II SA/Kr 723/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2017 r. sprawy ze skargi I. D. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2017 r., nr: [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych skargę oddala. Pismem z dnia 8 sierpnia 2016 r. I. D., działająca przez pełnomocnika A. D. powołując się na art. 29 i art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, zgłosiła zamiar rozpoczęcia robót budowlanych polegających na budowie ogrodu zimowego - werandy o powierzchni zabudowy 10,92 m2, oraz dobudowie tarasu o powierzchni zabudowy 10,45 m2 na działce nr [...] obr. [...], ul. [...] w K.. Jako planowy termin rozpoczęcia robót budowlanych wskazała dzień 19 września 2016 r. Do zgłoszenia załączyła wyrys z mapy ewidencyjnej gruntów (znajdujący się w zasobach geodezyjno-kartograficznych), z oznaczonym zakresem zgłoszenia, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla wszystkich działek objętych wnioskiem. Następnie Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2016r. na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290) – dalej jako "P.b." oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) – dalej jako "k.p.a." nałożył na wnioskodawcę obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o dokumenty: oryginał lub odpis urzędowo poświadczony pełnomocnictwa do występowania w imieniu inwestora w przedmiotowej sprawie wraz z dowodem opłaty skarbowej za udzielone pełnomocnictwo, prawidłowo złożone oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, szkice/rysunki m.in. rzuty, przekroje, elewacje wraz ze zwymiarowaniem obrazujące przedmiot zgłoszenia oraz sposób połączenia konstrukcji projektowanego obiektu z istniejącym budynkiem, podanie funkcji zgłaszanego obiektu, zwymiarowanie odległości przedmiotowego obiektu od granic działki na załączonej kopii mapy. Powyższe dokumenty zostały przedłożone w dniu 22 września 2016r. Po rozpatrzeniu ww. zgłoszenia Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 3 października 2016r., wydaną na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b. oraz art. 104 k.p.a. wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania przez I. D. robót budowlanych określonych jako budowa ogrodu zimowego - werandy o powierzchni zabudowy 10,92 m2, oraz dobudowę tarasu o powierzchni zabudowy 10,45 m2; teren inwestycji: działka nr [...] obr. [...], ul. [...]/3 w K.. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych w tym garaży, altan oraz przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2. Natomiast z wyjaśnień inwestora wynika, że ogród zimowy a właściwie weranda będzie to nieogrzewane pomieszczenie, używane w sezonie wiosenno-letnim pozwalające na przedłużenie okresu wypoczynku w bliskim kontakcie z naturą. Zimą będzie służyło to pomieszczenie dla roślin doniczkowych oraz będą przechowywane w nim narzędzia ogrodnicze. W ocenie organu nie można zgłaszanych robót budowlanych zakwalifikować jako budowy ogrodu zimowego, bowiem wnioskodawczyni sama nazywa obiekt werandą a nie ogrodem zimowym. Kontrowersje budzi również funkcja ogrodu zimowego określona przez inwestora, jako obiektu do przechowywania roślin doniczkowych i narzędzi w zimie, a w lecie do przedłużenia okresu wypoczynku. Ponadto budowa tarasu wraz ze schodami, nie stanowi obiektu ani robót budowlanych wymienionych w art. 29 ustawy Prawo budowlane, które są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem organu wnioskowane roboty wykraczają poza zakres robót budowlanych wymienionych w art. 29 i 30 P.b., w których wskazane są obiekty i roboty budowlane nie wymagające uzyskania pozwolenia na budowę, a wymagające zgłoszenia. Organ podkreślił, że zawarty w tym przepisie katalog jest zbiorem zamkniętym, a więc tylko budowy i roboty wymienione w art. 29-30 ustawy Prawo budowlane są wyłączone spod ogólnej zasady uzyskania pozwolenia na budowę. Natomiast zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b. inwestor jest zobowiązany przed przystąpieniem do realizacji ww. robót budowlanych do uzyskania pozwolenie na budowę. Odwołanie od ww. decyzji w ustawowym terminie wniosła I. D. reprezentowana przez pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji lub uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Odwołująca podniosła, że ustawa Prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji pojęć oranżerii czy ogrodu zimowego, a organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na definicji słownikowej zawartej w Słowniku Języka Polskiego PWN. Dla poparcia swoich twierdzeń skarżąca przywołała definicje pojęć oranżerii i ogrodu zimowego z innych słowników języka polskiego, odmienne od przedstawionej w skarżonej decyzji, oraz przywołała artykuł z jednej z publikacji branżowych. Zdaniem odwołującej planowany do realizacji ogród zimowy oraz taras wraz ze schodami należy uznać za jeden obiekt budowlany, gdyż nie ma innej bezpiecznej możliwości wyjścia z ogrodu zimowego na teren działki, a po drugie są to drobne, nieskomplikowane roboty nie wymienione co prawda w katalogu wyjątków, lecz jeżeli można więcej to również mniej. Po rozpatrzeniu ww. odwołania Wojewoda, decyzją z dnia 27 marca 2017r., wydaną na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 P.b. i art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 104 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 3 października 2016r., w części dotyczącej powołanej podstawy prawnej ( art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego) i w tym zakresie orzekł, iż sprzeciw jest wniesiony na podstawie art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał na wyrażoną w art. 28 Prawa budowlanego zasadę, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę; od tej zasady w art. 29 – 31 Prawa budowlanego przewidziane są wyjątki, ale nie można ich interpretować rozszerzająco. W ocenie organu odwoławczego zgłaszany obiekt stanowi budowę ogrodu zimowego rozumianego jako oszklone pomieszczenie, w którym hoduje się rośliny rosnące w cieplejszym klimacie, ale budowa tarasu wraz ze schodami nie jest możliwa na zasadzie zgłoszenia, gdyż roboty te nie zostały wskazane przez ustawodawcę jako wyjątki od uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie Wojewody, po przeprowadzeniu analizy zapisów księgi wieczystej, I. D. nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ wnioskodawczyni jest właścicielem lokalu przy ul. [...]/3 w K. stanowiącego odrębną nieruchomość. Z własnością lokalu związany jest udział we współwłasności działki nr [...] oraz we współwłasności niewydzielonych części wspólnych budynku, z którego lokal został wydzielony w 84/1176 częściach. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wprawdzie inwestor przedłożył w piśmie z dnia 22 września 2016r. akt notarialny Umowa Ustanowienia Odrębnej Własności Lokalu i Umowa sprzedaży z 19 lutego 2003 r., z którego wynika, że ma prawo do wyłącznego użytkowania części działki przylegającej do ścian zewnętrznych budynku, z przeznaczeniem tego pasa gruntu na ogród, ale dokument ten nie spełnia wymogów art. 76a k.p.a. i nie można uznać go za dowód w sprawie. Ponadto Wojewoda wyjaśnił, że grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali stanowią współwłasność (co wynika z zapisów księgi wieczystej nr [...]), zatem aby zrealizować roboty budowlane polegające np. na wzniesieniu ogrodu zimowego należy posiadać zgodę pozostałych współwłaścicieli nieruchomości gruntowej. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, iż mimo wezwania inwestora przez organ I instancji do przedłożenia prawidłowego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie uczynił tego, ponieważ wyjaśnień w piśmie z 22 września 2016r. nie można uznać za skorygowanie oświadczenia złożonego na druku. Reasumując organ odwoławczy uznał, iż realizacja przedmiotowego zamierzenia nie jest możliwa na podstawie art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego a nie jak wskazał organ I instancji na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w K. na powyższą decyzję wniosła I. D. – dalej skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nie należyte zbadanie stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy, który zdaniem skarżącej nie dawał podstawy prawnej do wydania zaskarżonej części orzeczenia. Wskazując na powyższy zarzuty, skarżąca wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji w części orzeczenia, że sprzeciw jest wniesiony na podstawie art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego. 2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że brak zgody pozostałych współwłaścicieli gruntu na wzniesienie ogrodu zimowego mógłby zostać zakwestionowany o ile organ I instancji nałożyłby na skarżącą obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o zgodę. Skarżąca dokonała tylko uzupełnienia zgłoszenia o które wnosił organ I instancji tj. podała adresy zamieszkania właścicieli. Zapewniła, że nie stanowiłoby dla niej problemu uzyskanie takiej zgody od współwłaścicieli, bowiem w dniu 9 lipca 2016r. poinformowała Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej oraz Zarządcę Nieruchomości o zamiarze budowy ogrodu zimowego i nie wyrażono do dnia dzisiejszego sprzeciwu w tej sprawie. Ponadto skarżąca zwróciła uwagę na naruszenie przez organ odwoławczy art. 35 i art. 36 k.p.a. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna. W ocenie Sądu organ odwoławczy trafnie uznał, że skarżąca nie wykonała prawidłowo obowiązku przedstawienia dokumentów, o jakie wezwał ją organ I instancji. Przypomnieć należy, że w zgłoszeniu w rubryce: "nazwa obiektu" skarżąca wskazała: ogród zimowy o powierzchni zabudowy 10,92 m2, a w rubryce "zakres wykonywanych robót budowlanych" skarżąca wskazała: " lekka konstrukcja aluminiowo – szklana, roboty ogólnobudowlane uzupełniające". Do zgłoszenia skarżąca dołączyła oświadczenie o posiadanym prawie do nieruchomości na cele budowlane, wydane na stosownym druku. W oświadczeniu tym skarżąca wskazała, że ma miejsce współwłasność w budynku, natomiast w rubryce: "zgoda współwłaścicieli" - podała: "informacja do zarządu i administracji z dnia 9 lipca 2016r. – brak sprzeciwu". W rubryce "ograniczone prawo rzeczowe" wskazała: "aktem notarialnym z dnia 19 lutego 2003r. pkt XII przekazano prawo wyłącznego użytkowania gruntu". W rubryce "imiona i nazwiska oraz adresy współwłaścicieli" – podała nazwiska, bez adresów. Do oświadczenia dołączyła wyrys z mapy ewidencyjnej z lokalizacją obiektu oraz wizualizację obiektu "ogród zimowy" z podanymi wymiarami i wskazaniem, że będzie to konstrukcja aluminiowo – szklana. Z wyrysu z mapy ewidencyjnej wynikało, że obiekt będzie zlokalizowany poza obrysem budynku, na terenie działki, jednakże do budynku tego będzie przylegał. W efekcie podania takich danych organ wystosował żądanie uzupełnienia danych postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2016r. [...], wzywając m.in. o prawidłowo złożone ( zgodnie z pouczeniem na druku) oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – jednoznaczne wskazanie tytułu z którego wynika powyższe prawo, oraz wskazanie w punkcie 29 oświadczenia adresów zamieszkania / siedziby właścicieli / współwłaścicieli. Nadto wezwano o bardziej szczegółową dokumentację co do obiektu będącego przedmiotem zgłoszenia. Organ pouczył równocześnie, że nieuzupełnienie tych braków spowoduje sprzeciw w oparciu o art. 30 ust. 5c. p.b. Analizując powyższą sytuację, stwierdzić trzeba, że ze zgłoszenia i dołączonych dokumentów nie wynikało, w istocie, na czym dokładnie polega prawo skarżącej do terenu oprócz tego, że jest jego współwłaścicielem; wskazano także jedynie imiona i nazwiska współwłaścicieli. Wezwanie organu o uzupełnienie braków było jak najbardziej prawidłowe. Skarżąca w odpowiedzi na wezwanie przedłożyła fragment aktu notarialnego w kserokopii, oraz przekrój AA jak również rzut przedmiotowego obiektu budowlanego. Skarżąca uzupełniła także zgłoszenie o dobudowę tarasu o powierzchni 10,45 m2 pokrytego deskami wedle przedłożonego projektu. Z projektu tego wynikało, że weranda – ogród zimowy ma składać się z werandy oraz tarasu z desek. Weranda, jak wynika z przekroju pionowego, ma być posadowiona na płycie betonowej i ścianie fundamentowej ze zbrojeniem. Co się tyczy kwestii prawa do dysponowania nieruchomością, w pisemnym uzupełnieniu zgłoszenia skarżąca przez swego pełnomocnika wyjaśniła, że aktem notarialnym nabyła odrębną własność lokalu mieszkalnego nr [...] na parterze w budynku nr [...] przy ul. [...] w K.. W ocenie skarżącej, za część terenu o pow.125 m2 wspomnianym aktem dokonała ona zapłaty i ma prawo do wyłącznego użykowania. W uzupełnieniu oświadczennia o prawie do nieruchomości skarżąca podała także listę imion i nazwisk osób – współwłaścicieli, którzy mieszkają w budynku przy ul [...] zaznaczając, że dwóch nie mieszkających współwłaścicieli nie zgodziło się na podawanie żadnych danych. Powyższe należy ocenić krytycznie z punktu widzenia uzupełnienia braków wskazanych przez organ. Istotnym jest, że skarżąca działa przez pełnomocnika i to tenże pełnomocnik sporządzał uzupełnienie oświadczenia. Co do zasady uznać trzeba, że wobec tego nie uzupełniono prawidłowo oświadczenia pierwotnego ( które budziło słuszne wątpliwości co do jego treści). Jak to bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyroku z dnia 28 października 2016 r., II OSK 108/15, LEX nr 2169024 - “Pełnomocnik inwestora nie miał prawa do pisemnego potwierdzenia złożenia prawidłowego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż złożenie takiego oświadczenia należy wyłącznie do inwestora, a nie jego pełnomocnika". Po drugie, akt notarialny przedłożony do uzupełnienia zgłoszenia jest rzeczywiście dołączony we fragmentarycznej kopii, bez potwierdzenia za zgodność z oryginałem. Po trzecie wreszcie, należy rozumieć, że poza tarasem z desek, o który uzupełniono zgłoszenie, pierwotna weranda – ogród zimowy miała zostać wykonana tak, jak to wskazano w uzupełnieniu, czyli na ścianie fundamentowej. Budzi to wątpliwości z punktu widzenia zakwalifikowania takiego obiektu jako werandy względnie ogrodu zimowego; co więcej, można nawet zastanawiać się, czy nie chodzi tutaj o rozbudowę budynku. Na pewno natomiast wybudowanie takiego obiektu budowlanego wymagało, w ocenie Sądu, zgody pozostałych współwłaścicieli jako czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu (art. 199 k.c.). Zgody takiej ani przy pierwotnym zgłoszeniu, ani po jego uzupełnieniu nie przedstawiono. Taka sytuacja jest jednoznacznie oceniana w orzecznictwie. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 21 grudnia 2016 r., II OSK 817/15, LEX nr 2281141: “ 1. Wypływające z art. 4 p.b. prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej nie jest bezwzględne, gdyż przysługuje podmiotowi, jeśli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i zamierzenie budowlane jest zgodne z przepisami. 2. W przypadku wykonywania robót budowlanych wymagających zgłoszenia inwestor winien legitymować się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. 3. Jeśli realizacja danego zamierzenia budowlanego może być zakwalifikowana jako czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu, to prawo do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 11 p.b., powstaje pod warunkiem uzyskania uprzedniej zgody wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości, zgodnie z art. 199 k.c. Natomiast jeżeli realizacja zamierzenia budowlanego nie stanowi czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, to inwestor ma uprawnienie do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane bez konieczności uzyskiwania zgody wszystkich współwłaścicieli". Wymaga przy tym zaznaczenia, że w treści pierwotnego druku oświadczenia w punkcie 22 znajduje się wskazanie: "zgoda współwłaścicieli z dnia", zatem skarżąca nie może zarzucać organowi, że o taką zgodę nie wezwał, skoro element ten znajduje się w treści druku. Ponadto nie przedłożono imion nazwisk i adresów wszystkich współwłaścicieli, co przyznaje skarżąca. Zatem prawidłowo wniesiono sprzeciw w oparciu o art. 30 ust. 5c prawa budowlanego. Niezależnie od powyższego, idąc za stwierdzeniem organu odwoławczego: nawet gdyby przyjąć przedłożone fragmenty aktu notarialnego za podstawę ustaleń, to i tak należałoby uznać, że zgoda pozostałych współwłaścicieli jest potrzebna. Ze wspomnianego aktu wynika /k.2/, że I. D. jest wiadomo, że przysługiwać jej będzie prawo do wyłącznego użytkowania części działki przylegającej do ścian zewnętrznych tego budynku, w granicach szczegółowo wyznaczonych przez stronę sprzedającą, z przeznaczeniem na wykorzystanie tego pasa na ogród. Tak opisany element prawa przysługującego skarżącej nie jest w żadnym razie ustanowieniem w akcie notarialnym ograniczonego prawa rzeczowego, w tym wypadku użytkowania. "Przedmiotem użytkowania może być rzecz (rzecz ruchoma albo nieruchomość) lub prawo zbywalne (art. 265). Użytkowanie rzeczy obejmuje także jej części składowe (art. 47, 48)" (por. J.Gudowski w Komentarzu do art. 252 k.c.). W tym wypadku przedmiot nie dotyczy ani “rzeczy" w rozumieniu kodeksu cywilnego, czyli nieruchomości ( bo nie mamy do czynienia z wyodrębnioną geodezyjnie działką gruntu), ani z prawem zbywalnym. Zapis we wspomnianym akcie notarialnym dotyczy wyłącznie podziału nieruchomości do korzystania – tzw. odziału quoad usum, w dodatku ograniczonego jedynie do wykorzystania na ogród. Zatem zmiany na nieruchomości wspólnej dotyczące jej zabudowy ( ściana fundamentowa, zbrojenie), niewątpliwie wymagają zgody wszystkich współwłaścicieli, której skarżąca bezspornie nie przedstawiła. Z tych względów uznano skarżoną decyzję za prawidłową. Z wymienionych przyczyn, na zas. art 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.