II SA/Kr 73/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie : Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędzia WSA Renata Czeluśniak Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi M. S. i W. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 06 maja 2005 r., nr [...] w przedmiocie zaniechania robót budowlanych skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , Powiat Grodzki decyzją z [...] marca 2005 r., na podstawie art. 51 ust 5 ustawy z 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. nr 207 póz. 2016 z późn. zm.), art. 2 ust. 1 ustawy z 16. 04. 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r. Nr 93 póz. 888 ze zm.) nakazał inwestorom: M.S.,-P. i W.P. , zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z realizacją inwestycji: garażu dwustanowiskowego na samochody osobowe wraz z zagospodarowaniem terenu i z wymianą nawierzchni podjazdu do garażu, na działce nr 1 obr. [...] w K. , wykonanej z odstępstwem od decyzji Prezydenta Miasta K. o pozwoleniu na budowę z 22 czerwca 1999 r., znak: [...], utrzymanej w mocy decyzją Wojewody z [...] sierpnia 1999., znak: [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z [...] sierpnia 2004 r. znak: [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił decyzję PINB w K. - Powiat Grodzki z [...]. 10. 2003 r. i nakazał inwestorom wykonanie czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych przy realizacji opisanej wyżej inwestycji, wykonanej z odstępstwem od decyzji pozwolenia na budowę z 22. 06. 1999 r., utrzymanej w mocy decyzją Wojewody z [...]. 08. 1999 r., polegających na doprowadzeniu przedmiotowej inwestycji tj. garażu wraz z zagospodarowaniem terenu przy ul. [...] w K. do zgodności z zatwierdzonym ww. decyzjami projektem w zakresie przywrócenia rzędnej ukształtowania terenu działki nr 1 obr. [...] wraz z rzędną poziomu posadzki garażu i utwardzonego dojazdu do tego garażu w terminie do 31. 10. 2004 r. Organ l instancji 8 lutego 2005 r. przeprowadził kontrolę w terenie w celu sprawdzenia czy obowiązek został wykonany. W wyniku kontroli ustalono, że obowiązek, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie został wykonany. Odwołanie od ww. decyzji wniósł Z.S. , zarzucając przewłokę postępowania i działanie organu na szkodę osób trzecich. Wskazał, że inwestycja była realizowana niezgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzji o pozwoleniu na budowę, w efekcie czego dochodzi do zalewania nieruchomości sąsiednich wodami opadowymi. Odwołujący się domagał się wyegzekwowania od inwestora wykonania czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z [...] maja 2005 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z 7. 07. 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. nr 207, póz. 2016 ze zm.) oraz art. 2 ust. 1 ustawy z 16. 04. 2004 r., o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93 póz. 888 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji W uzasadnieniu organ wskazał, że przed organem I instancji toczyło się postępowanie w sprawie odstępstw od pozwolenia na budowę przy realizacji budynku-garażu dwustanowiskowego przy ul. [...] w K. wszczęte na wniosek Z.S. . Organ l instancji w przedmiotowej sprawie wydał: - postanowienie z [...] września 1999 r. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, którym wstrzymano roboty budowlane przy realizacji przedmiotowego garażu; - decyzję z [...] września 1999 r. nakazującą inwestorom przedłożenie w terminie do 10 października 1999 r. inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej garażu z potwierdzeniem geodety czy inwestycja jest zgodna z uzgodnieniami ZUDP oraz pisemne oświadczenie kierownika budowy dot. rzędnej wykonanego poziomu 0,00 przedmiotowego garażu celem doprowadzenia do zgodności z prawem przedmiotowej inwestycji; - decyzję z [...] czerwca 2000 r. umarzającą postępowanie w sprawie realizacji przedmiotowego garażu oraz spływu wód opadowych z tego obiektu na teren sąsiedniej posesji. W wyniku postępowania odwoławczego WINB decyzją z [...] lutego 2001 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia; - decyzję ż [...] sierpnia 2001 r., którą odmówiono wydania decyzji nakazującej inwestorom rozbiórkę przedmiotowego garażu. W wyniku postępowania odwoławczego WINB w K. decyzją z [...] grudnia 2001 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji; - decyzję z [...] listopada 2001 r., którą odmówiono wydania decyzji nakazującej Inwestorom rozbiórkę drogi dojazdowej do garażu. Decyzja ta została uchylona w całości decyzją WINB z [...] czerwca 2002 r. i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Organ odwoławczy wskazał, że droga dojazdowa jest urządzeniem dla garażu i wobec powyższego sprawa powinna zostać rozpatrzona w toku postępowania w sprawie realizacji garażu dwustanowiskowego na działce nr 1 obr. [...] w K. ul. [...] - postanowienie z [...] lutego 2003 r. na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, na mocy którego zażądano od inwestorów przedłożenia w PINB w terminie do 10 marca 2003 r. oceny technicznej dotyczącej prawidłowości podłączenia kratek wodościekowych, odwadniających drogę dojazdową do garażu na posesji przy ul. [...] w K. , do miejskiej kanalizacji ogólnospławnej przebiegającej w ulicy [...], potwierdzonej protokołem odbioru z Miejskiego Przedsiębiorstwa, Wodociągów i Kanalizacji. W wyniku postępowania zażaleniowego postanowieniem z [...] lipca 2003 r. WINB uchylił ww. postanowienie; - decyzję z [...] października 2003 r. nakazującą inwestorom wykonanie czynności polegających na doprowadzeniu przedmiotowej inwestycji garażu wraz z zagospodarowaniem terenu przy ul. [...] w K. do zgodności z zatwierdzonym projektem w/w decyzją pozwolenia na budowę w zakresie przywrócenia rzędnej ukształtowania terenu działki nr 1 obr. [...] wraz z rzędną poziomu posadzki garażu i utwardzonego dojazdu do tego garażu. W wyniku postępowania odwoławczego WINB decyzją z [...] sierpnia 2004 r. uchylił skarżoną decyzję w całości i nakazał inwestorom wykonanie czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych przy realizacji inwestycji: garażu dwustanowiskowego na samochody osobowe wraz z zagospodarowaniem terenu i z wymianą nawierzchni podjazdu do garażu, na działce nr 1 obr. [...] w K. , wykonanej z odstępstwem od decyzji Prezydenta M. K. o pozwoleniu na budowę nr [...] z 22 czerwca 1999 r., utrzymanej w mocy decyzją Wojewody z [...] sierpnia 1999r., polegających na doprowadzeniu przedmiotowej inwestycji - garażu wraz z zagospodarowaniem terenu przy ul. [...] w K. do zgodności z zatwierdzonym projektem w/w decyzją pozwolenia na budowę w zakresie przywrócenia rządnej ukształtowania terenu działki nr 1 obr. [...] wraz z rządną poziomu posadzki garażu i utwardzonego dojazdu do tego garażu w terminie do dnia 31 października 2004 r. Na powyższą decyzję wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Kontrola przeprowadzona w dniu 8 lutego 2005 r. wykazała, że inwestor nie wykonał nałożonego obowiązku. W ocenie organu odwoławczego decyzja wydana przez PINB w K. Powiat Grodzki z [...] marca 2005 r. nie została wydana prawidłowo ponieważ organ l instancji nie uczynił zadość przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo budowlane. Inwestor realizując roboty budowlane posadowił budynek garażu w oparciu o rzedną terenu 201,45 m. n. p. m. znajdującą się powyżej rzędnej terenu 200,70 m. n.p.m., a co za tym idzie dokonał odstępstwa od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta M. K. o pozwoleniu na budowę nr [...] z 22 czerwca 1999 r., utrzymaną w mocy decyzją Wojewody z [...] sierpnia 1999 r. Powyższe spowodowało wykonanie robot budowlanych polegających na podniesieniu rzędnej terenu podjazdu niezgodnie z pozwoleniem na budowę. Zatem wobec w/w odstępstw organ l instancji słusznie prowadził postępowanie w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Decyzja PINB w K. z [...] października 2003 r. wydana w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w wyniku postępowania odwoławczego została zreformowana przez organ odwoławczy decyzją z [...] sierpnia 2004 r. którą nałożono na inwestorów obowiązek doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych przy realizacji inwestycji: garażu dwustanowiskowego na samochody osobowe wraz z zagospodarowaniem terenu i z wymianą nawierzchni podjazdu do garażu, na działce nr 1 obr. [...] w K. , wykonanej z odstępstwem od projektu budowlanego zatwierdzonego ww. decyzją pozwolenia na budowę w zakresie przywrócenia rządnej ukształtowania terenu działki nr 1 obr. [...] wraz z rzędną poziomu posadzki garażu i utwardzonego dojazdu do tego garażu w terminie do 31 października 2004 r. W powyższej decyzji z [...] 08. 2004 r. WINB w K. uznał za niecelowe nakładanie obowiązku, sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Precyzując wyrzeczony nakaz w sentencji decyzji organ odwoławczy pominął powyższe traktując projekt budowlany będący załącznikiem do decyzji o pozwoleniu na budowę garażu (który nie dopuszczał wykonania jakichkolwiek zmian rzędnych terenu w zakresie podjazdu do garażu) jako projekt umożliwiający doprowadzenie przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. W ocenie organu odwoławczego, wydana przez organ l Instancji decyzja w sytuacji niewykonania nałożonego obowiązku została wydana w oparciu o właściwe przepisy prawa, jednak jej wyrzeczenie nakazujące zaniechanie dalszych robót budowlanych zdaniem organu odwoławczego jest niewłaściwe. Nakaz zaniechania robót budowlanych w sytuacji, gdy nie są one prowadzone, a obiekt został wybudowany jest nieprawidłowy. Organ l instancji w uzasadnieniu skarżonej decyzji nie umotywował dlaczego wydał nakaz zaniechania robót budowlanych w sytuacji, gdy przepis art. 51 ust.5 Prawa budowlanego umożliwia nakazanie rozbiórki lub doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Zaznaczył przy tym, że nie może zreformować wyrzeczenia skarżonej decyzji z uwagi na treść art. 139 kpa. Odnosząc, się do zarzutów organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, który ściśle określa jaką decyzję winien organ wydać w przypadku niewykonania w terminie obowiązku o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt.3 w/w ustawy. Jednocześnie wskazał, że ponowne postępowanie przed organem l instancji wyjaśni istotne dla sprawy okoliczności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wnieśli M.S.-P. i W.P. zarzucając, że postępowanie jest prowadzone nieprawidłowo i organ nadzoru dopuścił się licznych zaniedbań. Podnieśli, że skoro nie zweryfikowano poziomu rzędnej należącej do nich działki to nie wiadomo do jakiego poziomu mieliby przywrócić wysokość posadowienia garażu. Podali również, że nieprawdą jest, że na skutek wykonania przez nich inwestycji nieruchomość sąsiednia jest zalewana. W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do przepisu art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji z art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga podlega oddaleniu. W niniejszej sprawie organ odwoławczy zakwestionował decyzję organu l instancji, którą w oparciu o art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego nakazano inwestorom M.S.-P. i W.P. zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z realizacją inwestycji polegającej na budowie garażu dwustanowiskowego na samochody osobowe wraz z zagospodarowanie terenu i wymianą nawierzchni podjazdu do garażu na działce nr 1 obr. [...] w K. , wykonanych z odstępstwem od decyzji o pozwoleniu na budowę z 22 czerwca 1999 r. zatwierdzonej decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] sierpnia 1999 r. wskazując, że jest ona błędna ze względu na nakazanie inwestorom zaniechania robót budowlanych w sytuacji gdy zostały już wykonane, a "obiekt został wybudowany nieprawidłowo". Już na wstępie należy wskazać, że w tej sytuacji stanowisko organu odwoławczego, który zakwestionował prawidłowość decyzji pierwszoinstancyjnej wskazując, że skoro nałożony na inwestorów M.S.-P. i W.P. decyzją WINB w K. z [...] sierpnia 2004 r. obowiązek wykonania w terminie do 31.10.2004 r. czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych przy realizacji przedmiotowej inwestycji - wykonanych z odstępstwem od decyzji o pozwoleniu na budowę z 22.06.1999 r. tj. do przywrócenia rzędnej ukształtowania terenu działki nr 1 wraz z rzędną poziomu posadzki garażu i utwardzonego dojazdu do tego garażu - nie został wykonany (co stwierdzono podczas oględzin w terenie przeprowadzonych w dniu 8.02. 2005 r.) to organ l instancji prawidłowo zastosowano art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, aczkolwiek błędnie nałożył obowiązek zaniechania dalszych robót budowlanych, pomijając inne możliwe decyzje, jakie można wydać w oparciu o ww. przepis. Zgodnie bowiem z treścią art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 (tj. istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę) właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Należy podkreślić, że jak wynika ze zgromadzonego materiału, w tym przedłożonego w aktach administracyjnych sprawy, całość robót budowlanych obejmujących przedmiotowy garaż, uporządkowanie terenu i zmianę nawierzchni podjazdu do garażu została wykonana. Potwierdza to również postępowanie organów architektoniczno-budowlanych toczące się po uchyleniu wyrokiem WSA w Krakowie z 23 kwietnia 2004 r. sygn. akt 134/04 ww. decyzji dotyczących projektu i udzielających pozwolenia na przedmiotową budowę, zakończone po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją Prezydenta M. K. o umorzeniu postępowania, utrzymaną w mocy przez Wojewodę decyzją z [...] lutego .2005 r. znak [...] Trzeba się zgodzić, że jak wskazuje organ odwoławczy decyzja organu l instancji nie została poprawnie uzasadniona poprzez co organ l instancji naruszył dyspozycję z art. 107 § 3 kpa, zobowiązującą organy do zawarcia w uzasadnieniu faktycznym decyzji faktów , które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Mając na uwadze, że uzasadnienie faktyczne ma na celu wykazanie prawidłowości procesu myślowego, który doprowadził do treści rozstrzygnięcia (por. W. Dawidówicz, Postępowanie administracyjne, W-wa 1989 r. s. 103) nie sposób w treści uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej znaleźć odpowiedź dlaczego organ nakazał zaniechanie dalszych robót budowlanych, a nie rozbiórkę obiektu bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ l instancji podejmie decyzję zobowiązując inwestorów wobec niewykonania nałożonych na nich obowiązków - w zależności od okoliczności - do rozbiórki obiektu bądź do przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego. Wyjaśnić również należy,, że w ocenie Sądu kasacyjna decyzja organu odwoławczego znajduje także uzasadnienie w dyspozycji z art. 15 kpa, który wprowadza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Powyższa zasada koresponduje z dyspozycją z art. 78 Konstytucji RP, który stanowi, że każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w l instancji z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych ustawą. Oznacza to, że gdy organ odwoławczy wszedł w zakres w jakim orzekał organ l instancji i orzekł reformatoryjnie uchylając zaskarżoną decyzję w całości bądź w części i w tym zakresie orzekając co do istoty sprawy (art. 138 §1 pkt 2 kpa ab /M/b), to tym samym strony zostają pozbawione prawa do jednej instancji. Strona bowiem nie może się odwołać od decyzji wydanej przez organ odwoławczy. Mając na uwadze daleko idące konsekwencje decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego w szczególności gdy dotyczy ona nakazu rozbiórki lub przywrócenia stanu poprzedniego w ocenie Sądu uzasadnione jest wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ l instancji będzie miał możliwość dokładnego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego oraz dokonania jego oceny, o co zresztą wnoszą także skarżący inwestorzy. W związku z powyższym należało na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 ze zm.) orzec jak w sentencji.