II SA/Kr 724/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Piotr Głowacki AWSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2006 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 lutego 2003 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem skargę oddala Decyzją z dnia [...] listopada 2002 r., znak: [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r., Nr 89, poz. 414 z późn. zm., zwanej dalej Prawo budowlane z 1994 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nakazał W. Ł. wykonanie następujących czynności w celu doprowadzenia prowadzonych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w części nadbudowanej i w pomieszczeniu parteru usytuowanego od strony południowo-zachodniej budynku mieszkalnego wzniesionego przy ul. [...] w S. polegających na: 1. opracowaniu opinii dotyczącej wykonanego otworu w stropie nad kondygnacją parteru w pomieszczeniu południowo zachodnim wraz ze schodami, 2. opracowaniu opinii dotyczącej wykonanego montażu rur pod wewnętrzną instalację wodną i centralnego ogrzewania, 3. opracowaniu opinii dotyczącej wykonanego ocieplenia ścian zewnętrznych wykonanej nadbudowy przedmiotowego budynku, 4. opracowaniu przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia projektu budowlanego ewentualnych robót jakie należy wykonać celem doprowadzenia w/w robót do stanu zgodnego z przepisami prawa. W uzasadnieniu tej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wskazał, że w dniu [...] września 2002 r. przeprowadzono oględziny w lokalach mieszkalnych będących własnością W. Ł., znajdujących się w budynku mieszkalnym wzniesionym przy ul. [...] w S. Podczas tych oględzin ustalono, że w w/w pomieszczeniach mimo wstrzymania przez Naczelny Sąd Administracyjny w Krakowie decyzji o pozwoleniu na budowę (nadbudowę) wraz z wykonaniem przejścia między kondygnacjami inwestor wykonał otwór pod klatkę schodową i zamontowano drewniane schody umożliwiające przejście między kondygnacją parteru i pierwszego piętra, w pomieszczeniach pierwszego piętra - części nadbudowanej wykonał podłogi, montaż rur pod instalację wodną w łazience, centralnego ogrzewania, ocieplenie ścian zewnętrznych oraz pomalowanie tynku ścian wewnętrznych. W. Ł. nie przedstawił żadnych dokumentów odnośnie wykonanych w/w robót. Jak wynika z protokołu z przeprowadzonej kontroli w dniu [...] czerwca 2001 r. przedmiotowe roboty zostały wykonane na przełomie 2001 r. — 2002 r. W świetle obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w/w roboty budowlane nie podlegają nakazowi rozbiórki pod warunkiem ich wykonania zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zgodność tą mają ustalić nałożone na inwestora opinie. W odniesieniu do wykonanej przez inwestora wewnętrznej instalacji elektrycznej organ I instancji stwierdził, że fakt jej wykonania potwierdzono w czasie kontroli przeprowadzonej bezpośrednio po wstrzymaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny w Krakowie decyzji opiewającej na nadbudowę przedmiotowego budynku. Jeśli nawet inwestor po tym okresie dokonał jej rozbudowy, nie podlega ona nakazowi rozbiórki, a jej odbiór przez uprawnioną osobę będzie musiał być wykonany przed przystąpieniem do użytkowania pomieszczeń powstałych w wyniku wykonanej nadbudowy. Dlatego też bezzasadnym jest nakładanie na inwestora opinii dotyczącej jej stanu technicznego. Biorąc pod uwagę powyższe oraz artykuł 51 ust l pkt. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. orzekł jak w sentencji. Z decyzją tą nie zgodziła się S. G. i wniosła od niej odwołanie. Podniosła w nim, że wydana przez organ I instancji decyzja posiada wadliwą podstawę prawną, którą, jej zdaniem stanowić powinien art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. wynika to z faktu, że wstrzymanie wykonania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego nastąpiło postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tymczasem z decyzji wynika wola (w przypadku pozytywnej opinii o wykonanych pracach budowlanych) wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, co w świetle postanowień NSA jest sprzeczne. Ponadto podniosła ona, że w decyzji nie wskazano na "bezsporny fakt wykończenia i użytkowania obiektu przez inwestora." Stwierdziła także, że w rozstrzygnięciu decyzji I instancji jest niedokończone zdanie i nie jest wiadomym do jakiego stanu mają być doprowadzone roboty budowlane. W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania decyzją z dnia 14 lutego 2003 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w części określającej, że wykonanie zawartych w rozstrzygnięciu decyzji obowiązków i wystąpienie z wnioskiem o uzyskanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych wraz z dostarczeniem do Inspektoratu żądanych dokumentów winno nastąpić do dnia [...] stycznia 2003 r. i w tym zakresie orzekł wyznaczając nowy termin dostarczenia dokumentów do dnia [...] kwietnia 2003 r. oraz orzekł, że brak jest podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku wystąpienia z wnioskiem na wznowienie robót budowlanych z przyczyn omówionych w uzasadnieniu podjętej decyzji. W pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że z akt sprawy wynika, że W. Ł. uzyskał decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] lipca 2000 r. udzielającą pozwolenia na budowę polegającą na nadbudowie istniejącego parterowego budynku mieszkalnego na działce przy ul. [...] w S. i przebudowie istniejącej kondygnacji przyziemia w tym budynku. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] października 2000 r., znak: [...] Wojewody. W wyniku zaskarżenia decyzji Wojewody do Naczelnego Sądu Administracyjnego w toku postępowania sądowoadministracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wydał postanowienie z dnia 26 marca 2001 r., sygn. akt II SA/KR 2954/00, którym wstrzymał wykonanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. W związku z powyższym organ I instancji dokonał kontroli budowy w dniu [...] maja 2001 r. oraz w dniu [...] czerwca 2001 r. ustalając zakres wykonanych robót od momentu wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. W wyniku interwencji S. G. organ I instancji przeprowadził w dniu [...] września 2002 r. oględziny na działce przy ul. [...] w S., ustalając w stosunku do stanu ustalonego kontrolami z 2001 roku, że wykonane zostały w przedmiotowym budynku mieszkalnym roboty budowlane polegające na wykuciu otworu pod klatkę schodową w istniejącym stropie i zamontowaniu schodów drewnianych, wykonaniu ocieplenia ścian zewnętrznych części nadbudowanej i pomalowaniu ścian wewnętrznych, wykonaniu montażu rur instalacji wodnej w łazience na piętrze i rur instalacji centralnego ogrzewania a także wykonaniu podłóg na piętrze. Roboty wyżej wymienione wykonane zostały pomimo wydania przez NSA postanowienia wstrzymującego wykonanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. W dniu [...] września 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., wydał postanowienie, znak: [...], którym nakazał wstrzymać inwestorowi w terminie natychmiastowym roboty budowlane wykonywane w części nadbudowanej i w pomieszczeniach-parteru budynku mieszkalnego usytuowanego na działce przy ul. [...] w S. W toku postępowania odwoławczego organ II instancji dokonał w dniu [...] stycznia 2002 r. oględzin w budynku mieszkalnym znajdującym się na działce przy ul. [...] w S. będącym przedmiotem postępowania. Ustalono, że inwestor wykonał otwór w stropie o innym kształcie niż w projekcie, oraz, że schody wykonane drewniane wewnątrz budynku są dwubiegowe ze spocznikiem, zamiast jednobiegowych z zakręconym pod kątem biegiem, jak było w projekcie. Ponadto ustalono, że w pokojach w wykonanej nadbudowanej części wszystkie roboty były już zakończone, na podłodze leżały dywany, ustawione były meble i działała instalacja elektryczna. Jedynie w pomieszczeniu sanitarnym nie była zamontowana muszla klozetowa i umywalka, ale instalacje wody pod te urządzenia były już ukończone. Przepis art. 28 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć, a więc i prowadzić jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30 tej ustawy. Jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny wstrzymał wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę, to inwestor od momentu wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę nie miał, zdaniem organu II instancji, podstawy prawnej do prowadzenia jakichkolwiek robót na budowie przewidzianych do wykonania na podstawie tego pozwolenia. Jednocześnie w świetle art. 29 Prawa budowlanego z 1994 r., wykonanie ocieplenia ścian zewnętrznych, wykonanie otworu w stopie, zamontowanie schodów drewnianych i wykonanie montażu rur instalacji wewnętrznych nie jest zwolnione z obowiązku uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. W. Ł. wykonał przedmiotowe roboty budowlane w okresie pomiędzy czerwcem 2001 r. i wrześniem 2002 r. bez skutecznego prawnie pozwolenia na budowę a więc samowolnie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że do dnia wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę przez NSA, wykonane były, na podstawie nie wstrzymanego i skutecznego prawnie pozwolenia, ściany, strop i dach przedmiotowej nadbudowy, a wiec elementy stanowiące nową część obiektu budowlanego. Natomiast roboty budowlane polegające na wykuciu w istniejącym stropie otworu pod klatkę schodową, zamontowaniu belki wzmacniającej istniejący strop i zamontowaniu schodów drewnianych, wykonaniu ocieplenia ścian zewnętrznych części nadbudowanej i pomalowaniu ścian wewnętrznych, wykonaniu montażu rur instalacji wodnej w łazience na piętrze i rur instalacji centralnego ogrzewania a także wykonaniu podłóg na piętrze zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej, ale nie są to roboty, których rozbiórkę można by było nakazać na podstawie przepisu art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., ponieważ roboty te nie są równoważne z wykonaniem obiektu budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji słusznie zatem uznał, że w sprawie nie występuje przypadek określony w przepisie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. W myśl przepisu art. 50 ust. l pkt l Prawa budowlanego z 1994 r. przepis art. 51 tego prawa znajduje zastosowanie między innymi w przypadku wykonywania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia. Wskazać przy tym należy, że jeśli w posiadanym przez inwestora projekcie zaprojektowany był przez osobę uprawnioną otwór w stropie i belka wzmacniająca, a wykonany został otwór o zmienionym kształcie i nastąpiła w związku z tym zmiana usytuowania belki w stosunku do obliczonego przez projektanta położenia, to ze względów bezpieczeństwa wymagana jest ocena techniczna wykonanych robót, niezależnie od faktu wykonania ich w warunkach samowoli. Przepis art. 51 ust. l pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. zastosowany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji organu I instancji stanowi, że właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Ponieważ zostało udowodnione samowolne wykonanie przedmiotowych robót budowlanych w okresie, gdy nie podlegała wykonaniu decyzja o pozwoleniu na budowę bez stosownego projektu budowlanego (w odniesieniu do schodów), organ I instancji zgodnie z prawem wydał zaskarżoną obecnie decyzję, w okresie ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i prawidłowo określił obowiązki, które doprowadzą wykonywane roboty do stanu zgodności z prawem budowlanym, to znaczy ocenią wykonane roboty pod względem bezpieczeństwa dla ludzi i mienia i dostarczą inwentaryzacji tych robót. Natomiast nie ma konieczności nakazywania inwestorowi wystąpienia z wnioskiem o wznowienie robót, ponieważ roboty te zostały praktycznie całkowicie ukończone a nadbudowa jest faktycznie użytkowana. Biorąc powyższe pod uwagę orzeczono jak w rozstrzygnięciu niniejszej decyzji. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie na powyższą decyzję złożyła S. G. Zarzuciła decyzji organu odwoławczego naruszenie art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a., które polegało na nie wyczerpującym wskazaniu okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy, pominięciu zgłaszanych w odwołaniu od decyzji I instancji zarzutów. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.). W świetle art. 1 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym w zakresie - legalności decyzji administracyjnych ( art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, dlatego też kontroli legalności dokonują również z urzędu. Skarga jest niezasadna. Bezspornym jest, że w niniejszym przypadku doszło do wykonania przez inwestora robót pomimo, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie postanowieniem z dnia 26 marca 2001 r., sygn. akt II SA/KR 2954/00 wstrzymał wykonanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Jak ustaliły jednak organy orzekające w niniejszej sprawie, co nie budzi zastrzeżeń, od momentu wstrzymania przez sąd administracyjny decyzji o pozwoleniu na budowę, inwestor wykonał roboty polegające na wykuciu w istniejącym stropie otworu pod klatkę schodową, zamontowaniu belki wzmacniającej istniejący strop i zamontowaniu schodów drewnianych, wykonaniu ocieplenia ścian zewnętrznych części nadbudowanej i pomalowaniu ścian wewnętrznych, wykonaniu montażu rur instalacji wodnej w łazience na piętrze i rur instalacji centralnego ogrzewania a także wykonaniu podłóg na piętrze budynku. W ocenie składu orzekającego Sądu nie ulega więc wątpliwości, że taki zakres wykonanych robót mieści się w pojęciu robót budowlanych, o których mowa jest w przepisach art. 50 i 51 Prawa budowlanego z 1994 r. Nie polegały bowiem one na wydzieleniu z przestrzeni ścianami obiektu budowlanego lub jego części, realizacji dachu. Ten bowiem zakres robót budowlanych został uprzednio już wykonany przez inwestora wówczas, gdy wywoływała jeszcze skutki prawne decyzja o pozwoleniu na budowę. Jest to więc inny przypadek niż ten opisany w przepisie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. Ten ostatni, co dopiero wymieniony przepis, dotyczy bowiem sytuacji budowania lub wybudowania obiektu budowlanego poprzez jego wzniesienie, bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia bądź pomimo sprzeciwu właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Z taką sytuacją nie mieliśmy jednak do czynienia. Nieuzasadniony jest więc zarzut skarżącej, że właściwą podstawą prawną rozstrzygnięcia co do istoty tej sprawy winien być art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. Ratio legis przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego z 1994 r. polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach prawa. Osiągnięciu tego celu służyć ma wydana w niniejszej sprawie decyzja na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. po uprzednim wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych postanowieniem z art. 50 Prawa budowlanego z 1994 r. Sąd w obecnym składzie orzekającym uznaje więc za zgodną z przepisami prawa możliwość nałożenia na inwestora obowiązku dostarczenia określonych dokumentacji w postaci opinii w ramach czynności mających na celu doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Słusznie też co do zasady stwierdza organ II instancji, że w ramach tej decyzji nie można było nałożyć na inwestora obowiązku wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Złożenie takiego wniosku należy bowiem wyłącznie do inicjatywy samego inwestora. Przeprowadzona zatem przez Sąd kontrola pod względem legalności wydanych w niniejszej sprawie decyzji administracyjnych wykazała, iż nie stwierdzono nie tylko wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach dających podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszeń dających podstawę do wznowienia postępowania, ale i uchybień przepisom prawa materialnego i procesowego mających wpływ na wynik sprawy. W takim stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., Nr 153, poz. 1271 ze zm.) jak w sentencji wyroku.