II SA/Kr 72/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 listopada 2015 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z 2.02.2015 r., na podstawie art. 105 kpa umorzył postępowanie w sprawie ustalenia zgodności z prawem wykonania remontu mostu w ciągu drogi nr [....] na działkach nr nr [....] [....] , w miejscowości P. - inwestor Gmina [....] , zrealizowanego na podstawie zgłoszenia do Starosty W. W uzasadnieniu organ podał, że postępowanie administracyjne w sprawie jw. prowadził z urzędu. W dniu 17.02.2014 r. przedstawiciel gminy [....] przedłożył w kserokopii do akt zgłoszenie remontu mostu w ciągu drogi gminnej nr [....] w P. złożone do Starosty [....] w dniu 08.11.2013r., znak [....] oraz zaświadczenie z 28.11.2013r. potwierdzające przyjęcie przedmiotowego zgłoszenia bez zastrzeżeń. Przedstawiciel gminy oświadczył, iż remont mostu był prowadzony na podstawie spec ustawy powodziowej. Nadto przedłożono protokół z dnia 23.12.2013r. potwierdzający wykonanie robót bez zastrzeżeń i potwierdzający odbiór robót od wykonawcy. W dniu 01.04.2014r. podczas kontroli stwierdzono, że na potoku wybudowany jest most o konstrukcji nośnej z dwuteowników stalowych, żelbetowego pomostu współpracującego z dźwigarami stalowymi, powierzchnia jezdna - beton, po obu stronach bariery. Ustalono, że obiekt był remontowany na podstawie ww. zgłoszenia, kierownikiem budowy był Z.M. i równocześnie był projektantem przedmiotowych robót. Przedstawiciel gminy przedłożył inwentaryzację geodezyjną powykonawczą w oryginale do akt sprawy. W czasie remontu dokonano nieistotnej zmiany dla poprawy wjazdu i wyjazdu z obiektu. Zmiana polegała na wysunięciu wspornika płyty ustroju o ok. 60cm nad każda z podpór, co spowodowało polepszenie warunków jezdnych, a co za tym idzie warunków komunikacyjnych na moście. W pozostałym zakresie remont został wykonany zgodnie ze zgłoszeniem. Przed rozpoczęciem robót, po rozbiórce istniejącego mostu i po wykonaniu robót został zinwentaryzowany. Wcześniej nośność mostu była nieokreślona, dźwigary były stalowe, a pomost i balustrady były drewniane, most nadawał się do wymiany. Most wchodził w działkę P. N. ok. 1,5 m. Obecnie wybudowany most ma nośność 15t i spełnia warunki techniczne, co do tego rodzaju konstrukcji. Wykonano również przy moście nadbudowę podjazdów dla dopasowania niwelety drogi i mostu. Zgodnie z warunkami wydanymi przez zarządcę cieku światło mostu jest zachowane dla umożliwienia przepływu max. wody. Ponadto w dniu 23.05.2014r. inwestor przedłożył opinię dotyczącą remontu mostu, w którym potwierdzono powyższe ustalenia, jak również wskazano, że skrajnia pomiędzy balustradami na obiekcie wynosi 3,5m. Skrajnia ta jest zgodna z warunkami określonymi w § 15 rozporządzenia MTiGM (Dz.U.Nr 43, poz.430) oraz § 89 rozporządzenia MTiGM (Dz.U. Nr 63, poz.735). Potwierdzono, że "przęsło wykonane np. zatwierdzonej Dokumentacji remontu mostu zostało sprawdzone na obciążenia klasy E wg PN-85/S-10030. Klasa ta dopuszcza ruch na obiekcie pojazdów o masie do 15t." Organ ustalił, że działka nr [....] stanowi w części drogę publiczną [....] (tj. od punktu 284 - do 283). Pozostała część działki nr [....] oraz działka nr [....] w P. (tj. od punktu 290 do 291) stanowi drogę wewnętrzną, dojazdową do nieruchomości oraz pól i nie jest wpisana do rejestru dróg gminnych publicznych i w tej części działki znajduje się przedmiotowy most. A.S. wniósł odwołanie od ww. decyzji, wskazując, że nie jest prawdą że wykonano zmianę lokalizacji mostu celem poprawy zjazdu i wjazdu. Obecne usytuowanie mostu na działce odwołującego,z uwagi na jego szerokość i usytuowanie utrudnia wjazd samochodem osobowym i uniemożliwia wjazd sprzętem rolniczym. Na skutek przesunięcia mostu nieruchomość odwołującego została w zasadzie komunikacyjnie odcięta. Ponadto most powoduje piętrzenie wezbranej wody przy ulewach, zagrażając bezpośrednio zalaniu jego posesji. Wskazał, że jego uwagi kierowane do gminy przed odbudową nie zostały wzięte pod uwagę. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z 4.11.2015 r., znak: [....] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że postępowanie było prowadzone w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane, którego celem jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych, w stosunku do których organ nadzoru stwierdził wystąpienie przesłanek, enumeratywnie wymienionych w art. 50 ust. 1.Tylko naruszenie przepisów prawa polegające na obiektywnym stwierdzeniu wystąpienia którejś z w/w przesłanek warunkuje prowadzenie postępowania naprawczego i wydanie jednej z decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1. Odbudowa zniszczonego po powodzi w 2010r. mostu na potoku [....] nastąpiła w trybie przewidzianym ustawą 11.08.2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu. Organ odwoławczy zacytował treść art. 4 i 7 tej ustawy i wskazał, że przedmiotowe roboty budowlane, polegające na faktycznej odbudowie mostu, zostały wykonane na prawidłowo dokonanego zgłoszenia do Starostwa Powiatowego, a więc zgodnie z trybem skazanym w wyżej cyt. przepisach. Z treści w/w przepisów i akt sprawy wynika, że odbudowa obiektu nastąpiła z niewielką korektą usytuowania mostu w stosunku do poprzedniego mostu drewnianego i w sposób nie naruszający praw właścicieli działek przylegających do działki drogowej. Ponadto, przedmiotowy most nie znajduje się w ciągu drogi gminnej (publicznej). Dla takich dróg i związanych z nimi budowli nie przewidziano parametrów technicznych odpowiadających klasom właściwym dla danych kategorii dróg publicznych, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W ocenie organu odwoławczego, spełnienie przez drogę warunków technicznych, przewidzianych dla dróg publicznych gminnych w pasie działki o szer. ok.4m nie jest możliwe ze względów prawnych i technicznych. Zatem żądania i roszczenia odwołującego, oparte na interesie faktycznym (i ekonomicznym) nie znajdują oparcia w przepisach prawa materialnego ustawy Prawo budowlane i przepisach techniczno-budowlanych związanych z tą ustawą. MWINB podkreślił, że działania inwestycyjne mające na celu przeciwdziałanie powodziom nie należą do właściwości organu nadzoru budowlanego. Z akt sprawy ani z treści odwołania nie wynika, aby kwestie zalewania pól i zabudowań A.S. w 1997r. i 2010 r. miały jakikolwiek związek z mostem odbudowanym w 2013r. W opinii dotyczącej remontu mostu, sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, zmiana konstrukcji odbudowanego mostu nie spowodowała zmiany warunków hydraulicznych pod mostem. A.S. wniósł na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, powtarzając zarzuty przedstawione w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 ustawy p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Wniesioną w niniejszej sprawie skargę należy uznać za zasadną, aczkolwiek z innych powodów niż zostały w niej podniesione. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I zostały wydane w ponownie prowadzonym postępowaniu w sprawie ustalenia zgodności z prawem mostu zrealizowanego w ciągu drogi nr [....] na działkach nr nr [....] w miejscowości P. , którego inwestorem była Gmina [....] . Most ten został zrealizowany po powodzi w 2013 r. na podstawie zgłoszenia do Starosty [....]. W rozpatrywanej sprawie kwestią zasadniczą jest ustalenie czy most istniejący w obecny kształcie powstał w wyniku dokonanej przebudowy lub remontu w związku poważnymi uszkodzeniami podczas powodzi z 2010 r. i z 2013 r., czy też jest to nowo wybudowany most. W ocenie organów obu instancji most powstał w wyniku odbudowy lub remontu, przy czym organy posługują się tymi dwoma określeniami. W ocenie skarżącego most po wykonaniu remontu jest inaczej zaprojektowany i zbudowany jest węższy, ma w części inną lokalizację (poprzednio w części znajdował się również na prywatnej działce nr [....] stanowiącej własność J.N. Zmiana parametrów i miejsca lokalizacji mostu uniemożliwia skarżącemu przejazd maszyn rolniczych. W inwentaryzacji przedłożonej do akt administracyjnych sprawy, wykonanej we wrześniu 2013 r. przez inż. J.P. wskazano, że poprzedni most, zniszczony podczas powodzi miał szerokość jezdni w świetle balustrad – 5,4 m, długość 10,3 m, światło poziome rzeki między podporami wynosiło 9,5 m i posadowiony był na działkach: nr nr [....] . Zgodnie z opinią z kwietnia 2014 r., wykonaną przez projektanta remontu mostu przeprowadzonego w 2013 r. mgr inż. Z.M. zrealizowany most znajduje się obecnie na działkach nr nr [....] [....] (a więc z wyłączeniem prywatnej działki nr [....] ), szerokość całkowita jego przęsła wynosi 4 m, skrajnia pomiędzy balustradami wynosi 3,5 m, a przęsło wykonane wg zatwierdzonej dokumentacji dopuszcza ruch pojazdów o masie do 15 t. W sprawie nie budzi wątpliwości, że roboty budowlane przeprowadzone w 2013 r. doprowadziły most do stanu w jakim znajduje się obecnie oraz, że zostały wykonane w wyniku przyjętego przez Starostę K. zgłoszenia dokonanego przez Gminę [....] . Zgłoszenie to dokonane zostało w trybie ustawy 11.08.2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz. U. nr 84, poz. 906 ze zm.), a Starosta przyjął je bez zastrzeżeń (w aktach administracyjnych przedłożono zaświadczenie 28.11.2013 r. potwierdzające przyjęcie zgłoszenia). Zgodnie z w art. 4 pkt 1 ustawy 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu przez odbudowę należy rozumieć odtworzenie obiektu budowlanego w całości lub części, w miejscu i o wymiarach obiektu zniszczonego lub uszkodzonego, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy nie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej remont uszkodzonych w wyniku działania żywiołu obiektów liniowych, z wyjątkiem linii kolejowych, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę odbudowa zniszczonych w wyniku działania żywiołu obiektów liniowych, z wyjątkiem linii kolejowych o znaczeniu państwowym, określonych na podstawie ustawy o transporcie kolejowym. Zgodnie z definicją z art. 3 ustawy z 7. 07. 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2013, poz. 1409 ze zm.) należy przez to rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Jak wynika z administracyjnych akt sprawy, w tym treści ww. inwentaryzacji i opinii oraz protokołu kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu 1 . 04. 1914 r. istniejący most nie tylko ma inne istotne parametry jak szerokość jezdni, ale też znajduje się w innym miejscu niż poprzedni, przy czym kwestia ta nie jest sporna i inna lokalizacja mostu oraz inne jego wymiary są wprost wskazane w uzasadnieniach decyzji obu instancji. Z akt sprawy wynika, co prawda, że w czasie powodzi w 2010 r. , a następnie w 2013 drewniany most znajdujący się na działkach nr nr [....] [....] oraz na dz. nr [....] uległ znacznemu uszkodzeniu, nie budzi wątpliwości, że taki stan mostu był następstwem działania żywiołu (powodzi), to jednak powyższe nie uzasadnia prawidłowości wykonania aktualnie istniejącego mostu w oparciu o zgłoszenie dokonane w trybie art. 4 pkt 1 lit. a w z zw. z art. 7 pkt. ust 1. ustawy z 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach (.....). W ocenie Sądu roboty budowlane, w wyniku których został zrealizowany przedmiotowy most w kształcie i w miejscu w jakim znajduje się obecnie- co nastąpiło ze względu na jego zły stan techniczny związany z uszkodzeniami spowodowanymi powodzią - nie mogą zostać zakwalifikowane jako remont lub jako odbudowa. Sąd nie podziela argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji, że most został odbudowany w związku z jego zniszczeniem, zatem dla ustalenia czy odbudowa została wykonana zgodnie z przepisami technicznymi organy prawidłowo zastosowały tryb z art. 51 ust. 3 w zw. z art. 50 Prawa budowlanego (postępowanie naprawcze). Przeprowadzone roboty budowlane, w wyniku których powstał przedmiotowy most przekraczają bowiem zakres remontu i odbudowy, stanowiąc jego budowę. Stosownie do definicji z art. 3 pkt. 6 Prawa budowlane przez budowę należy rozmieć wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu. A zatem jeśli przedmiotowa "odbudowa" wykracza poza wyraźnie sprecyzowany zakres w art. 4. pkt 1ustawy o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu, ponieważ wymiary mostu przed 2013 r. były przynajmniej w części inne niż aktualnie istniejącego, a nadto nie został on wykonany w miejscu, w którym znajdował się poprzedni, zniszczony most - to nie można uznać, że zgłoszenie z dnia 8 .11. 2013 r. złożone do Starosty [....] było skuteczne. Jego skuteczności była bowiem ograniczona zgodnie z ww. przepisem do takich robót, które polegałyby na odtworzenie obiektu budowlanego w całości lub części, w miejscu i o wymiarach obiektu zniszczonego lub uszkodzonego, z dopuszczeniem stosowania wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Z kolei budowa obiektu liniowego jakim jest most wymaga pozwolenia na budowę gdyż zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, natomiast w przepisie art. 29 ustawy ( 2013 r.) zawierającym wykaz robót, które nie wymagają pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia nie wskazano mostów. W konsekwencji należy uznać, że Gmina [....] na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych, które nie stanowią odbudowy lub remontu mostu o jakim mowa w ustawie z o szczególnych zasadach odbudowy (....), ale jego budowę - nie posiadała wymaganego pozwolenia na budowę, co należy kwalifikować jako samowolę budowlaną. W sprawie znajduje zatem zastosowanie przepis art. 48 Prawa budowlanego, który w art. 48 ust. 1 pkt 1 nakazuje zgodnie z zastrzeżeniem ust. 2, orzec w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, przy czym nakaz rozbiórki nie jest orzekany bezwzględnie stając się wyjątkiem, co umożliwia norma z art. 48 ust. 2 i 3 w wz. z ust. 1. (por. Z. Niewiadomski (red.) , Prawo budowlane komentarz , C.H. Beck 2015 s. 491; wyrok NSA z 21. 01, 2015, sygn. akt I OSK 1600/)4). W konsekwencji prowadząc ponownie sprawę dotycząca legalności przedmiotowego mostu organ dokona oceny skutków jego wykonania bez pozwolenia na budowę w trybie z art. 48 Prawa budowlanego, który umożliwia w pierwszej kolejności uniknięcie nakazu rozbiórki. Ma to znaczenie o tyle w tej sprawie, że ukierunkuje czynności organów administracji co do oceny skutków samowoli budowanej, a nie samego faktu samowoli budowlanej. W związku z powyższymi ustaleniami należy uznać, że decyzje organów obu instancji, które uznały, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie jako bezprzedmiotowe należy umorzyć zostały wydane z naruszeniem innych przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania, oraz z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i "a" p.p.s.a.). Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ uwzględni powyższe oceny i wskazania. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skarg w tym trudności komunikacyjnych i dalszego zalewania nieruchomości skarżącego należy jest uznać za niezasadne w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" i "c" ustawy z 30.08. 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w punkcie I sentencji. O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 p.p.s.a. w punkcie II sentencji.