II SA/Kr 723/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jacek Bursa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 czerwca 2018 r. sprawy ze sprzeciwu K. B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2018 roku, znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw Decyzją z dnia 14 lutego 2018 r., znak: [...] Wójt Gminy L. G. ustalił na wniosek K. B. warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania istniejącego na działce nr [...] w miejscowości Ś. budynku gospodarczego na "budynek usługowo -magazynowy". Z decyzją tą nie zgodziła się B. M. właścicielka działek numer [...] i [...] w Ś. zarzucając: 1. naruszenie art. 28 kpa poprzez pominięcie w postępowaniu w sprawie wydania decyzji, pomimo przysługującego interesu prawnego w postępowaniu - a w konsekwencji naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 kpa stanowiące podstawę do wznowienia postępowania; 2. naruszenie art. 10 § 1 kpa poprzez uniemożliwienie czynnego udziału w postępowaniu i naruszenie w ten sposób istotny Jej praw, w szczególności w zakresie udziału w postępowaniu, jak również w zakresie wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań - a w konsekwencji naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 kpa stanowiące podstawę do wznowienia postępowania; 3. naruszenie art. 61 § 4 kpa poprzez niezawiadomienie o wszczęciu postępowania wszystkich osób będących stronami postępowania, w tym odwołującej - a w konsekwencji naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 kpa stanowiące podstawę do wznowienia postępowania; 4. wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa; 5. wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa materialnego, tj. § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędne określenie obszaru analizowanego w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji oraz naruszenie innych przepisów. W uzasadnieniu odwołania B. M. wyjaśniła, że objęta zaskarżoną decyzją ustalającą warunki zabudowy na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na "budynek usługowo - magazynowy", działka numer [...], położona jest w Ś. w sąsiedztwie innych działek należących do tego samego inwestora tj. działek nr: [...], [...], [...], [...]. Przed organem prowadzone są aktualnie postępowania w sprawie wydania temu samemu inwestorowi decyzji o warunkach zabudowy dla części działki nr [...] oraz działek sąsiadujących: nr [...], [...], [...] na budowę ośrodka badawczo - rozwojowego w branży obróbka metali, składającego się z dwóch obiektów: budynku ośrodka badawczo - rozwojowego wraz z funkcją administracyjno- szkoleniowo-konferencyjną; budynku ośrodka badawczo-rozwojowego produkcyjno-magazynowego (hala) z funkcją szkoleniową, laboratoryjną i częścią socjalną oraz instalacją fotowoltaiczną na dachu, budowę infrastruktury technicznej drogowej (dojścia, dojazdy, place postojowe i manewrowe); budowę ogrodzenia akustycznego; przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi powiatowej [...] na dz. nr [...], [...], [...], [...] w miejscowości Ś.. Odwołująca podkreśliła przy tym, że już obecnie na działce numer [...] posadowiona jest już duża hala, w której są prowadzone prace polegające na obróbce i cięciu metali. Hałas generowany przez tę jedną "halę magazynową" już niejednokrotnie zmuszał odwołującą oraz mieszkańców nieruchomości sąsiednich do podejmowania działań i informowania odpowiednich organów o immisjach oraz zagrożeniach, jakie są związane z usytuowaniem. W jednym z prowadzonych postępowań ustalono, że inwestor w istniejącej hali narusza normy prawa budowlanego (uruchomił działalność produkcyjną). Całokształt ww. okoliczności, tj. fakt, że teren, którego dotyczy zaskarżona decyzja jest w planach inwestora częścią większego projektu (tj. rozszerzenia prowadzonej działalności w zakresie obróbki i składowania metali o wybudowanie nowych hal i budynków oraz zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na dz. nr [...]) winien być w niniejszym postępowaniu uwzględniony. Odwołująca zaznaczyła, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji dla działki numer [...] nie została uznana za stronę postępowania, pomimo, iż jest właścicielem działki nr [...] znajdującej się w najbliższym sąsiedztwie działki nr [...] tj. w odległości ok. 30 metrów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 18 kwietnia 2018 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 kpa, art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie organu B. M., będąca właścicielem działki numer [...] której granica zlokalizowana jest ok. 25 metrów od objętego wnioskiem o zmianę sposobu użytkowania budynku, w świetle art. 140 i art. 144 kc ma interes prawny uprawniający ją do uznania za stronę prowadzonego przez Wójtem Gminy L. G. postępowania zakończonego zaskrzoną decyzją z 14 lutego 2018r. Tak bliskie sąsiedztwo nieruchomości odwołującej od terenu inwestycji powoduje bowiem, że wydana w sprawie decyzja kształtować może stosunki na nieruchomości B. M. (sposób korzystania z niej) w taki sposób, iż będzie to miało wpływ na sposób wykonywania przez nią prawa własności będącej jej własnością nieruchomości. Analizując oddziaływanie oznaczonej inwestycji w aspekcie interesu prawnego właścicieli nieruchomości pobliskich lub sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji organ nie może ograniczać się tylko do ustalenia takiego oddziaływania, które stanowi naruszenie określonych norm. Nie ma więc decydującego znaczenia z punktu widzenia przyznania właścicielce działki numer [...] przymiotu strony przedmiotowego postępowania, czy wnioskowana inwestycja należy do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy przeprowadzonego z udziałem B. M. organ winien w pierwszej kolejności ustalić, czy inwestorem jest wyłącznie prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] K. B. (jak uznano w decyzji), czy również M. B., podpisana obok K. B. pod wnioskiem. Następnie organ powinien wezwać wnioskodawcę (wnioskodawców) do uzupełnienia złożonego wniosku, tak aby precyzował rodzaj objętej wnioskiem działalności "usługowo - magazynowej", oraz spełniał wymogi statuowane w art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a-c (w zw. z art. 64 ust. 1) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. zawierał charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, a przede wszystkim zawierał określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Dopiero bowiem taki wniosek stanowić będzie podstawę dla przeprowadzenia w sprawie analizy, i pozwoli odpowiedzieć na pytanie co do istnienia kontynuacji funkcji dla prawidłowo sprecyzowanego zamierzenia inwestycyjnego. Właściwe i jednoznaczne sprecyzowanie zamierzenia inwestycyjnego pozwoli również ustalić, czy zamierzenie to nie jest tożsame z samowolnie już dokonaną zmianą sposobu użytkowania objętego wnioskiem budynku gospodarczego na działce nr [...] odnośnie którego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w T. postanowieniem z dnia 15 stycznia 2018 r., znak: [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Z naprowadzonych wyżej względów organ l instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, 10 § 1, art. 28, art. 77 § 1 i art. 107 § 3, art. 145 §1 pkt 4 kpa. Ponadto, w sytuacji - tak jak to miało miejsce w analizowanej sprawie - gdy dopiero na etapie postępowania odwoławczego wychodzi na jaw, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji pominięte zostały osoby, które powinny być uznane za strony postępowania, decyzja organu pierwszej instancji powinna zostać uchylona, na podstawie art. 138 § 2 kpa. Pierwszeństwo należy w takim przypadku dać zasadzie dwuinstancyjności, która jest jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Strony postępowania nie można pozbawić możliwości rozpatrzenia sprawy przez dwie instancje motywując to tym, że swoje racje mogą przedstawić na etapie postępowania odwoławczego. Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył K. B. zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 kc i 144 kc poprzez jego błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, iż odwołującej przysługuje status strony postępowania o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, a tym samym brak po jej stronie uprawnienia do złożenia odwołania od wydanej decyzji, co skutkować winno umorzeniem postępowania. W uzasadnieniu podkreślono, iż B. M. ma jedynie interes faktyczny, a nie prawny, gdyż organ nie wskazał norm prawa materialnego, z którego wynika realny interes wnoszącej odwołanie do bycia stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Pkt 1 lit. "c" wskazanego przepisu stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Zaskarżona decyzja kasatoryjna nie narusza art. 138 § 2 kpa, wobec czego sprzeciw nie może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji w świetle art. 151a § 1 p.p.s.a. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 kpa, który to przepis został powołany jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji, uchylającej orzeczenie organu I instancji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten zatem wymaga, aby organ odwoławczy wykazał w sposób przekonywujący, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tylko w przypadku zaistnienia tej przesłanki organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. W innych przypadkach kpa wymaga wydania decyzji merytorycznej tj. albo utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, albo jej uchylenia i albo orzeczenia co do istoty sprawy albo umorzenia postępowania w sytuacji zaistnienia takich podstaw. W niniejszej sprawie skarżony organ uzasadnił w dostateczny i przekonywujący sposób, w oparciu o konkretne okoliczności sprawy, spełnienie wyżej opisanych przesłanek z art. 138 § 2 kpa, że ze względu na stwierdzone uchybienia doszło do naruszenia art. 7, 10 § 1, art. 28, art. 77 § 1 i art. 107 § 3, art. 145 §1 pkt 4 kpa, a zatem w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W szczególności z powodu braku ustalenia, czy inwestorem jest wyłącznie prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] K. B. (jak uznano w decyzji organu I instancji), czy również M. B., podpisana obok K. B. pod wnioskiem, a nadto braku we wniosku precyzyjnego określenia rodzaju objętej wnioskiem działalności "usługowo - magazynowej", oraz braku ustalenia czy spełnione zostały wymogi statuowane w art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a-c (w zw. z art. 64 ust. 1) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. zawarcia charakterystyki inwestycji, obejmującej: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej. Nadto istotne były braki we wniosku co do określenia charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko. Zasadnie uznał zatem organ odwoławczy, iż dopiero wniosek zawierający te elementy może stanowić podstawę dla przeprowadzenia w sprawie analizy, w zakresie istnienia kontynuacji funkcji dla prawidłowo sprecyzowanego zamierzenia inwestycyjnego. Właściwe i jednoznaczne sprecyzowanie zamierzenia inwestycyjnego pozwoli również ustalić, czy zamierzenie to nie jest tożsame z samowolnie już dokonaną zmianą sposobu użytkowania objętego wnioskiem budynku gospodarczego na działce nr [...] odnośnie którego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w T. postanowieniem z dnia 15 stycznia 2018 r., znak: [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Ponadto istotne było, wbrew argumentacji zawartej w sprzeciwie, iż w postępowaniu przed organem pierwszej instancji pominięte zostały osoby, które powinny być uznane za strony postępowania, zatem pierwszeństwo należy w takim przypadku dać zasadzie dwuinstancyjności, ponieważ w okolicznościach niniejszej sprawy nie można pozbawić odwołującej możliwości rozpatrzenia sprawy przez dwie instancje, a niedopuszczalnym ograniczeniem byłby jej udział jedynie na etapie postępowania odwoławczego. W sprawie o ustalenie warunków zabudowy organ ustalając krąg osób, które mają w niej interes prawny, musi badać czy - a jeśli tak, to jak daleko - sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji. Pojęcie "oddziaływania" musi być przy tym rozumiane jako rzeczywisty wpływ na korzystanie z innych nieruchomości. Dokonując oceny co do zakresu tego oddziaływania uwzględnić należy charakter planowanej inwestycji. Zasięg wskazanego obszaru podlega bowiem merytorycznej ocenie organu nie tylko co do prawnej dopuszczalności stwierdzonych wpływów w zakresie poszczególnych sfer oddziaływania (np. prawo ochrony środowiska), ale także co do oddziaływania na wykonywanie prawa własności na nieruchomościach sąsiednich oraz nieruchomościach, które nie sąsiadują bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. Dlatego też dla ustalenia, czy odwołującej B. M. przysługuje przymiot strony postępowania znaczenie ma właściwe i jednoznaczne ustalenie faktycznego zakresu planowanej przez K. B. inwestycji na objętej wnioskiem działce. Wniosek dotyczył zmiany na "zakład obróbki strumieniowo - ściernej, gdzie odbywać się miała "obróbka metali i tworzyw". Wniosek ten zmieniany następnie został poprzez wykreślenie przytoczonych wyżej zapisów i ogólnikowe stwierdzenie, że po zmianie zakresu inwestycji, inwestycja ta dotyczyć będzie zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na "budynek usługowo - magazynowy". Z punktu l ppkt [...] złożonego wniosku nadal jednak wynika, że budynek ten ma pełnić funkcję produkcyjną w sytuacji gdy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w T. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku magazynowo - usługowego z kabiną malarską (malarnia proszkowa) oraz zapleczem tj. części południowo - zachodniej budynku hali użytkowanej jako usługowo - produkcyjna wyrobów z metalu, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości Ś., a także w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości Ś. gm. L. G., tj. pomieszczeń w których znajduje się komora do śrutowania wraz z podajnikiem. Ponadto odwołująca występowała do inwestora z żądaniem ograniczenia hałasu w godzinach od 22 - do 6 rano, a jej twierdzenia znajdują również potwierdzenie w oświadczeniach kilkudziesięciu osób, sprzeciwiających się inwestycji z uwagi na jej uciążliwość. Z uwagi na to odwołująca posiada interes prawny w postępowaniu z racji potencjalnej uciążliwości objętej wnioskiem inwestycji, odnośnie której (po zmianie treści wniosku o ustalenie warunków zabudowy i wykreśleniu informacji odnośnie tego, że zmiana sposobu użytkowania dotyczyć będzie zmiany istniejącego na działce nr [...] w Ś. budynku gospodarczego na "zakład obróbki strumieniowo - ściernej i magazynowy", gdzie odbywać się ma "obróbka metali i tworzyw") - w istocie nie jest wiadomym, na czym ustalona zaskarżoną decyzją zmiana sposobu użytkowania (na budynek "usługowo -magazynowy") ma polegać tj. jaki rodzaj usług będzie realizowany w objętym wnioskiem. Odwołująca B. M., będąca właścicielem działki numer [...] której granica zlokalizowana jest ok. 25 metrów od objętego wnioskiem o zmianę sposobu użytkowania budynku, ma interes prawny w świetle art. 140 i art. 144 kc. Bliskie sąsiedztwo nieruchomości odwołującej od terenu inwestycji powoduje bowiem, że wydana w sprawie decyzja kształtować może stosunki na nieruchomości B. M. (sposób korzystania z niej) w taki sposób, iż będzie to miało wpływ na sposób wykonywania przez nią prawa własności będącej jej własnością nieruchomości. Ocena wpływu konkretnej inwestycji na sąsiedni obszar obejmować winna bowiem szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na znajdujące się w sąsiedztwie nieruchomości, co należy oceniać w kontekście prawa publicznego, ale też cywilnego. Jednocześnie wydanie decyzji reformatoryjnej w tym względzie przez organ odwoławczy poprzedzonej zgromadzeniem brakujących dowodów, naruszałoby zasadę dwuinstancyjności, gdyż strony pozbawione byłyby jednej instancji kontrolnej w zakresie zgromadzenia i dokonanie oceny prawnej w sprawie. Mając powyższe na względzie Sąd oddalił sprzeciw, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.