II SA/Kr 72/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi J. B. i J. B. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 22 listopada 2016 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia 22 listopada 2016 r., nr [...] (znak[...]), na podstawie: - art. 138 § 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.) oraz - art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290, z późn. zm. – dalej jako: u.p.b.), po rozpatrzeniu odwołania P. Z., reprezentowanego przez M. B., od decyzji Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 3 lutego 2015 r. (znak: [...]), którą po rozpatrzeniu sprawy budynku gospodarczego wzniesionego w wyniku odbudowy w miejscu istniejącego wcześniej budynku inwentarsko-składowego zlokalizowanego na dz. nr ewid [...], [...] położonych w miejscowości [...], przy ul. [...] , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał inwestorowi P. Z, zam. [...], ul. [...], [...], I. dokonać rozbiórki budynku gospodarczego o konstrukcji murowanej w parterze i drewnianej w poddaszu posiadającego wymiar w rzucie 9,25 x 7,35 (oznaczonego kolorem żółtym na załączniku graficznym do niniejszej decyzji) zrealizowanego jako odbudowa (wykonanie nowej konstrukcji budynku wraz z instalacjami wewnętrznymi) w miejscu istniejącego wcześniej budynku inwentarsko-składowego o konstrukcji drewnianej, zlokalizowanego na dz. nr ewid. [...], [...] położonych w miejscowości [...], II. o wykonaniu rozbiórki należy pisemnie powiadomić tutejszy Inspektorat, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 6 lutego 2004 r. J. M. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], m.in. o sprawdzenie, czy J. Z. przeprowadza prace budowlane budynku gospodarczego sąsiadującego z działką wnioskodawcy zgodnie z prawem budowlanym. Skargę w tym przedmiocie złożył również J. B. W następstwie powyższego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...] kwietnia 2004 r. przeprowadził kontrolę na działce przy ul. [...] w [...], podczas której ustalono, że inwestor prowadzi roboty budowlane, po ich zgłoszeniu w dniu 15 grudnia 2003 r., niemniej w wyniku wykonanych robót budowlanych poprzedni budynek został rozebrany wraz ze stropem w lutym 2004 r. Postanowieniem z dnia 24 maja 2004 r. (znak: [...]), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych w budynku gospodarczym, a następnie, w dniu 1 lipca 2004 r. organ I instancji wydał decyzję, którą nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, w tym inwentaryzację wykonanych robót budowlanych. Po przedłożeniu, w dniu 16 lipca 2004 r. przez inwestora żądanych dokumentów, postanowieniem z dnia 20 września 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] stwierdził wykonanie obowiązku określonego w decyzji z dnia 1 lipca 2004 r. oraz nałożył na inwestora karę w wysokości 600 zł, która została uiszczona w dniu 23 września 2004 r. W dniu 20 września 2004 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał także decyzję (znak: [...]), którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, która stała się ostateczna w dniu 25 października 2004 r. Natomiast w dniu 23 grudnia 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie części budynku gospodarczego w poziomie przyziemia. Następnie w dniu 18 marca 2009 r. inwestor dokonał zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń w budynku gospodarczym – przyziemie, na pomieszczenie handlowe – sklep wielobranżowy. W dniu 16 lipca 2009 r. na dziennik podawczy organu I instancji wpłynął wniosek J. B. i J. B. o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 20 września 2004 r. Decyzją z dnia 20 stycznia 2011 r. (znak: [...]), [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] stwierdził nieważność decyzji organu I Instancji z dnia 20 września 2004 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, która to decyzja została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia[...] marca 2011 r. (znak: [...]). Ponadto decyzją z dnia 20 stycznia 2011 r. (znak: [...]), [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w [...] stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 1 lipca 2004 r. w przedmiocie przedłożenia określonych dokumentów, która to decyzja została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. (znak: [...]). Z kolei decyzją z dnia 8 sierpnia 2013 r. (znak: [...]), [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 23 grudnia 2004 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie części budynku. W związku z wydaniem ww. rozstrzygnięć przez organy nadzoru budowlanego, pismem z dnia 18 listopada 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] poinformował strony postępowania, że kontynuuje postępowanie w sprawie samowolnej budowy przez P. Z. budynku gospodarczego (wykonanie nowej konstrukcji budynku wraz z instalacjami wewnętrznymi) obecnie pełniącego funkcję usługową – sklep w miejscu istniejącego wcześniej budynku inwentarsko-składowego, zlokalizowanego na dz. nr ewid. [...], [...] położonych w miejscowości [...], przy ul. [...]. W tym zakresie akta sprawy zostały uzupełnione o kserokopię uchwały Rady Gminy Nowy Targ z dnia 29 października 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Nowy Targ w terenach przeznaczonych do zainwestowania – obszar Ostrowsko 16A, 16B (Dz. Urz. Woj. Mał. Nr 150, poz. 928), a dodatkowo J. B. i J. B. przy piśmie z dnia 6 maja 2013 r. przedłożyli mapę z rozgraniczenia nieruchomości. Mając na uwadze powyższe w dniu 19 czerwca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał postanowienie Nr [...], którym nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów w terminie do dnia 30 listopada 2013 r., celem umożliwienia mu ewentualnego zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych. Wnioskiem z dnia 30 grudnia 2013 r., inwestor działając przez pełnomocnika zwrócił się o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu wyjaśnienia niezgodności pomiędzy granicami figurującymi na mapach ewidencyjnych a faktycznym stanem posiadania nieruchomości. Na skutek ww. wniosku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], postanowieniem z dnia 22 stycznia 2014 r. zobowiązał inwestora do przedłożenia dokumentu, potwierdzającego wdrożenie procesu rozgraniczeniowego nieruchomości, a następnie – po otrzymaniu w tym przedmiocie wyjaśnień – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał postanowienie Nr [...] z dnia 12 lutego 2014 r., którym odmówił zawieszenia postępowania na żądanie strony. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], postanowieniem Nr [...] z dnia 21 marca 2014 r. (znak: [...]) stwierdził niedopuszczalność wniesionego zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 12 lutego 2014 r. Po zwrocie akt przez organ odwoławczy, organ I instancji pismem z dnia 17 czerwca 2014 r. zawiadomił strony postępowania o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie oraz o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie. Następnie, w dniu 3 lutego 2015 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał zaskarżoną decyzję Nr [...], którą nakazał wykonanie rozbiórki przedmiotowego budynku (tzw. budynek gospodarczy). Odwołanie od ww. decyzji wniósł P. Z. Organ I instancji, przekazując odwołanie wraz z aktami sprawy, liczącymi 208 ponumerowanych kart, nie znalazł podstaw do zastosowania art. 132 k.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, wskazał że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie są roboty budowlane, polegające na samowolnym wykonaniu obiektu budowlanego na dz. nr [...]i [...] w [...]. W ocenie organu odwoławczego, zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji było nieprawidłowe i zostało wydane przedwcześnie, przed ustaleniem wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. Organ odwoławczy zaznaczył, że o ile można twierdzić, że w 2004 r. samowolnie wykonane przez inwestora roboty budowlane mogły wskazywać na powstanie budynku gospodarczego, o tyle ze względu na zmianę stanu faktycznego w sprawie, nie można było aktualnie wskazać, że przedmiotem niniejszego postępowania jest budowa budynku gospodarczego. Organ II instancji podkreślił, że już w zawiadomieniu z dnia 18 listopada 2011 r. oraz w zawiadomieniu z dnia 1 grudnia 2012 r., organ I instancji wskazał, że wykonany budynek pełni funkcję usługową i jest wykorzystywany na potrzeby działalności handlowej, jako sklep. Tym samym, według organu odwoławczego, skoro organowi I instancji znana była okoliczność zmiany sposobu wykorzystywania wybudowanego obiektu budowlanego, jako sklepu, to przed wydaniem jakichkolwiek rozstrzygnięć w sprawie, organ I instancji powinien był przeprowadzić oględziny wykonanych robót budowlanych. Tymczasem organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zaniechał zaktualizowania ustaleń dotyczących stanu faktycznego w sprawie, pomimo, że poprzednia kontrola wykonanych robót budowlanych (oględziny) odbyła się w dniu [...] kwietnia 2004 r. W konsekwencji, zdaniem organu odwoławczego, brak przeprowadzenia kolejnych oględzin, w związku z wydanymi rozstrzygnięciami w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 2004 r., skutkował przyjęciem przez organ I instancji wadliwej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. W ocenie organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przyjął, że samowolnie wybudowany obiekt budowlany, stanowi budynek gospodarczy, podczas gdy obiekt aktualnie faktycznie jest wykorzystywany, jako sklep. Niezależnie od powyższego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania były roboty budowlane wykonywane na podstawie dokonanego w dniu 15 grudnia 2003 r. zgłoszenia w stosunku, do którego właściwy organ powinien był wnieść sprzeciw, ponieważ zakres zamierzonych do wykonania robót budowlanych, tj. wymiana muru z kamienia na cegłą i pustak o wymiarach 5,70 m na 5,70 m faktycznie stanowił rozbiórkę, połączoną z późniejszą odbudową budynku lub jego części. Według organu odwoławczego, wskazany w zgłoszeniu zakres zamierzonych do wykonania robót budowlanych powinien skutkować wydaniem sprzeciwu z uwagi na okoliczność, że zamierzone roboty budowlane powinny zostać wykonane w oparciu o wydane pozwolenie na budowę. Ponadto organ II instancji zaznaczył, że w toku dalej podejmowanych czynności przez organ nadzoru budowlanego, inwestor działając w zaufaniu do organów administracji, kontynuował roboty budowlane, w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 20 września 2004 r., która stała się ostateczna w dniu 25 października 2004 r. Organ odwoławczy podkreślił, że w stosunku do robót budowlanych, wykonanych na podstawie tego projektu, została wydana decyzja o pozwoleniu na częściowe użytkowanie obiektu budowlanego z dnia 23 grudnia 2004 r., zaś w stosunku do obu ww. decyzji zostały wydane rozstrzygnięcia, stwierdzające nieważność powyżej wskazanych decyzji. Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że taki stan faktyczny, nie upoważniał organów nadzoru budowlanego do prowadzenia postępowania w trybie art. 48 ust. 1 i n. u.p.b. Zdaniem organu II instancji, przepis ten nie może mieć jednak zastosowania, gdy obiekt budowlany został wybudowany na podstawie wadliwie dokonanego zgłoszenia lub na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która w późniejszym terminie została unieważniona. W ocenie organu odwoławczego, stan faktyczny w niniejszej sprawie wyczerpywał hipotezę przepisu, dotyczącego prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 u.p.b., innych niż określone w art. 48 u.p.b. W związku z powyższym, organ odwoławczy zobligowany był do zmiany stanowiska reprezentowanego dotychczas w niniejszej sprawie, ponieważ przyjęcie, że inwestor wykonywał roboty budowlane, w sposób wskazany w art. 48 ust. 1 u.p.b., tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę, nie znajdowało potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. W ocenie organu odwoławczego, wydanie nakazów i obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1-3 w zw. z art. 51 ust. 7 u.p.b. jest możliwe, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określony w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 u.p.b., zostały wykonane (zakończone) w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 u.p.b., tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie ludzi, mienia, środowiska, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 u.p.b. lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wskazał, że w takiej sytuacji wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 u.p.b. musi uzasadniać wystąpienie jednej z okoliczności wymienionych w art. 50 ust. 1 u.p.b. Organ odwoławczy zaznaczył, że zasadniczo art. 50 i 51 u.p.b. odnosić należy do realizacji obiektów budowlanych lub ich części, które naruszają prawo w sposób istotny, ale których budowa nie stanowiła samowoli budowlanej, który to stan faktyczno-prawny, zdaniem organu II instancji, miał miejsce w niniejszej sprawie. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ponownie prowadząc postępowanie dowodowe w sprawie, powinien rozważyć jakie należy podjąć czynności, aby wykonane roboty budowlane doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. W szczególności organ II instancji podkreślił, że art. 51 ust. 7 u.p.b. nie stanowi przeszkody, aby doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem polegało na przedłożeniu dodatkowego projektu budowlanego, jego ocenie i ewentualnym zatwierdzeniu, gdyż doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem może polegać również na tym, że po zakończeniu budowy, jeżeli wyeliminowano pozwolenie na budowę i zatwierdzony projekt budowlany, to sporządzony zostanie projekt budowlany zamienny z uwzględnieniem wykonanych robót budowlanych. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, wątpliwości budziło również nieustalenie miejsca posadowienia w terenie przedmiotowego budynku usługowego. Jak wskazał organ II instancji, na mapie ewidencyjnej, stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji, przedmiotowy budynek znajduje się na dz. nr [...] oraz częściowo (północna część budynku i niewielka część zachodnia budynku) na dz. nr [...], natomiast z mapy przedłożonej przez J. B. i J. B. wynika, że przedmiotowy budynek posadowiony jest na jeszcze innej nieruchomości. Stąd też, w ocenie organu odwoławczego, okoliczność posadowienia budynku wymaga również wyjaśnienia w ramach ponownie prowadzonego postępowania dowodowego w sprawie. Odnosząc się z kolei do zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu, organ odwoławczy uznał je za nieuzasadnione, w zakresie, w jakim odwołujący się kwestionuje sposób załatwienia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wniosku inwestora o zawieszenie postępowania. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], kwestia ewentualnego wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, pozostaje bez wpływu na możliwość przedłożenia dokumentów potwierdzających dysponowanie danymi nieruchomościami na cele budowlane. Zdaniem organu II instancji, dysponowanie daną nieruchomością na cele budowlane nie musi bowiem oznaczać posiadania przez inwestora prawa własności do nieruchomości, lecz może zostać wykazane także poprzez przedłożenie, np. umowy dzierżawy. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że to od kroków prawnych podjętych przez inwestora, w przypadku istnienia wątpliwości odnośnie przebiegu granic ewidencyjnych nieruchomości, będzie zależał dalszy ciąg czynności podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego, bowiem organ nadzoru budowlanego każdorazowo ocenia, czy wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego przez inwestora ma wpływ na ewentualną możliwość zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych. W związku z tym, organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ponownie prowadząc postępowanie dowodowe w sprawie, powinien rozważyć ewentualne wezwanie właścicieli nieruchomości, na których został posadowiony przedmiotowy obiekt budowlany, celem uzyskania niezbędnych wyjaśnień. Natomiast zamiar inwestora, polegający na wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego, zdaniem organu II instancji nie stanowi obligatoryjnej przesłanki do zawieszenia postępowania prowadzonego w oparciu o art. 48 ust. 1 u.p.b., a złożenie stosownego wniosku przez inwestora, po wydaniu zaskarżonej decyzji, będzie stanowiło dopiero przedmiot oceny Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] przy ponownym prowadzeniu postępowania dowodowego w sprawie. Organ odwoławczy podkreślił również, że interes prawny w niniejszej sprawie posiadają właściciele nieruchomości sąsiednich, a skoro jeden z właścicieli zmarł, to w jego miejsce w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wskazał, że z akt sprawy wynika, iż na mocy testamentu, po zmarłym J. B., całość spadku przypada jego synowi, a w związku z tym prawidłowo Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uznał, że w miejsce osoby zmarłej wszedł jej spadkobierca. Skargę na ww. decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący J. B. i J. B., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. W ocenie skarżących, wbrew stanowisku organu odwoławczego, decyzja nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 3 lutego 2015 r. nie była wydana przedwcześnie, a nadto wydana została po ustaleniu wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. Zdaniem skarżących, okoliczność podniesiona przez organ odwoławczy, a dotycząca funkcji pełnionej przez budynek, będący przedmiotem sprawy nie miała znaczenia w kontekście rozstrzygnięcia prawy, natomiast istotny był zakres wykonanych prac budowlanych i brak odpowiednich pozwoleń. Skarżący podnieśli, że nieprawdziwą jest informacja, zgodnie z którą samowolnie wybudowany obiekt budowlany, aktualnie wykorzystywany jest jako sklep, gdyż budynek ten już od kilku lat nie pełni funkcji obiektu handlowego, a aktualnie jest wykorzystywany przez inwestora jako budynek gospodarczy. W związku z powyższym według skarżących, kwalifikacja wykonanych robót budowlanych, przyjęta przez organ I instancji nie była wadliwa, lecz właściwa. Ponadto, odnosząc się do argumentacji organu odwoławczego w zakresie braku wymaganego sprzeciwu właściwego organu wobec zgłoszenia dokonanego przez inwestora w dniu 15 grudnia 2003 r. ze względu na zakres robót budowlanych zamierzonych do wykonania, skarżący ponieśli, że istotnie, taki sprzeciw powinien był zostać wniesiony, czego organ jednak nie dokonał. Niemniej jednak skarżący zaznaczyli, że ten sam organ wydał później w przedmiotowej sprawie dwie decyzje, już wielokrotnie przywoływane, które zostały ostatecznie uznane za nieważne i wydane z rażącym naruszeniem prawa, a w związku z tym w ocenie skarżących okoliczność braku sprzeciwu właściwego organu wobec zgłoszenia inwestora z grudnia 2003 r. nie ma już znaczenia na tym etapie postępowania. Skarżący kwestionują również stanowisko organu wykonawczego w zakresie, w jakim uznał on, że inwestor działając w zaufaniu do organów administracji, kontynuował roboty budowlane w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany. Podnieśli przy tym, że w aktach sprawy znajdowała się udostępniona przez nich dokumentacja fotograficzna, przedstawiająca sposób wykonywania przez inwestora robót budowlanych, która przedstawiała, jak inwestor dokonuje budowy nowych ścian z pustaków ceramicznych, żelbetonowych stropów i nadproży, a przede wszystkim wykonuje roboty, wpływające na zmianę dotychczasowego sposobu użytkowania budynku i wykorzystania działki. Skarżący podkreślili, że na zdjęciach wykonanych od strony południowej widać, że inwestor zamurował (o czym ich zdaniem świadczą drewniane wrota przymocowane do nowego muru), dotychczasowy własny przejazd przez stodołę (wozownię), otwieraną również od strony północnej, co według skarżących doprowadziło go do pozbawienia się dostępu do drogi publicznej, a w konsekwencji stało się podstawą jego roszczenia do uzyskania prawa służebności przejazdu, przechodu i przegonu po części działki skarżących. W ocenie skarżących, taki sposób wykonywania robót nie świadczy bynajmniej o zaufaniu do organów administracji, a raczej o działaniu z premedytacją w łamaniu prawa przez inwestora. Ponadto, zdaniem skarżących, wspomniany brak sprzeciwu oraz późniejsze, unieważnione decyzje świadczą o rażącym łamaniu prawa organ nadzoru budowlanego i rodzą podejrzenia celowości działania na korzyść inwestora. Skarżący podnieśli również, że zgodnie z decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. (znak: [...]) w sprawie legalizacji samowoli budowlanej P. Z. – wbrew twierdzeniom [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] – powinien mieć zastosowanie tryb postępowania opisany w dyspozycji art. 48 u.p.b., a prowadzenie postępowania na podstawie art. 50 i 51 u.p.b. stanowi rażące naruszenie prawa. Skarżący wskazali bowiem, że w ich ocenie w przedmiotowej sprawie inwestor całkowicie zlekceważył obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, o czym świadczą przytoczone wcześniej argumenty, a mimo to wybudował obiekt budowlany, w sposób, skutkujący przedstawionymi powyżej konsekwencjami (m.in. brak dostępu do drogi publicznej, zmiana sposobu użytkowania budynku, zmiana sposobu wykorzystania działki). Ponadto, według skarżących, okoliczności podniesione przez organ odwoławczy, mające przemawiać za zasadnością ponownego rozpatrzenia sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...], zostały już uwzględnione, czego skutkiem była właśnie decyzja tego organu z dnia 3 lutego 2015 r., zaś szczegółowe zbadanie tych okoliczności nie może mieć wpływu na podjęcie odmiennej decyzji w przedmiocie rozbiórki powstałej samowoli budowlanej, a jedynie może utwierdzić w przekonaniu, że podjęte rozstrzygnięcie było właściwe. W odpowiedzi na skargę [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji. Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była kwestia zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Należy podkreślić, że w ramach kontroli decyzji kasacyjnej sąd administracyjny bada wyłącznie wystąpienie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a zwłaszcza nie ma podstaw do oceny merytorycznej sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. w jego brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji, "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Kodeks wyodrębnia zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 k.p.a. stanowi bowiem wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Skarga nie jest uzasadniona z przyczyn podanych poniżej. Stosowanie prawa administracyjnego posiada swoją specyfikę, która polega na tym, że po wszechstronnym, zgodnym z zasadą prawdy materialnej, ustaleniu stanu faktycznego sprawy, organ rozważa, czy do tego stanu faktycznego znajdują zastosowanie odpowiednie normy prawa administracyjnego. Stąd właśnie wynika fundamentalne znaczenie dla stosowania prawa, prawidłowe, zgodne z zasadami k.p.a., postępowanie wyjaśniające. To w oparciu o ustalenia dokonane w ramach tego postępowania w odpowiednim/adekwatnym zestawieniu ze stanem normatywnym (określoną normą prawną/przepisem) kształtuje się sprawa administracyjna, która w postepowaniu administracyjnym ma charakter dynamiczny i może się zmieniać, rozwijać w czasie. Jednocześnie, zarówno doktryna, jaki i orzecznictwo, podkreślają zgodnie, że każdy organ ma prawo do samodzielnego i zgodnego z prawem korzystania ze swoich kompetencji, i do samodzielnej wykładni stosowalnych norm prawnych. Oczywiście ta samodzielność podlega kontroli sądów administracyjnych według kryterium zgodności z powszechnie obowiązującym prawem. W kontrolowanej sprawie, w przekonaniu Sądu I instancji, prawidłowa i uzasadniona prawem (art. 7 w zw. z art. 77, art. 80, art. 138 § 2 k.p.a.) jest ocena organu II instancji podnosząca, że w sprawie badanej przez ten organ w trybie odwoławczym - przedwcześnie została wydana decyzja o nakazie rozbiórki. W tym miejscu trzeba zwrócić uwagę na fakt, że okres budowy przedmiotowego budynku niewątpliwie można podzielić co najmniej na dwie fazy: pierwsza miała miejsce w okolicznościach zgłoszenia, przy czym inwestor wyszedł poza treść zgłoszenia a jednocześnie właściwe organy powinny wobec tego zgłoszenia wydać sprzeciw, co jednak nie nastąpiło. Potem było postanowienie o wstrzymaniu robót budowalnych a następnie nastąpiła faza prowadzenia przez inwestora robót budowlanych na podstawie zatwierdzonej naprawczej dokumentacji projektowo budowlanej. W międzyczasie miało też miejsce zgłoszenia przystąpienia do użytkowania części budynku a także zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania. Jest także bezsprzeczne stwierdzenie nieważność decyzji organu I Instancji z dnia 20 września 2004 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, utrzymane w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. Ponadto decyzją z dnia 20 stycznia 2011 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w [...] stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 1 lipca 2004 r. w przedmiocie przedłożenia określonych dokumentów, która to decyzja została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. (znak: [...]). Z kolei decyzją z dnia 8 sierpnia 2013 r. (znak: [...]), [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 23 grudnia 2004 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie części budynku. Ww. decyzje zostały wyeliminowane z obiegu prawnego wobec ostatecznego stwierdzenia ich nieważności. W tym miejscu Sąd zauważa, że podniesione powyżej okoliczności, pomimo waloru prawnego, stanowią zarazem pewien wymiar stanu faktycznego sprawy i oddziaływają refleksowo na jego ocenę. W przekonaniu Sądu wydanie decyzji o nakazie rozbiórki przez organ I instancji w oparciu o ustalenia protokołu kontroli z roku 2004 w żaden sposób nie koresponduje ze zmianami związanymi z prowadzonymi robotami budowalnymi, które w odniesieniu do przedmiotowego budynku nastąpiły później. Wobec braku powyższych ustaleń organ I instancji nie miał wszechstronnie ustalonego stanu faktycznego, który pozwalałby na wyważoną, systemową "decyzję/rozstrzygnięcie " oparte na przeanalizowaniu przepisów mogących mieć zastosowanie w sprawie. Inaczej: w przedmiocie stosowanych podstaw prawnych. Sąd w tym miejscu zauważa, że w sprawie kontrolowanej przez organ II instancji nie zostało przesądzone skutecznie wobec prawa, jak to podnoszą Skarżący, że zgodnie z decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie legalizacji samowoli budowlanej P. Z. - powinien mieć zastosowanie tryb postępowania opisany w dyspozycji art. 48 u.p.b. Przedmiotem postępowania tego organu, w omawianym przypadku, była subsumcja prawa w związku z oceną legalności decyzji organu I Instancji z dnia 20 września 2004 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych - w trybie nadzwyczajnym na podstawie art. 156 k.p.a. - a nie wypowiadanie się na jakich podstawach prawnych ma się toczyć następne postępowanie w sprawie przedmiotowych robót. To jest bowiem kwestia samodzielnie i na podstawie prawa działającego organu właściwego w sprawie. Ostateczna decyzja wiąże organy i wszystkich, ale w zakresie skutków prawnych wynikających obiektywnie z jej podstawy prawnej. Wydaje się, że zarówno Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak i działający ponownie w sprawie organ I instancji (PINB) pominęły ten element następczego stanu faktycznego i zrazem prawnego, który zaistniał po wydaniu wyeliminowanego ex tunc (z mocą wsteczną, od wtedy w przyszłość) ww. pozwolenia, że niezależnie od wyeliminowania pozwolenia na kontynuację robót budowalnych z mocą wsteczną, podczas wykonywania tych robót inwestor to pozwolenie posiadał. W przekonaniu Sądu nie jest także obojętna prawnie, jak to podnoszą skarżący okoliczność zgłoszenia, zamierzonych robót. Nie jest także obojętne prawnie, że inwestor przekroczył treść zgłoszenia, a organ nie wniósł sprzeciwu. Są to fakty bezsprzeczne i powinny podlegać odpowiedniej ocenie właściwych organów w trakcie prowadzanego postępowania administracyjnego. W przedmiocie nakazu rozbiórki bezsprzeczny jest z kolei wymóg precyzyjnego wskazania obiektu kwalifikowanego do rozbiórki i jego posadowienia na określonych działkach ewidencyjnych, zatem i te uwagi co do braków w przedmiocie odpowiednich ustaleń dodatkowo odpowiednio nakładają się na zasadność ustaleń organu II instancji podejmowanych w myśl art. 138 § 2 k.p.a. W tym miejscu Sąd zauważa, że dokonuje kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. W związku z tym, bada kwestie dotyczące potrzeby prawidłowości sformułowania przez organ II instancji stopnia zakresu sprawy niezbędnego/koniecznego do ustalenia/wyjaśnienia i który ma istotne znaczenie dla wyniku sprawy. Wobec powyższych ustaleń trzeba stwierdzić, że taki konieczny, istotny zakres bezsprzecznie istnieje, a stopień jego niedostatecznego zbadania może wzbudzać uzasadnione wątpliwości co do podstaw prawnych, na których oparł swoje rozstrzygnięcie organ I instancji. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa a organ II instancji wykazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji istnienie przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd jednocześnie wyjaśnia, że organ I instancji nie jest związany prawną kwalifikacją sprawy dokonanej przez organ II instancji, tylko stanowiskiem tego organu w przedmiocie uzupełnienia stanu faktycznego, w tym w oparciu o zaktualizowane oględziny, celem dokonania następnie samodzielnego wyboru w przedmiocie pasujących do tego stanu faktycznego podstaw prawnych. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, Sąd stwierdza, że w ramach ponownie przeprowadzonych oględzin organ będzie miał możliwość oceny znaczenia dla sprawy, podnoszonego przez skarżących faktu, że inwestor zamurował (o czym ich zdaniem świadczą drewniane wrota przymocowane do nowego muru), dotychczasowy własny przejazd przez stodołę (wozownię), otwieraną również od strony północnej, co według skarżących doprowadziło go do pozbawienia się dostępu do drogi publicznej, Zalecenia organu II instancji co do stosowanych przepisów prawnych mają zatem charakter kierunkowy, stawiający pod rozwagę organowi I instancji możliwe potencjalnie rozwiązania. Sąd dostrzega, że załatwienie sprawy trwa znacznie w czasie, i że sprawa dotyczy spornych interesów uczestników postępowania administracyjnego, jednak dokonane przez organ I instancji przyspieszenie tego postępowania, a to w drodze niedokonania aktualizacji stanu faktycznego sprawy powinno zostać uzdrowione w ramach prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji. Z powyższej oceny prawnej Sądu wynika zarazem niezasadność argumentacji skargi skarżących. Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę.