II SA/Kr 724/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2021 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. Uzasadnienie: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją nr [...] z dnia 27.01.2020 r. znak: [...], na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2019 r.., poz. 1186 ze zm.) nakazał S. S. rozbiórkę na własny koszt drogi o nawierzchni gruntowo - żwirowej, szerokości ok. 3,20 m i długości ok. 46 m, wybudowanej na dz.ew.nr [...] [...], [...], położonych w miejscowości J., gmina D., woj. małopolskie, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ podał, że roboty budowlane przy budowie w/w drogi których inwestorem był S. S. wykonane zostały w sposób określony w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a mianowicie bez wymaganego w tym zakresie pozwolenia na budowę wydanego przez organ administracji architektoniczno - budowlanej i obejmowały nawiezienie, rozplantowanie i utwardzeniu żwiru, gruzu, gruntu na powierzchni: długość 46 m, szerokość 3,20 m i wysokość 0,40 m. W efekcie wykonanych przez inwestora robót budowlanych powstał obiekt budowlany - droga. Postanowieniem z dnia 29.12.2017 r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane organ wstrzymał roboty budowlane i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów wymaganych do legalizacji. Wobec wniesionego zażalenia na w/w postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 26.07.2018 r. uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i orzekł nowy termin wykonania obowiązku do dnia 31.10.2018 r., w pozostałej części utrzymując postanowienie w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 05.12.2018 r. oddalił skargę na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 26.07.2018 r. Organ postanowieniem z dnia 28.06.2019 r. zawiesił prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie wykonanych robót budowlanych przy budowie drogi na dz.ew.nr [...], [...], [...], położonych w miejscowości J. do czasu ustalenia spadkobierców po S. W.. Postępowanie administracyjne w tym zakresie zostało podjęte postanowieniem z dnia 02.12.2019 r. W oznaczonym terminie, tj. do dnia 31.10.2018 r., żądane dokumenty i opracowania nie zostały przedłożone. Organ nadmienił, że ustawa Prawo budowlane nie daje uprawnień do oceny celowości wykonanej inwestycji, jak też do oceny innych zaistniałych okoliczności m.in. poniesionych wydatków, związanych z budową itp. O koniczności rozbiórki obiektu budowlanego decydują konkretne przepisy prawa, a nie uznanie organu nadzoru budowlanego. Racje celowościowe czy też społeczne nie mogą być brane pod uwagę w toku postępowania administracyjnego. Od powyższej decyzji odwołanie złożył S. S., nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 16.04.2021 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji w pierwszej kolejności wyjaśnił, że w sprawie mają zastosowanie przepisy sprzed nowelizacji ustawy Prawo budowlane wprowadzoną ustawą z dnia 13.02.2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 471). W ocenie organu odwoławczego, PINB dokonał prawidłowej kwalifikacji przedmiotu postępowania administracyjnego uznając, że zrealizowane przez S. S. w 2013 r. roboty budowlane polegały na wykonaniu z nawiezionych materiałów (gruz i kamienie) konstrukcji o określonej funkcji (cele komunikacyjne), tj. drogi przeznaczonej do dojazdu do położonych w pobliżu nieruchomości. Podkreślił przy tym, że kwestia zakwalifikowania przedmiotowych robót budowlanych jako budowy budowli - drogi (art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 3) oraz zastosowania procedury legalizacyjnej, o której mowa w art. 48 ustawy Prawo budowlane została rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 5.12.2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1285/18. Inwestycja będąca przedmiotem zaskarżonej decyzji to jest budowa "drogi o nawierzchni gruntowo -żwirowej, szerokości ok. 3,20 m i długości ok. 46 m, wybudowanej na dz. ew. nr [...], [...], [...], położonych w miejscowości J., gmina D." nie została wskazana w dyspozycji normy prawnej zawartej w art. 29, czy też art. 30 ustawy Prawo budowlane, tym samym wymagała ona uzyskania pozwolenia na budowę. W konsekwencji, skoro wykonanie budowy przedmiotowego obiektu budowlanego wymagało pozwolenia na budowę (art. 28), którym inwestor się nie legitymował, organ I instancji zobowiązany był do przeprowadzenia postępowania w sprawie legalności ww. obiektu budowlanego w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Wobec nieprzedłożenia przez inwestora dokumentów określonych w postanowieniu wydanym w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, organ obowiązany był wydać nakaz rozbiórki. W konkluzji organ II instancji wskazał, że ustalony stan faktyczny, jak i zastosowane przepisy prawa oraz ich wykładnia nie budzą wątpliwości. Nie zostały również naruszone przepisy prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 k.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Skargę na ww. decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł S. S., zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływy na wynik sprawy, tj.: - art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie z urzędu w toku postępowania wszystkich wyczerpujących czynności celem ustalenia czy w niniejszej sprawie skarżący dokonał budowy drogi o nawierzchni gruntowo-żwirowej, szerokości ok. 3,20 m i długości ok. 46 m, wybudowanej na dz. ew. nr [...], [...], [...] położonych w miejscowości J. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, a także poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, skutkujące błędnym ustaleniem stanu faktycznego sprawa i przyjęcie, że skarżący dokonał budowy drogi bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę; - art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu odwoławczego w sytuacji, w której decyzja to była obarczona wadami i winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane oraz art. 3 pkt 6 i 7 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu przytoczone wyżej zarzuty skargi zostały rozwinięte. W szczególności wskazano, że na działkach nr [...], [...], [...], [...] od lat dziewięćdziesiątych XIX wieku znajduje się droga wiejska, którą skarżący jedynie remontował poprzez nawiezienie ziemi. Wskazanie przez niektórych sąsiadów w/w nieruchomość, że nadsypanie terenu działki wzdłuż istniejącego potoku zawęziło koryto tego cieku i zmieniło jego położenie nie jest zgodne z prawdą. Przedmiotowej drogi wiejskiej nie sposób zakwalifikować jako obiekt budowlany, a wykonanych prac jako robót budowlanych czy budowy. Jak wynika z fotografii znajdujących się w aktach sprawy, a które to obrazują aktualny stan tej "drogi" nie ma tam żadnych trwałych urządzeń czy śladów użycia wyrobów budowlanych. W związku z tym, charakter wykonanych prac nie wymagał ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna. W związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnej, stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( DZ.U. z 2020r.poz.1842 t.j. z późn. zmianami), w sprawie zarządzono przeprowadzenie posiedzenia niejawnego celem rozpoznania sprawy. Na wstępie Sąd pragnie wskazać, że podziela w całej rozciągłości tak ustalenia faktyczne dokonane przez organy, jak też oceny prawne. W konsekwencji zapadło w decyzjach rozstrzygnięcie, którego prawidłowość nie budzi wątpliwości. Kluczowe dla oceny nakazu rozbiórki jest ustalenie dotyczące tego, czy na przedmiotowym terenie skarżący dokonał budowy drogi; czy powstała droga. Tezę tę kwestionuje skarżący, twierdząc, że wyremontował wiejską drogę poprzez nawiezienie ziemi. Tymczasem, jak słusznie zauważa organ odwoławczy, kwestia ta została przesądzona wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 5.12.2018r., sygn. akt II SA/Kr 1285/18. Przedmiotem tamtej sprawy była skarga S. S. na postanowienie nr [...] MWINB w K. z dnia 26 lipca 2018r. znak [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów. W tym wyroku w uzasadnieniu wskazano, że skarżący stawiał zarzut wykonania jedynie remontu; natomiast w istocie nawiózł gruz, żwir i kamienie, które następnie rozplantował i ubił w taki sposób, aby umożliwić przejeżdżanie pojazdów. Sąd wskazał tamże, przywołując definicję drogi z prawa budowlanego, że utwardzenie drogi gruntowej gruzem ( płytami betonowymi, tłuczniem, żużlem, żwirem itp.) w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów i maszyn rolniczych, stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcje drogi w rozumieniu art. 3 pkt 3a p.b. Sąd wskazał dalej, że na wykonanie tego rodzaju robót budowlanych wymagane jest pozwolenie na budowę, a zatem wdrożona procedura legalizacyjna z art. 48 p.b. jest prawidłowa. Przedmiotowe ustalenia dotyczące drogi, wraz z jej prawną kwalifikacją, są wiążące w niniejszym postępowaniu na zas. art. 153 p.p.s.a. Przepis ten wskazuje, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wobec tego, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę jest związany przedstawioną oceną prawną tak co do kwalifikacji robót jako wykonania drogi, jak i prawidłowości wdrożenia procedury legalizacyjnej z art. 48 p.b., co słusznie eksponował organ II instancji. Stąd też zarzuty w tym zakresie nie mogą odnieść skutku. Skoro zatem prawidłowo wdrożono procedurę legalizacyjną z art. 48 p.b., skarżący winien się dostosować do postanowienia PINB nr 279/2017r. z dnia 29 grudnia 2017r. znak [...], którym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b., oprócz wstrzymania robót zobowiązano skarżącego do przedłożenia wymienionych w nim dokumentów w określonym terminie, który został przedłużony w ramach procedury odwoławczej. W sytuacji, gdy termin zakreślony do 31 października 2018r. upłynął bezskutecznie, zastosowanie ma art. 48 ust. 4 p.b. ( w brzmieniu przed nowelizacją obowiązującą od 19 września 2020r.) w zw. z art. 48 ust. 1 p.b,., czyli należało orzec rozbiórkę drogi wybudowanej bez wymaganego pozwolenia. Pamiętać bowiem należy, że legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem inwestora lecz uprawnieniem, i to głównie od niego zależy, czy w stosunku do obiektu budowlanego zostanie orzeczony nakaz rozbiórki, czy też nie. Dlatego też, podmiot prawnie obowiązany do przyjęcia obowiązków nakładanych przez organ nadzoru budowlanego w trakcie postępowania legalizacyjnego może w każdej chwili złożyć na piśmie oświadczenie, że nie chce lub nie żąda legalizacji samowoli budowlanej, lub też nie dostosować się do nałożonych obowiązków. Nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Niemniej jedną z takich sytuacji jest brak przedłożenia wymaganych dokumentów, co miało miejsce w niniejszej sprawie. W świetle powyższego, skoro nie zachodzą zarzucane naruszenia prawa materialnego i procesowego, na zas. art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku, o oddaleniu skargi.