II SA/Kr 727/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Beata Łomnicka (spr.) WSA Iwona Niżnik- Dobosz Protokolant: starszy sekr. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków - Krowodrza w Krakowie na uchwałę Rady Gminy Krzeszowice z dnia 2 czerwca 2016 r. nr XXI/209/2016 w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy I. stwierdza nieważność § 14 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały II. oddala skargę w pozostałej części. W dniu 2 czerwca 2016 r. Rada Miejska w Krzeszowicach podjęła uchwałę nr XXI/209/2016 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Krzeszowice. Ww. uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zaskarżył w części Prokurator Rejonowy w Krakowie - Krowodrzy, wnosząc o stwierdzenie nieważności jej zapisów co do: - § 14 ust. 1 pkt 2 Regulaminu określającego obowiązek osób utrzymujących zwierzęta domowe do usuwania zanieczyszczeń w miejscach publicznych oraz w obrębie nieruchomości przeznaczonej do użytku wspólnego; - § 14 ust. 1 pkt 3 Regulaminu nakładającego na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązek wyprowadzania psów na smyczy, a w przypadku psów ras uznawanych za agresywne lub w inny sposób zagrażających otoczeniu dodatkowo w kagańcu oraz zawierającego warunki zwolnienia psa ze smyczy; - § 14 ust. 3 Regulaminu zalecającego oznakowanie psa elektronicznym znacznikiem identyfikacyjnym. Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie: 1.art. 7 i 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U.1997.78.483) i art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U.2018.1454, zwanej dalej "ucpg") poprzez wydanie aktu z przekroczeniem upoważnienia ustawowego poprzez określenie obowiązku osób utrzymujących zwierzęta domowe do usuwania zanieczyszczeń w miejscach publicznych oraz w obrębie nieruchomości przeznaczonej do użytku wspólnego, w sytuacji gdy upoważnienie ustawowe dotyczy jedynie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie dotyczącym miejsc przeznaczonych do wspólnego użytku; 2.art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 20a ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz.U.2018, poz.511) oraz art. 10 a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U.2019.122, zwanej dalej "uoz") poprzez nałożenie na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązku wyprowadzania psów na smyczy, a w przypadku psów ras uznawanych za agresywne lub w inny sposób zagrażających otoczeniu dodatkowo w kagańcu; 3.art. 10 a ust. 3 uoz poprzez dokonanie w uchwale modyfikacji regulacji dotyczących zwolnienia psa ze smyczy znajdujących się w ustawie; 4. art. 7 i 94 konstytucji RP i art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg poprzez umieszczenie w akcie normatywnym zalecenia oznakowania psa elektronicznym znacznikiem identyfikacyjnym, które to zalecenie wobec braku charakteru normatywnego i pełnienia jedynie funkcji informacyjnej nie powinno znaleźć się w uchwale. Rada Miejska w Krzeszowicach w odpowiedzi na skargę uznała skargę za zasadną, wskazując, że nie mogła jej uwzględnić w trybie autokorekty z art. 53 § 4 ppsa, z uwagi na niemożliwość dokonania odpowiedniej zmiany w treści zaskarżonej uchwały w terminie 30 dni od daty otrzymania skargi. Działający w imieniu Rady Miejskiej w Krzeszowicach profesjonalny pełnomocnik pismem z 8 października 2019 r. poinformował Sąd o podjęciu w dniu 25 lipca 2019 r. uchwały nr XII/129/2019 zamieniającej zaskarżoną uchwałę i wniósł o umorzenie niniejszego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić w części. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej powoływana jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozpoznają skargi na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej będące aktami prawa miejscowego. Natomiast stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę, sąd stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Na wstępie ustosunkowując się do żądania zawartego w piśmie pełnomocnika Rady Miejskiej w Krzeszowicach z 8 października 2019 r. należy wyjaśnić, że z uwagi na skutki, które wywołała zaskarżona uchwała w obrocie prawnym Sąd nie znalazł podstaw do umorzenia postępowania z tego powodu, że Gmina podjęła uchwałę dostosowującą treść zaskarżonego regulaminu do uwag Prokuratora Rejonowego. Podjęcie nowej uchwały nie czyni rozpoznania wcześniejszego aktu prawa miejscowego bezprzedmiotowym. Umorzenie postępowania nie eliminuje wadliwego aktu od chwili jego podjęcia natomiast stwierdzenie nieważności wywołuje skutek ex tunc. Jeśli dany akt dotknięty jest istotną wadą prawną zasadne jest wyeliminowanie jego z obrotu ze skutkiem od momentu jego obowiązywania. Zatem uchylenia zaskarżonej uchwały przez organ, który ją wydał nie można także traktować w kategoriach autoweryfikacji zaskarżonego aktu przez organ, a więc w zakresie kompetencji przypisanych organowi, który akt ten wydał na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 8 listopada 2017 r., I OSK 1055/17; postanowienie NSA z 25 września 2018 r., I OZ 862/18). Rada gminy nie ma kompetencji do stwierdzenia nieważności swojej uchwały ani do stwierdzenia jej niezgodności z prawem, co oznacza, że uchylenia uchwały nie można utożsamiać z uwzględnieniem skargi, a postępowania nie można uznać za bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z 7 września 2007 r., II OSK 1046/07; postanowienie NSA z 25 września 2018 r., I OZ 862/18). W niniejszej sprawie nie było przeszkód do merytorycznego rozpoznania sprawy. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Powyższy przepis sprecyzowany jest w art. 91 ust 4 u.s.g., zgodnie z którym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że sąd administracyjny jest uprawniony do stwierdzenia nieważności tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa. W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że istotne naruszenie to takie, którego skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. W myśl art. 87 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Akty te, stosownie do art. 94 Konstytucji, są ustanawiane przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Art. 4 ust 1 u.c.p.g. stanowi podstawę ustawową uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy będącego aktem prawa miejscowego. Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., "Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące m.in.: obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (pkt 6 ww. przepisu). Mając na uwadze powyższe należy przyjąć, że jedynie w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 cyt. ustawy rada gminy ma kompetencje do regulowania zasad porządku i czystości na terenie gminy. Dlatego też gmina nie jest uprawniona do uregulowania kwestii wprost niewskazanych w ustawie i nie może uregulować tych kwestii inaczej, niż w sposób w ustawie wskazany. Odstąpienie od tego oznacza wyjście poza zakres delegacji ustawowej. Kontrola legalności zaskarżonej uchwały przez Sąd poskutkowała jej uwzględnieniem w zakresie § 14 ust. 1 pkt 3 i § 14 ust. 2 załącznika do zaskarżanej uchwały. Natomiast Sąd oddalił skargę w pozostałej części, dotyczącej § 14 ust. 1 pkt 2 ww. aktu. Odnosząc się do części wyroku Sądu uwzględniającego skargę należy wskazać, że: W § 14 ust. 1 pkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały postanowiono, że utrzymujący zwierzęta domowe zobowiązani są: "na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku, wyprowadzania psów na smyczy, a w przypadku psów ras uznawanych za agresywne lub w inny sposób zagrażających otoczeniu, dodatkowo w kagańcu". Sąd opowiada się w kwestii zwartej w powyższym przepisie za stanowiskiem utrwalonym w orzecznictwie i doktrynie, przyjmując, że zapis ten narusza delegację ustawową art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, której istotą jest określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Obowiązki te zakreślono bowiem granicami celów wymienionych w tym przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Natomiast obciążenie osób utrzymujących psy ras uznanych za agresywne i innych psów mogących stanowić zagrożenie bezwzględnym obowiązkiem wyprowadzania ich na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku tylko na smyczy i w kagańcu, zdaniem Sądu, zostało sformułowane w sposób wadliwy, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 122), zwanej dalej u.o.z. oraz z pominięciem wymogów konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13.09.2012 r., sygn.. akt II OSK 1492/12 odwołał się do art. 77 Kodeksu wykroczeń i komentarza do tego przepisu autorstwa W. Kotowskiego. W myśl art. 77 Kodeksu wykroczeń, kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany. W komentarzu do tego przepisu W. Kotowski stwierdza m.in., że "chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa". Komentator wskazuje przy tym, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Nie może budzić wątpliwości to, że także niektóre psy, niebędące na liście ras psów uznawane za agresywne, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. W ocenie autora komentarza, trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy (zob. W. Kotowski, Komentarz do art. 77 kodeksu wykroczeń, LEX/el 2009). W komentarzu do art. 77 Kodeksu wykroczeń zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 122) czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne Dz. U. z 2003 r., Nr 77, poz. 687). W powołanej ustawie przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy (a w określonych przypadkach również w kagańcu), niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Co więcej, prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Nie powinno też budzić wątpliwości, że niektóre psy, niebędące na liście ras psów niebezpiecznych, a wykazujące agresywność, należałoby prowadzić na smyczy i w kagańcu. Ponadto, formułując obowiązek w § 14 ust.1 pkt 3 regulaminu organ gminy naruszył nakaz tworzenia przepisów w sposób zrozumiały i jasny dla adresatów, przy użyciu jednakowych określeń do oznaczenia jednakowych pojęć. W obrocie prawnym funkcjonuje rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz. U. z 2003 r., nr 77, poz. 687), natomiast organ posłużył się dodatkowo kategorią psów "w inny sposób zagrażających otoczeniu", która nie jest zdefiniowana ustawowo, a przy tym jest trudna do określenia i sprecyzowania. Taka nieprecyzyjna redakcja przepisu prawa miejscowego nakładająca na obywatela obowiązek podlegający egzekwowaniu nie pozwala na jasne i niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy tego przepisu i w konsekwencji prawidłowe jego zastosowanie. Natomiast stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji RP. Z tych przyczyn Sąd uznał postanowienie § 14 ust. 1 pkt 3 regulaminu za sprzeczne z prawem. W kolejnym ustępie ww. § 14 załącznika do zaskarżonej uchwały postanowiono, że "w miarę możliwości zaleca się właścicielom psów oznakowanie psa "mikroczipem" (elektronicznym załącznikiem identyfikacyjnym), w wyznaczonych do tego celu lecznicach weterynaryjnych. Zabieg ten wykonywany jest nieodpłatnie". Zapis ten jest wadliwy, gdyż ma on bowiem w istocie charakter informacji, a nie normy prawnej. W aktach prawa miejscowego nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, w szczególności: apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm. Norma prawna to usankcjonowana przez państwo dyrektywa postępowania. Racjonalny prawodawca używa przepisów prawnych tylko do wyrażania norm prawnych, będących narzędziem do osiągnięcia założonych celów. Przepisy prawne powinny więc zawierać tylko te wypowiedzi, które służą wyrażaniu norm prawnych. W tym miejscu wskazać trzeba na wyrażoną przez Trybunał Konstytucyjny zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa (zob. wyrok z dnia 28 października 2002 r., sygn. akt Kp 3/09). Zarówno na ustawodawcy, jak i uchwałodawcy lokalnym, ciąży obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo. Podsumowując, w 14 § ust. 2 uchwałodawca gminny posłużył się pojęciami niedookreślonymi - "w miarę możliwości", "zaleca się", co powoduje, że ustanowiony zapis może być wielorako interpretowany, albowiem nie nakłada na właścicieli jasnych i konkretnych obowiązków. Z kolei brak precyzyjnego określenia obowiązków stwarza ryzyko dowolnego ich egzekwowania, co w konsekwencji powoduje, że sytuacja prawna podmiotów, których dotyczy owo zalecenie jest niepewna. W ocenie Sądu, tego typu regulacja aktu prawa miejscowego nie może się ostać w porządku prawnym. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 14 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały uznając, że doszło w tych przypadkach do istotnego naruszenia prawa uzasadniającego wyeliminowanie tych postanowień z obrotu prawnego. W tym zakresie Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w punkcie 1 sentencji wyroku. W odniesieniu do zaskarżonego przez Prokuratora przepisu § 14 ust. 1 pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, Sąd w punkcie 2 sentencji wyroku oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a.