II SA/Kr 720/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Rynczak Sędziowie : Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) Protokolant : Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi G. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 1 marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału działki skargę oddala. Sygn. IISA/Kr 720/12 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 21.11.2010r., znak: [....] Wójt Gminy K. negatywnie zaopiniował wstępny projekt podziału dz. ew. nr [....] , położonej w K. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że na obszarze działki nr [....] , zgodnie z ustaleniami planu miejscowego przebiega droga wewnętrzna o symbolu KDW, która nie została odzwierciedlona w przedstawionym do zaopiniowania projekcie podziału, co jest niezgodne z planem. Dodatkowo, planowaną po podziale działkę o nr [....] wyodrębniono tylko częściowo z obszaru MN1 ( ok. 800 m2 ), co stoi w sprzeczności z zapisem § 23 ust. 2 pkt 6 planu miejscowego, który stanowi, że "nie dopuszcza się do wydzielenia w obrębie terenów MN1 nowych działek pod zabudowę o powierzchni mniejszej niż 1000 m2 ". Organ wyjaśnił również, że strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania zaznaczając, że projekt podziału jest niezgodny z ustaleniami planu, jednakże strony postępowania w wyznaczonym terminie nie zgłosiły żadnych uwag. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyli D.D. , G.D. , K.D. , P.D. , J.H. zarzucając, że istnienie drogi wewnętrznej w planie miejscowym, jak również konieczność jej uwzględnienia w projekcie podziału jest nieporozumieniem, gdyż droga ta (biegnąca po działce oznaczonej poprzednio nr .... ) obecnie nie istnieje w terenie. W latach odległych służyła ona jako dojazd do przyległej nieruchomości jednakże Sąd Rejonowy w [....] , wyrokiem z dnia 30.12.2002r. zakazał J.D. wykonywania jakichkolwiek aktów posiadania na ówczesnej działce nr [....] . Wyrok ten został utrzymany przez Sąd Okręgowy w N. w dniu 01.04.2003r. Odwołujący się stwierdzili ponadto, że nawet gdyby droga ta istniała, to w żaden sposób nie przeszkodzi to zabudowie nowopowstałych działek na co przedstawili projekt lokalizacji budynków. Strony postępowania stwierdziły ponadto, że wniosek dotyczył wydzielenia działek budowlanych od nr [....] do nr [....] , a skoro w resztkówce pozostałej dz. ew. nr [....] jest około 800 m2 terenu budowlanego, to bardzo dobrze. Mając powyższe na uwadze żalący się wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia 1 marca 2012r. znak [....] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Na uzasadnienie wskazano, że postanowienie opiniujące wstępny projekt podziału nieruchomości stanowi urzędowe poświadczenie faktu, że sposób poprowadzenia nowych linii granicznych jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stanowi zatem typ "promesy" umożliwiającej podjęcie następnych działań przez inwestora m.in. uzyskanie decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału, ale nie przesądzającej o skutkach takiego właśnie podziału nieruchomości. Wyjaśniono, jaki jest cel wydania opinii w formie postanowienia w toku postępowania w sprawie o podział nieruchomości. Podniesiono, że skoro zarówno wydanie postanowienia wyrażającego opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4, jak i wydanie decyzji w sprawie podziału nieruchomości należy do kompetencji tego samego organu (wójta, burmistrza albo prezydenta miasta), to przyjęcie takiego rozwiązania można wytłumaczyć tym, że opinia odnosi się do proponowanego podziału nieruchomości, który nie musi spełniać warunków wymaganych dla dokumentów geodezyjnych. Dopiero gdy występuje zgodność proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego bądź zostaną spełnione warunki określone w art. 94 ust. 1, racjonalne jest poniesienie kosztów sporządzenia projektu podziału w formie odpowiednich dokumentów geodezyjnych wyliczonych w pkt. 5-8 cyt. art. 97 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Postępowanie dotyczące zaopiniowania wstępnego podziału działek jest jednym z etapów postępowania podziałowego i jako takie powinno odpowiadać wszystkim wymogom dotyczącym procesowych aspektów postępowania administracyjnego. Opinia o zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego musi wyraźnie wskazywać czy projektowany podział jest z tym planem zgodny. Zaznaczono, że wydając opinię o zgodności projektu podziału z planem zagospodarowania przestrzennego należy wziąć pod uwagę tak część graficzną jak i opisową tego planu, wskazać stronom jakie jest przeznaczenie terenu tych działek, o podział których wnoszą i na jakiej części opisowej planu została oparta opinia. Opinia o podziale może być w całości albo pozytywna albo negatywna, gdyż w przeciwnym razie konkretny projekt podziału nie nadawałby się do zatwierdzenia. Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku planu stosuje się przepisy art. 94. Jak wynika z w/w przepisu przesłanką materialnoprawną dopuszczalności podziału jest zgodność tego podziału z ustaleniami planu miejscowego. Oznacza to, że przy zatwierdzaniu i opiniowaniu projektu podziału organ musi przede wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia ocenić, czy projekt realizuje to przeznaczenie, a także czy służy temu przeznaczeniu. Z przepisów art. 97 i 98 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wynika, iż w zasadzie o tym, w jaki sposób będzie podzielona nieruchomość, decyduje jej właściciel. Jeżeli projektowany podział nieruchomości jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nikt poza właścicielem nieruchomości nie może decydować o sposobie przebiegu granic działek na jego nieruchomości. Uprawnienia właściciela w tym zakresie mogą być ograniczone tylko w przypadkach, kiedy z mocy wyraźnego przepisu podział nieruchomości może być dokonany z urzędu lub na wniosek osoby, która nie jest właścicielem nieruchomości. W rozpatrywanej sprawie organ I Instancji wykazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że przedłożony wstępny projekt podziału dz. ew. nr [....] jest niezgodny z planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego z uwagi na fakt, że nie uwzględnia on drogi wewnętrznej oznaczonej w planie symbolem KWD, jak również przewiduje wydzielenie działki (ozn. Nr....), która nie spełnia wymogów, co do normatywnej powierzchni (1000m2) dla działek przeznaczonych pod zabudowę. Kolegium wyjaśniło, że badanie zgodności proponowanego podziału z planem miejscowym dotyczy przede wszystkim oceny, czy projekt jest zgodny z rysunkiem i tekstem planu, a nie ze stanem faktycznym na gruncie. Fakt, że droga wewnętrzna obecnie nie jest wykorzystywana bądź nie istnieje w terenie nie ma znaczenia w sytuacji, gdy plan miejscowy ustala jej przebieg w danym terenie. Nie można uwzględnić również argumentu odwołujących się, że ich intencją było wydzielenie działek budowlanych od nr [....] do nr [....] , a cyt. "w resztkówce pozostałej dz. ew. nr [....] jest około 800 m2 terenu budowlanego ... ". Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotny jest fakt, że działka ozn. Nr [....] również została wydzielona z działki o nr [....] , a zatem bez względu na intencje wnioskodawców podlega ona tym samym rygorom dotyczącym zgodności z zapisami planu miejscowego, co pozostałe działki. Skoro zatem działka ta, w części leżącej w terenie budowlanym posiada powierzchnię ok. 800 m2, to tym samym nie spełnia wymogów, który stanowi, że " nie dopuszcza się do wydzielenia w obrębie terenów MN1 nowych działek pod zabudowę o powierzchni mniejszej niż 1000 m2. Wyjaśniono też, że akty prawa miejscowego - zgodnie z art. 87 Konstytucji RP - są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły - w tym przypadku na obszarze, dla którego właściwym organem stanowiącym jest Rada Gminy K. takim prawem jest mpzp. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na postanowienie organu II Instancji złożył G.D. , zarzucając naruszenie art. 93 i 97 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię tych przepisów i ich niewłaściwe zastosowanie. Podniesiono, ze art. 93 ust. 1 i 2 nie przewidują obowiązku wydzielenia dróg wewnętrznych, a ponadto podstawą wykładni tego przepisu powinien być cel projektowanego podziału którym w niniejszej sprawie jest dokonanie wydzielenia działek budowlanych a następnie zniesienie współwłasności nieruchomości, tym samym celem podziału nie jest wyodrębnienie drogi, a przebieg drogi jedynie "formalnie ujętej w planie" nie powinien stanowić negatywnej przesłanki do zaopiniowania zgodności z planem projektowanego podziału. W ocenie skarżącego również fakt, iż w skład projektowanej działki nr [....] wchodzi jedynie 800 m kw terenu budowlanego nie ma znaczenia gdyż cała działka ma w sumie około 5200 m kw., a poza tym wniosek dotyczy wydzielenia działek od [....] do [....] . Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. 2012 poz 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. W wyniku dokonanej przez Sąd oceny postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż okoliczności podniesione przez skarżących nie dają podstawy do kwestionowania zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r.o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010 nr 102 poz. 651 ze zmianami) zwana dalej u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Zgodnie zaś z art. 93 ust. 4 u.g.n. zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Opinię tę wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Oznacza to, że przy opiniowaniu projektu podziału organ musi przede wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia ocenić, czy projekt realizuje to przeznaczenie, a także, czy służy temu przeznaczeniu. Postanowienia podejmowane w trybie art. 93 ust. 4 u.g.n. są częścią (etapem) postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości. W analizowanej sprawie proponowany projekt podziału nie jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego przyjętego uchwałą Rady Gminy K. z dnia 27 maja 2010r. nr XXXVI/269/10 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [....] ". Należy również podkreślić, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie zaś z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80 poz. 717 ze zmianami), plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Zatem powołany wyżej plan miejscowy obszaru [....] jest aktem prawa miejscowego, a jego zapisy są obowiązującymi źródłami prawa. W szczególności konstatacja ta jest istotna w kontekście twierdzeń Skarżących, że przebieg drogi jedynie "formalnie ujętej w planie" nie powinien stanowić negatywnej przesłanki do zaopiniowania zgodności z planem projektowanego podziału. Otóż jest wręcz odwrotnie. Akt prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jak sama nazwa wskazuje, określa projektowane, przyszłe, planowane przeznaczenie terenów, które obejmuje. Nie jest zatem aktem, którego zadaniem jest sankcjonowanie istniejącego zagospodarowania terenu, ale aktem podejmowanym "w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy" (art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Tak więc nie ma żadnego znaczenia że droga w terenie faktycznie nie występuje. Istotne jest, że została tam zaplanowana i może zostać zrealizowana. Skoro w danym obszarze przeznaczeniem ternu jest droga, to nie można - pozostając w zgodzie z ustaleniami planu - zaprojektować w tym samym miejscu działki budowlanej. Są to dwa zupełnie różne przeznaczenia terenu a organ opiniujący projekt podziału ma obowiązek zbadania zgodności projektowanego podziału właśnie z przeznaczeniem terenu w miejscowym planie. Należy wskazać, że badanie projektu podziału pod względem zgodności z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Sformułowanie "zarówno" wskazuje, że zbadane muszą być obie przesłanki: zgodność przeznaczenia terenu w projekcie podziału z przeznaczeniem terenu ujętym w planie, jak i możliwość zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Stwierdzenie, że pierwsza z przesłanek nie została spełniona (brak zgodności projektu podziału z przeznaczeniem terenu w planie) spowodowało w niniejszej sprawie, że badanie drugiej przesłanki stało się bezprzedmiotowe. Część zarzutów dotyczących natomiast projektowanej działki nr [....] polega w pewnym sensie na nieporozumieniu. Podziałowi miała ulec zgodnie z projektem działka [....] . Z projektu podziału wynika, że powstanie dziesięć nowych działek, a nie jak chcą skarżący dziewięć i "resztówka". Owa "resztówka" miała być dziesiątą, nową działką. Działka [....] na skutek podziału przestałaby bowiem istnieć i w to miejsce powstałoby dziesięć a nie dziewięć nowych działek. Do każdej z nowopowstałych działek zastosowanie mają ustalenia planu miejscowego. Oznacza to, że każda z dziesięciu planowanych nowych działek ma spełniać wymogi planu w zakresie minimalnej powierzchni działki w terenach mieszkaniowych, tj. musi posiadać minimalną powierzchnię 1000 m kw w terenie mieszkaniowym. W oczywisty sposób nie ma zatem znaczenia, że działka ma około 5200 metrów kw., skoro terenach MN1 znajduje się tylko 800m kw (poniżej minimum wyznaczonego § 23 ust. 2 pkt. 6 miejscowego planu), bo pozostała część to tereny rolne (R1) i leśne (ZL). Dopóki obowiązuje plan miejscowy, dopóty organ opiniujący projekt podziału nieuzwględniający postanowień planu jest obowiązany projekt taki zaopiniować negatywnie. Zarzut naruszenia art. 97 ugn nie został w treści skargi rozwinięty a Sąd nie dopatruje się żadnych uchybień w zakresie zastosowania tego przepisu. Z wszystkich wyżej wymienionych powodów na zasadzie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. 2012 poz 270), skargę należało oddalić.