II SA/Kr 720/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska WSA Agnieszka Nawara- Dubiel Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2015 r. sprawy ze skargi A.M.-I. , M.M., R.M. , M.M. na postanowienie Wojewody z dnia 31 marca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji skargę oddala. Prezydent Miasta postanowieniem z 30.12.2014 r. znak: [...], na podstawie art. 152 § 1 w zw. z art. 123 kpa odmówił po rozpoznaniu wniosku A. M., M. M., R. M., oraz M. M., wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji nr [...] z 8.05.2013 r. znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "przebudowa, rozbudowa i nadbudowa istniejących budynków na cele usługowo-mieszkalne wraz z budową instalacji wewnętrznych wod.-kan., c.o., energia elektryczna, wentylacja mechaniczna na dz. nr [...] obr. [...] ul. R. w K., wraz z budową wjazdu publicznego z działki nr [...] na działkę nr [...], i nadbudowa kominów budynków sąsiednich na działkach nr: [...], [...] obręb [...]", wydanej dla "A" sp. z o.o. S.K.A. w K.. W ocenie tego organu brak jest przesłanek, które niezbicie mogłyby potwierdzić, że istnieje prawdopodobieństwo uchylenia ww. decyzji ostatecznej w wyniku wznowienia w oparciu o wskazaną przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, to jest brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy. Organ I instancji jednocześnie wskazał, że ponowna ocena zakresu oddziaływania obiektu objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę wykazała, iż działka nr [...] obręb [...] w K. oraz usytuowany na niej budynek mieszkalny wielorodzinny, w którym znajdują się lokale mieszkalne stanowiące własność wnioskujących o wznowienie postępowania, nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego (w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy prawo budowlane), a co za tym idzie współwłaścicielom ww. nieruchomości nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem w/w decyzji z 8.05.2013 r. Organ I instancji wskazał też, iż brak uznania działki nr [...] obr. [...] za działkę znajdującą się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, a co za tym idzie nie uznanie współwłaścicieli tej działki jak również właścicieli lokali mieszkalnych usytuowanych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym na przedmiotowej działce, za strony tego postępowania, nie czyni dostatecznym stopień prawdopodobieństwa uchylenia przedmiotowej decyzji pozwolenia na budowę w wyniku wznowienia postępowania. Nie zgadzając się z tym postanowieniem M. M., R. M., oraz M. M. złożyły zażalenie zarzucając naruszenie art. 152 kpa poprzez przyjęcie, że skarżące nie będąc stronami postępowania, nie posiadają legitymacji do złożenia wniosku w tym trybie. Wskazały też, iż całokształt okoliczności przedstawionych przez skarżące, w tym w szczególności uzasadniających uznanie ich za strony przedmiotowego postępowania, choćby ze względu na określenie strefy oddziaływania obiektu z uwzględnieniem § 13 i 57-60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), wystarczająco uzasadnia przyznanie im statusu strony tego postępowania, a co za tym idzie, również uprawdopodabnia konieczność przyszłego uchylenia kwestionowanej decyzji. Postanowieniem z 31.03.2015r. znak: [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa oraz art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W ocenie organu odwoławczego budynek skarżących przy ul. R. położony jest w stosunku do budynku przy ul. R. objętego skarżoną decyzją, od strony północno – zachodniej po przeciwnej stronie ul. R.. Z projektu budowlanego (str. 130 - analiza nasłonecznienia), zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z 8.05.2013 r. wynika, iż w budynku od strony północno-zachodniej znajdują się mieszkania dwupokojowe w śródmiejskiej zabudowie uzupełniającej, które zgodnie z § 60 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, są nasłonecznione przez okres 2 godzin od 15°° do 17°°. Z tejże analizy wynika także, iż budynek skarżących jest zacieniany przedmiotową inwestycją przez ok. 4 godziny (w godz. od 7 do 11) w dniach równonocy wiosennej i jesiennej w godzinach 7 do 17. Wskazane okoliczności świadczą o tym, iż skarżącym winien przysługiwać przymiot strony postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, gdyż inwestycja prowadzona na podstawie decyzji z 8.05.2013 r. będzie oddziaływać na ich nieruchomość, która znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu przy ul. R.. Obszaru tego nie można bowiem utożsamiać wyłącznie z obszarem, w którym inwestycja zachowuje wymogi określone przepisami techniczno-budowlanymi, ponieważ obiekt budowlany może wprowadzać określone ograniczenia w zagospodarowaniu terenu co nie oznacza, że jego realizacja jest niezgodna z tymi przepisami, a jeżeli tak by było to nie można będzie uzyskać na jego realizację pozwolenia na budowę. Jednak uznając, iż skarżącym winien przysługiwać przymiot strony postępowania, nie stwierdzono jednocześnie wpływu tej okoliczności na to, że decyzja dotychczasowa będzie uchylona, a w postępowaniu o wstrzymanie wykonania decyzji, nawet ustalenie istnienia przesłanki wznowieniowej nie przesądza o wstrzymaniu wykonania decyzji, ale dopiero uprawdopodobnienie, że przesłanka wznowieniowa doprowadzi do uchylenia decyzji na pod-stawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa, obliguje organ do wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 kpa. Brak jest okoliczności, które mogłyby uzasadniać uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem nie istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji dotychczasowej. Z powyższym postanowieniem nie zgodziły się A. M., M. M., R. M., oraz M. M., zaskarżając je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzucono naruszenie: 1) art. 152 § 1 kpa w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 kpa poprzez przyjęcie, że nie zachodzą okoliczności wskazujące na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji wydanej w sprawie; 2) art. 152 § 1 kpa poprzez przyjęcie, że warunkiem wstrzymania wykonania decyzji w razie wznowienia postępowania jest "niezbite potwierdzenie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji", co pozostaje w sprzeczności ze sposobem określenia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji w tym trybie i zrównuje instytucję uprawdopodobnienia z obowiązkiem udowodnienia; 3) art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa poprzez przyjęcie, iż w toku postępowania dowodowego dokonano wszechstronnego i wnikliwego rozważenia zebranego materiału dowodowego oraz prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz nie przekroczono granic swobodnej oceny dowodów, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia za miarodajne selektywnych i stronniczych ustaleń dokonanych w toku postępowania; 4) art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 136 kpa które nakazują organom stanie na straży praworządności i podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwiania sprawy mając na względzie słuszny interes obywateli, poprzez nie podjęcie żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego i uwzględniających interesy skarżących a nie jedynie spółki "A" sp. z o.o. S.K.A. oraz poprzez niewyjaśnienie w sposób dokładny stanu faktycznego sprawy i niezebranie, a w konsekwencji również nierozpatrzenie całego materiału dowodowego niezbędnego dla należytego wyjaśnienia sprawy; 5) art. 8 kpa, który nakazuje prowadzić postępowanie administracyjne w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, poprzez nierzetelne zbadanie stanu faktycznego sprawy bez dopuszczenia Skarżących do udziału w sprawie i podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu dokumenty złożone przez spółkę "A" sp. z o.o. S.K.A.; 6) art. 10 kpa poprzez pozbawienie skarżących prawa czynnego udziału w postępowaniu, w którym podejmowane są rozstrzygnięcia odnoszące się do ich praw i obowiązków; 7) art. 12 kpa w zw. z art. 35 kpa, który nakazuje działać organom w sprawie wnikliwie i szybko oraz bez zbędnej zwłoki, poprzez brak wstrzymania wykonania decyzji i prowadzenia postępowania przez dwa lata, co w konsekwencji doprowadziło do zakończenia budowy zgodnie z decyzją nr [...] i przystąpienia do sprzedaży mieszkań, co oznacza, iż skarżące zostały w zakresie faktycznym pozbawione możliwości dochodzenia praw na drodze postępowania administracyjnego; 8) art. 15 kpa w zw. z art. 127 § 1 kpa poprzez nierozpoznanie ponownie sprawy w drugiej instancji w wyniku wniesionego zażalenia wyrażające się powtórzeniem uzasadnienia organu I instancji, w konsekwencji naruszenia zasady dwuinstancyjności; 9) art. 107 § 3 kpa poprzez nieprawidłowe niewyczerpujące uzasadnienie. W uzasadnieniu zarzutów podano, iż organ wziął pod uwagę tylko interes inwestora, na co wpływ ma pond dwuletnie rozpoznawanie wniosku skarżących i faktyczne zakończenie inwestycji. W ocenie skarżących wydane postanowienie zostało wydane w ramach zbyt swobodnej oceny przesłanek wstrzymania, gdy tymczasem wystarczy samo prawdopodobieństwo iż dojdzie do wydania decyzji uchylającej, a nie udowodnienie. Brak było przeprowadzenia dowodów z oględzin, zeznań świadków, czy dokumentacji fotograficznej. Skarżące wniosły o uchylenie postanowień obu instancji i zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a., w razie nie uwzględnienia skargi, Sąd ją oddala. Skarga podlega oddaleniu, gdyż zawarte w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 152 § 1 kpa organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Z przepisu tego wynika zatem, iż instytucja wstrzymania wykonania decyzji ma na celu zapobieżenie wykonywania decyzji, w odniesieniu do której istnieje prawdopodobieństwo, że wydana została w ramach postępowania, które jest dotknięte wadą określoną w art. 145 § 1 kpa. Dodatkowym kryterium zawartym w tym przepisie jest jednak również, że istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji dotychczasowej w wyniku wznowienia postępowania, a więc, że de facto istnieje w sprawie przesłanka, która stanowiła podstawę wznowienia postępowania. Nadto wobec tego, iż przepis ten odnosi się do decyzji ostatecznej, istniejącej w obrocie i nie uchylonej, wstrzymanie wykonania takiej decyzji należy traktować jako środek ostateczny, który, pomimo iż w przepisie jest mowa o prawdopodobieństwie uchylenia decyzji, winien się opierać nie tylko na wiarygodnych materiałach dowodowych, ale i na przeświadczeniu o celowości takiego wstrzymania, gdyż w przypadku nadużycia jego zastosowania godziłoby to w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, która, pomimo że funkcjonuje w obrocie prawnym, nie może być wykonywana. Wobec tego ugruntowanym w orzecznictwie sądowym jest pogląd, który podziela również Sąd w niniejszej sprawie, iż skoro wstrzymanie wykonania decyzji na mocy art. 152 § 1 kpa dotyczy ostatecznej decyzji administracyjnej, to interpretacja przesłanek wstrzymania, z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych, powinna mieć charakter ścieśniający (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 czerwca 2011 r. II SA/Kr 222/11 wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 stycznia 2009 r. II SA/Lu 386/08). Wobec tego zarzucane w skardze naruszenie art. 152 § 1 kpa nie nastąpiło, bo nie można uznać, aby wykładnia tego przepisu dokonana przez organ była dowolna. W przedmiotowej sprawie istotne było, iż przesłanką wznowienia postępowania był zarzut niezawinionego braku udziału strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją, lecz aby organ miał podstawę do wstrzymania wykonania decyzji, organ musi mieć jeszcze podstawy do stwierdzenia, że w wyniku wznowienia z tego powodu postępowania, dotychczasowa decyzja nie mogłaby się ostać tj. zapadłaby decyzja o odmowie wydania pozwolenia na budowę – nie odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 kpa). Zatem samo stwierdzenie, że skarżącym winien przysługiwać przymiot strony w postępowaniu samo w sobie nie stanowi podstawy do automatycznego uchylenia wydanej w sprawie decyzji ostatecznej, a tym samym nie może prowadzić do uznania za spełnionej przesłanki do wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej. W tym względzie, w ocenie Sądu, skarżony organ przeprowadził wystarczające postępowanie dowodowe, które dotyczyło zbadania istoty problemu tj. czy okoliczności jakie skarżące zgłosiły jako zarzuty względem decyzji w postaci naruszenia ich interesu prawnego poprzez zacienianie ich mieszkań mogłyby doprowadzić do odmowy wydania pozwolenia na budowę co do kwestionowanej inwestycji. W tym też względzie zasadna była analiza wskazanego w uzasadnieniu skarżonego postanowienia projektu budowlanego co do nasłonecznienia, w zakresie § 60 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skoro zatem projekt nie narusza wskazanych tym przepisem norm, to brak jest wpływu tej okoliczności na to, że decyzja dotychczasowa będzie mogła być uchylona. Wobec tego nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania w zakresie gromadzenia i oceny dowodów, w tym nieustalenia w dostatecznym stopniu stanu faktycznego. Nie zasługują na uznanie także zarzuty odnoszące się do nieprawidłowego uzasadnienia decyzji dokonanego przez organ odwoławczy, nieprzeprowadzenia przez ten organ własnego postępowania dowodowego (zasada dwuinstancyjności), tudzież naruszenia zasady wzbudzania zaufania do organów. Jak już wyżej wskazano w kontrolowanym postępowaniu organy przeprowadziły wystarczające postępowanie dowodowe, którego istotą wobec brzmienia art. 152 § 1 kpa, było zbadanie projektu budowlanego w zakresie tego, czy okoliczności jakie skarżące zgłosiły jako zarzuty względem decyzji ostatecznej w postaci naruszenia ich interesu prawnego poprzez zacienianie ich mieszkań mogłyby doprowadzić do odmowy wydania pozwolenia na budowę co do kwestionowanej inwestycji. A zatem sugerowane przez skarżące inne dowody są nieistotne dla oceny tych okoliczności, stąd brak jest uchybienia po stronie organów administracyjnych w prowadzonym postępowaniu, w tym także co do pozbawienia w ten sposób stron prawa czynnego udziału w postępowaniu. Zatem również organ odwoławczy nie miał obowiązku przeprowadzenia dowodów, które nie miałyby znaczenia w sprawie. W związku z tym jego uzasadnienie nie narusza art. 107 § 3 kpa, gdyż zawiera wszystkie istotne elementy rozstrzygnięcia sprawy, tj. odnosi się do przesłanek z art. 152 § 1 kpa w kontekście prawdopodobieństwa uchylenia decyzji dotychczasowej. Sama zaś ewentualna przewlekłość w prowadzonym postępowaniu w kontekście art. 12 kpa i art. 35 kpa, nie ma żadnego wpływu na ocenę przesłanek z art. 152 § 1 kpa, gdyż nie odnosi się do oceny prawdopodobieństwa uchylenia decyzji dotychczasowej, bo terminy z art. 146 kpa jeszcze nie upłynęły. Mając powyższe na uwadze, oddalono skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.