II SA/Kr 721/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Sędziowie : WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant : starszy referent sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Suchej Beskidzkiej na uchwałę Nr XXXV/289/18 Rady Gminy Zembrzyce z dnia 26 czerwca 2018 roku w sprawie: regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Zembrzyce skargę oddala. Prokurator Rejonowy w Suchej Beskidzkiej wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Zembrzyce Nr XXXV/289/18 z dnia 26 czerwca 2018 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Zembrzyce wnosząc o stwierdzenie nieważności § 15 ust. 1 podpunkt c) i d) z uwagi na naruszenie art. 4 ust. 2 pkt. 6 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W uzasadnieniu podano, iż w § 15 ust. 1 podpunkt c) i d) uchwały, zawarto kolejno zapis, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe są zobowiązane do zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku wspólnego poprzez: nie wprowadzanie zwierząt na teren placów zabaw i piaskownic dla dzieci oraz nie wprowadzania zwierząt do budynków użyteczności publicznej, zakaz nie dotyczy psów przewodników Jako podstawę powyższej uchwały powołano przepis art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 7 ust. 1 pkt. 3 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, bo dotyczy sprawy publicznej o znaczeniu lokalnym i została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego. Akty prawa miejscowego nie mogą przekraczać upoważnień ustawowych. W § 15 ust. 1 podpunkt c) organ stanowiący Gminy Zembrzyce działając na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt. 6 Ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zawarł zapis ograniczający prawa właścicieli zwierząt domowych, zabraniający ich właścicielom wprowadzania zwierząt na teren placów zabaw. Zdaniem skarżącego, zapis ten przekracza delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt. 6 przytoczonej powyżej ustawy, albowiem ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania całkowitego zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, ale do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, aby ich pobyt na tym terenie nie był uciążliwy i nie zagrażał przebywającym tam osobom. Powyższe uzasadnia wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 stycznia 2019 roku, sygn. II SA/Gd 712/18, w którym Sąd wyraził pogląd, że: przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia {...} regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymywania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu [...]". I dalej: "Nie sposób jednak z treści art. 4 ust. 2 pkt. 6 wywieść upoważnienia do wprowadzenia generalnego zakazu, którego adresatem są osoby utrzymujące zwierzęta domowe, wyprowadzania zwierząt domowych m.in. na tereny placów zabaw i urządzonych miejsc przeznaczone do zabaw dla dzieci, [...]. ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. [...] Istotą regulacji w tym zakresie winno być, bowiem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniami lub uciążliwościami dla ludzi, nie zaś wprowadzenie całkowitego zakazu wstępu zwierząt do określonych miejsc. Powyższe potwierdza również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 lipca 2017 roku, sygn. II SA/G1 408/17 i wskazuje dalej: Ustanowienie zakazu wprowadzania zwierząt domowych na określone tereny nie stanowi bowiem właściwego środka ochrony przed stwarzanym przez te zwierzęta zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przez zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. [...] ustawodawca nie upoważniał rady gminy w wymienionym zapisie do formułowania zakazy wprowadzania psów i kotów na określone tereny, ale do takiego ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy ani nie zagrażał przebywającym tam osobom. Nie sposób również zgodzić się z zapisem § 15 ust. 1 podpunkt d, w którym Rada Gminy Zembrzyce zakazuje właścicielom zwierząt domowych wprowadzania ich do budynków użyteczności publicznej, albowiem taki zakaz również stanowi naruszenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt. 6 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Organ stanowiący gminy może nakładać konkretne obowiązki na właścicieli zwierząt domowych, jednak obowiązki te muszą zmierzać do ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Wprowadzenie w regulaminie takiego obostrzenia jest środkiem nadmiernie ograniczającym swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu, która przysługuje wszystkim obywatelom, w tym właścicielom zwierząt domowych. W kwestii tej orzekł już Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu z dnia 10 czerwca 2014 roku, sygn. II SA/Wr 153/14, stwierdzając, iż przyjęcie całkowitego zakazu wprowadzania zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej oraz na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci [...] stanowi naruszenie kompetencji przyznanej w powołanym przepisie ustawy. [...] na jego podstawie rada może nakładać konkretne obowiązki (nakazy/zakazy) na właścicieli zwierząt domowych, jednak obowiązki te muszą zmierzać do zapewnienia ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku". W odpowiedzi na skargę, skarżony organ wniósł o jej oddalenie podając, iż oczywistym jest, że w kwestionowanym przez Prokuratora Rejonowego zakresie zaskarżonej Uchwały istnieje szereg orzeczeń sądów administracyjnych, co jednakże nie determinuje konieczności orzeczenia przez Sąd zgodnie z treścią tych orzeczeń. Kwestionowane zapisy dotyczą wąskiej strefy życia publicznego, tj. wprowadzania zwierząt na place zabaw i piaskownice dla dzieci oraz do budynków użyteczności publicznej. Uznać należy, że zapis Uchwały dotyczący zakazu wprowadzania na teren placów zabaw i piaskownic dla dzieci zwierząt jest zgodny z intencjami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Na placu zabaw dla dzieci i w piaskownicy dla dzieci przebywają dzieci i to wielokrotnie w wieku nawet od kilku czy kilkunastu miesięcy. Dzieci te mają styczność z podłożem, trawa, piaskiem, które powinno być wolne od zanieczyszczeń, w tym pasożytów zwierzęcych. Zwierzęta nawet małe mogą być agresywne, wywoływać strach u tak małych dzieci jak i mogą stanowić dla tych dzieci zagrożenie i to nie tylko poprzez pogryzienie, ale nawet przewrócenie. Nadto nie ma praktycznie możliwości, aby upilnować zwierzęta w taki sposób, że nie oddadzą moczu czy kału w miejscu, w którym przebywają. Nawet usunięcie tych odchodów nie zapobiegnie skażeniu terenu. Jedynym skutecznym sposobem - w przypadku placu zabaw czy piaskownicy zmierzającym do ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku jest wprowadzenie zakazu. Nie można więc uznać, że w sytuacji gdy wprowadzono zakaz wprowadzania zwierząt na teren placów zabaw i piaskownic dla dzieci zakaz ten stoi w sprzeczności z postanowieniami ustawy o utrzymaniu czystości i porządków w gminach. Na uwadze należy mieć również wykładnie nie tylko literalną, ale celowościową. Wprowadzenie spornego zakazu jest określeniem pewnego obowiązku nałożonego na właściciela i jest to konkretny obowiązek. Jedynie w formie takiego obowiązku w przypadku placu zabaw i piaskownic dla dzieci można zapewnić ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego a takim są place zabaw i piaskownice dla dzieci. Co do generalnego zakazu wprowadzania zwierząt do budynków użyteczności można również posługiwać się powyższymi argumentami, przy czym charakter ich jest inny od placów zabaw i piaskownic i dotyczy ogółu mieszkańców. W tym zakresie można by już chyba określić szczegółowo zakazy i nakazy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy Zembrzyce Nr XXXV/289/18 z dnia 26 czerwca 2018 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Zembrzyce. Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5, art. 53 § 3, art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. t.j.). Zgodnie z tymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sądowi rozpoznającemu sprawę znane są argumenty przedstawione w orzeczeniach, których część została przywołana w skardze. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, z przyczyn wskazanych poniżej wyraża jednak pogląd, że zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem, co czyni skargę nieuzasadnioną. Przechodząc do meritum sprawy, podzielić należy stanowisko, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, oraz że akty prawa miejscowego nie mogą przekraczać upoważnień ustawowych. Następnie należy wskazać, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: "ustawa"), który stanowi, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, obowiązek, czyli powinność określonego postępowania, może być wyrażony zarówno poprzez nakazy określonego zachowania, jak i nakazy powstrzymania się od pewnych zachowań, które sprowadzają się do formułowania określonych zakazów. Na płaszczyźnie powszechnie obowiązujących przepisów prawa, można znaleźć przykłady rozwiązań prawnych, gdzie skonkretyzowany obowiązek określonego postępowania, uregulowany może być zarówno nakazem, jak zakazem. Dość wyrazistym przykładem mogą być przepisy ruchu drogowego, gdzie np. obowiązek przejazdu na wprost przez skrzyżowanie, może być wyrażony zarówno znakiem nakazu jazdy na wprost, jak i znakami zakazu skrętu. Tak więc z punktu widzenia zasad logiki i obowiązujących unormowań prawnych, obowiązek określonego postępowania, może być wyrażony zarówno nakazami podjęcia określonych działań, jak i nakazami powstrzymania się od określonych działań, które z innej strony patrząc, są zakazami. W tym miejscu warto odwołać się do poglądów zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2018 r., II OSK 3084/17. Co prawda wyrokiem tym stwierdzono nieważność przepisu uchwały w sprawie wprowadzenia regulaminu korzystania z ogrodu miejskiego, którym zakazano wprowadzania do ogrodu psów, niemniej jednak związane to było przede wszystkim z tym, że zdaniem NSA jeśli odrębny przepis ustawowy (art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.) zobowiązuje organ samorządu gminnego do ustalenia obowiązków nakładanych na właścicieli zwierząt domowych celem zapewnienia ochrony przed zanieczyszczeniem przez te zwierzęta terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, to nie jest dopuszczalnym regulowanie tej samej materii i w takim samym zakresie w uchwale podjętej na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Podkreślenia natomiast wymaga, że w uzasadnieniu tego wyroku, przedstawiono także poglądy odnośnie zakresu obowiązywania art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. W szczególności wskazano, że: "prawidłowa interpretacja art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. powinna być taka, że na jego podstawie organ stanowiący gminy może nakładać konkretne obowiązki (nakazy lub zakazy) na właścicieli zwierząt, jednak obowiązki te muszą zmierzać do zapewniania ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W ramach tych obowiązków, nakazów lub zakazów dopuszczalne jest w szczególnych przypadkach wprowadzanie nawet ograniczeń co do miejsc przebywania zwierzęcia na terenie np. parku, zakazując aby zwierzęta np. wchodziły do piaskownic lub innych wydzielonych miejsc. Poprzez wprowadzanie takich zakazów lub ograniczeń organ stanowiący gminy powinien chronić np. rośliny lub drzewa posadzone w parku. Natomiast wprowadzenie generalnego zakazu nie jest dopuszczalne i stanowi przekroczenie delegacji ustawowej do stanowienia aktu prawa miejscowego". Na tej płaszczyźnie rozważań podkreślenia wymaga, że zaskarżona uchwała nie wprowadza generalnego zakazu, czy zakazów dla właścicieli zwierząt, lecz określa szereg nakazów określonego postępowania, które nie są powiązane z żadnymi zakazami wstępu (§ 15 ust. 1 podpunkty: "a", "b", "e" i "f" oraz ust. 2 zaskarżonej uchwały) oraz zawiera dwa kwestionowane nakazy, sprowadzające się do obowiązku powstrzymania się od wprowadzania zwierząt na teren placów zabaw i piaskownic dla dzieci oraz do budynków użyteczności publicznej (z wyjątkiem psów przewodników), ponieważ tylko w ten sposób da się osiągnąć cel ustawowy, jakim jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Postanowienia zaskarżonej uchwały nie ograniczają zatem w sposób nadmierny swobody poruszania się, czy przebywania w określonym miejscu - jak to wskazano w jednym z przywołanych wyroków - gdyż place zabaw, piaskownice, czy budynki użyteczności publicznej stanowią znikomy ułamek miejsc publicznych, natomiast w innych miejscach publicznych, właściciele zwierząt mogą przebywać wraz ze swoimi zwierzętami. Przechodząc do dalszych rozważań należy zaznaczyć, że ustawowy cel, jakim jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku przez zwierzęta, był do osiągnięcia tylko poprzez uchwalenie zakwestionowanych przepisów ustawy. Z tych przyczyn przepisy te, nie naruszają zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Trafnie bowiem argumentuje organ, że na placu zabaw i w piaskownicy, przebywają dzieci i to wielokrotnie w wieku nawet od kilku czy kilkunastu miesięcy. Dzieci te mają styczność z podłożem, jak trawa, czy piasek na całym placu zabaw, które powinno być wolne od zanieczyszczeń, w tym pasożytów i odchodów zwierzęcych. Natomiast nawet samo fizyczne usunięcie zwierzęcych odchodów nie zapobiega skażeniu terenu, szczególnie jeśli chodzi o odchody płynne, których w całości usunąć się nie da. W przypadku psów pojawia się dodatkowa uciążliwość, związana z ich szczekaniem. Żaden kaganiec nie jest w stanie uniemożliwić psu szczekania, czy warczenia, które u wielu szczególnie mniejszych dzieci, jest źródłem silnego lęku. O ile osoba dorosła zdaje sobie sprawę, że pies uwiązany na smyczy i w kagańcu, mimo agresywnego ujadania, nie jest dla niego groźny, o tyle małe dziecko takiej świadomości już nie posiada i w miejscu gdzie powinno się czuć bezpiecznie i spokojnie się bawić, będzie odczuwało lęk. Hałas związany ze szczekaniem jest także uciążliwy dla małych dzieci, które śpią w wózkach. Na placach zabaw niejednokrotnie przebywają rodzice z kilkorgiem dzieci, z których starsze bawi się na placu zabaw, a młodsze śpi w wózku. Szczekanie psów może prowadzić do sytuacji, że z powodu wybudzenia się i płaczu niemowlęcia, rodzic z dziećmi zmuszony będzie do opuszczenia placu zabaw i tak naprawdę to on, a nie właściciel zwierzęcia, zmuszony będzie do opuszczenia miejsca, w którym chce przebywać z dziećmi, i które z zasady stworzone jest z myślą właśnie o dzieciach, a nie o zwierzętach. Ponieważ powyższych zagrożeń i istotnych uciążliwości, nie da się wyeliminować inaczej, niż poprzez ustanowienie nakazu nie wprowadzania zwierząt na teren placów zabaw i piaskownic dla dzieci, postanowienia § 15 ust. 1 podpunkt c) zaskarżonej uchwały, należy ocenić jako zgodne z prawem. Co się tyczy § 15 ust. 1 podpunkt d) zaskarżonej uchwały, który ustanawia nakaz nie wprowadzania zwierząt do budynków użyteczności publicznej, przy czym zakaz ten nie dotyczy psów przewodników, to również w tym wypadku jest to jedyne możliwe rozwiązanie prawne, dające osiągnąć ustawowy cel, jakim jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi przez zwierzęta. Jak już wcześniej wskazano, jeśli chodzi o psy, nie ma realnego i zgodnego z prawem sposobu, aby nie szczekały, gdyż żaden kaganiec temu nie zapobiegnie. Natomiast szczekanie w pomieszczeniu zamkniętym, jest niezwykle uciążliwe zarówno dla pracowników świadczących tam pracę, jak i osób z zewnątrz. Już samo warczenie psa może wywołać znaczny i uzasadniony dyskomfort u osób, które się tam znajdują oraz lęk u małych dzieci, które np. są z rodzicem, załatwiającym urzędową sprawę. Co się natomiast tyczy kotów i innych zwierząt futerkowych, to ich sierść jest źródłem silnych alergenów, na które uczulonych jest wiele osób. Biorąc pod uwagę, że również w tym wypadku nie ma realnego i zgodnego z prawem sposobu, aby w pomieszczeniach zamkniętych, zabezpieczyć osoby postronne przed działaniem tych alergenów, jedynym skutecznym sposobem, dającym osiągnąć ustawowy cel, jakim jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością zwierząt dla ludzi w budynkach użyteczności publicznej, jest ustanowienie nakazu nie wprowadzania tam zwierząt. Dlatego również ten kwestionowany zapis, należy ocenić jako zgodny z prawem. Podsumowując te część rozważań należy wskazać, że wprowadzona regulacja, która została zaskarżona przez Prokuratora, jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, regulacja ta jest niezbędna dla realizacji celu ustawowego, a efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na właścicieli zwierząt. Podkreślenia bowiem wymaga, że wprowadzenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zakazu wprowadzania zwierząt na dany teren, co do zasady nie ogranicza swobód obywatelskich właścicieli zwierząt, co do poruszania się i przebywania w określonym miejscu, a jedynie wymaga od nich, aby w ściśle określonych miejscach, przebywali bez zwierząt, co nie jest jakimś szczególnym ograniczeniem, ani nie jest trudne do osiągnięcia. Dlatego też postanowienia § 15 ust. 1 podpunkt c) i d) zaskarżonej uchwały należy ocenić jako nie przekraczające upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy oraz nie naruszające zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Z powyższych przyczyn orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.