wskazującą na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, mógłby być wyrok sądu stwierdzający fakt popełnienia przestępstwa, bez takiego wyroku, wszelkie dywagacje na temat faktu popełnienia przestępstwa są bezprzedmiotowe i stanowią tylko i wyłącznie domniemanie: zarówno popełnienia przestępstwa sfałszowania dokumentu, jak również domniemanie faktu wydania decyzji w wyniku przestępstwa. Ponadto zaznaczył, że organ I instancji wstrzymał wykonanie decyzji nie podlegającej wykonaniu, bowiem roboty budowlane prowadzone na podstawie tej decyzji zostały zakończone, co potwierdzone jest odpowiednim wpisem w dzienniku budowy i oświadczeniem kierownika budowy. Wojewoda postanowieniem z dnia 6.11.2014 r., znak:[...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że rozstrzygniecie organu I instancji jest poprawne. Wyjaśnił, że zaistnienie przesłanki prawdopodobieństwa uchylenia decyzji dotychczasowej o której mowa w art. 152 k.p.a. oznacza, że kwestia ta nie podlega udowodnieniu, konieczne jest jedynie uzyskanie przez organ przekonania, że prawdopodobnie dojdzie do wydania decyzji uchylającej. Do zastosowania regulacji wystarczy wskazanie na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, bez względu na jego stopień. Zatem w sytuacji, gdy organ stwierdzi istnienie przesłanki, która w jego ocenie może w konsekwencji, w danej sprawie, doprowadzić do uchylenia decyzji, a jednocześnie nie ma przeszkód do wstrzymania wykonania, ma obowiązek takiego wstrzymania. Przeszkodami do wstrzymania wykonania są dwie przesłanki zawarte w art. 146 k.p.a. Pierwsza z nich ma charakter bezwzględny, jej wystąpienie powoduje, że wykonanie decyzji w ogóle nie może być wstrzymane. Druga przesłanka może znaleźć natomiast zastosowanie dopiero po wyjaśnieniu sprawy. Wtedy bowiem można stwierdzić, czy nowa decyzja w pełni pokrywałaby się z decyzją dotychczasową. Zdaniem Wojewody przedstawione przez organ I instancji uzasadnienie potwierdzają zgromadzone w aktach sprawy dowody, zatem Prezydent Miasta K. był uprawiony do wydania rozstrzygnięcia o wstrzymaniu wykonania przedmiotowej decyzji. M.Z. wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Wojewody , zarzucając naruszenie: - art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego, którego celem byłoby rzetelne ustalenie, czy zachodzą przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji, - art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego, którego celem byłoby rzetelne ustalenie, czy w ogóle zachodzą przesłanki wznowienia postępowania, - art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. wznowienie postępowania i wstrzymanie wykonania decyzji, pomimo braku dowodu potwierdzającego fakt popełnienia przestępstwa, - art. 152 k.p.a. wstrzymanie wykonania decyzji pomimo niezrealizowania przesłanek tego przepisu, niezbędnych do jego zastosowania, - art. 126 w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego, które uzasadniałyby wstrzymanie wykonania decyzji, - art. 9. w zw. z art. 8 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organ II instancji nie odniósł się do zarzucanych w zażaleniu naruszeń przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący podkreślił, że nie wystarczy samo domniemanie, że jakieś okoliczności okazały się fałszywe, czy też domniemanie wydania decyzji w wyniku przestępstwa, powyższe fakty muszą być udowodnione. Tymczasem w przedmiotowej sprawie nie można mówić o wystąpieniu przesłanek wznowienia określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 kpa. W zaskarżonym postanowieniu brak podstawowych ustaleń dotyczących popełnionego przestępstwa. W szczególności zaś organy nie zbadały jakie znaczenie dla inwestycji miało kwestionowane oświadczenie o warunkach włączenia do dróg lądowych. Zdaniem skarżącego nie miało ono znaczenia dla sprawy, albowiem oświadczenie o warunkach włączenia do dróg lądowych nie było wymagane, zwłaszcza ze względu na fakt, że dojazd do nieruchomości miał się odbywać przez zjazd istniejący. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest przepis art. 152 § 1 kpa, zgodnie z którym organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na wniosek strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Organ zatem, wydając takie postanowienia, ocenia, czy i na ile prawdopodobne jest wyeliminowanie ostatecznej decyzji, ale jeszcze nie przesądza o jej bycie. To właśnie ta ocena organu, dokonana w realiach konkretnej sprawy, podlega kontroli sądu administracyjnego w związku ze skargą na postanowienie w przedmiocie wstrzymania. W rozpoznawanej sprawie ocena ta została dokonana prawidłowo. Przedłożone przez Prokuratora dokumenty (opinia biegłego i pismo ZIKiT z dnia 10 stycznia 2014 r.) nie pozostawiały wątpliwości co do tego, że, stanowiące jeden z istotnych elementów postepowania w sprawie o pozwolenie na budowę, oświadczenie ZIKiT o możliwości przyłączenia do dróg lądowych, nie jest oświadczeniem oryginalnym, lecz kopią, a oryginał nie był sporządzony. Dysponując takim materiałem, organ miał pełne podstawy do zastosowania art. 152 § 1 kpa. Istnienie przesłanki wznowieniowej było oczywiste, a w takim wypadku zasadą jest uchylenie kwestionowanej decyzji. Organ przy tym rozważył prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej także w kontekście obu negatywnych przesłanek uchylenia, o których mowa w art. 146 § 1 i 2 kpa. Wbrew zarzutowi skargi, dla wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania ostatecznej decyzji nie jest konieczne potwierdzenie sfałszowania dowodu lub popełnienie przestępstwa wyrokiem sądu, skoro – stosownie do § 2 art. 145 kpa – z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 postępowanie może być wznowione również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Prawdą jest, że skoro rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji jest zależny od oceny organu, a nie od spełnienia konkretnych, nazwanych przesłanek, organ winien szczególnie starannie swą ocenę uzasadnić w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy. Po pierwsze jednak niezastosowanie się do tego wymogu nie zawsze oznaczać musi konieczność uchylenia skarżonego do sądu administracyjnego postanowienia. Braki w zakresie uzasadnienia rozstrzygnięcia stanowią uchybienie przepisom o postępowaniu, a takie może być przyczyną uwzględnienia skargi tylko wtedy, kiedy ma charakter istotny, czyli mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Po wtóre, uzasadnieniu skarżonego postanowienia zarzucić można jedynie to, że nie zawiera ono odniesienia do podnoszonego przez skarżącego w zażaleniu faktu ukończenia robót budowlanych. W aktach sprawy jednak znajduje się, wydana w dniu 18 sierpnia 2014 r., decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego o pozwoleniu na użytkowanie obiektu wykonanego na podstawie kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. W decyzji tej, w oparciu o przepis art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego zawarto katalog robót, które pozostały do wykonania i wyznaczono do ich wykonania określony termin, a to oznacza, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie została w całości "skonsumowana". Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie w dacie wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę z pewnością nie była ostateczna. Droga zatem do kontroli zgodności wykonanych robót z zatwierdzonym projektem pozostawała otwarta, co także oznacza , że skutki prawne decyzji o pozwoleniu na budowę nie były jeszcze "wyczerpane". Wykonanie zaś decyzji o pozwoleniu na budowę to nie tylko wykonanie robót budowlanych, ale także ostateczne zamknięcie procesu, w ramach którego możliwe jest podejmowanie określonych rozstrzygnięć mających oparcie w postanowieniach tej decyzji. Z powyższych względów skarga nie zasługuje na uwzględnienie, dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ppsa) należało ją oddalić.