II SA/Kr 73/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie: WSA Magda Froncisz NSA Anna Szkodzińska (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2017 r. sprawy ze skargi "E." sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 25 listopada 2016 r., znak: [...] w przedmiocie wstrzymanie robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie i umarza postępowanie przed organem odwoławczym wszczęte zażaleniem "E." sp. z o.o. z siedzibą w W. z dnia 29 kwietnia 2016 r. na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat [...] z dnia 15 kwietnia 2016 r.; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz strony skarżącej "E." Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 597,00 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uzasadnienie: Postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2016 r. ([...] ) na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2, art. 50 ust. 2, art. 50 ust. 3, art. 80 ust.2 pkt 1, art. 83 usta. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki: Wstrzymał inwestorowi tj. [...] Sp. z o.o. budowę Centrum Biurowo-Usługowego [...] w K. na działkach nr [...] i [...] obręb [...] przy ul. [...] w K , stwierdzając, że roboty w wykopie szerokoprzestrzennym na poziomie wód gruntowych wykonywane są w sposób mogący spowodować zagrożenie środowiska; Ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń: zabezpieczyć teren budowy przed dostępem osób trzecich, zakazać ciągłego odwadniania wykopu ze wszystkich studni wierconych ST-1 - ST-6 jednocześnie, zamontować repery na obiektach budowlanych zlokalizowanych na działkach sąsiednich i prowadzić ich monitoring, wykonać opomiarowanie na zrzucie ścieków do kanalizacji MPWiK w K. , wykonać płytę denną przedmiotowego obiektu jako wstępnego zabezpieczenia budowy przed napływem wód gruntowych do wykopu; Nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego postanowienia - ekspertyzy technicznej dotyczącej: - oceny prawidłowości przyjętego zabezpieczenia wykopu ściankami berlińskimi w aspekcie posadowienia obiektu w górnej warstwie wodonośnej na poziomie wód gruntowych i możliwości zastosowania szczelnego zabezpieczenia wykopu doprowadzonego do warstwy nieprzepuszczalnej uniemożliwiającej kontakt hydrogeologiczny ze Stawem [...] ; - oceny prawidłowości i zgodności z przepisami w tym ochrony środowiska zastosowanego odwodnienia i sposobu lokalnego - nieingerującego w działki sąsiednie obniżania poziomu wody w wykopie w aspekcie bezpieczeństwa wykonywania robót oraz w aspekcie ochrony środowiska; - sposobu ewentualnej likwidacji wykonanych studni ze wskazaniem odbudowy warstw geologicznych w odwiertach (lub innych rozwiązań materiałowych). Wskazał, że przedmiotowa ekspertyza winna być oparta na opinii hydrogeologicznej oraz wskazywać sposób skutecznego i zgodnego z przepisami (pozwolenie wodnoprawne) zabezpieczenia wykopu oraz wykonania niezbędnych robót budowlanych mających na celu likwidację wpływu zrealizowanych robót budowlanych i odwodnieniowych na zmianę poziomu wody gruntowej. Nadto winna precyzyjnie i jednoznacznie wskazywać rodzaj, zakres, technologię i sposób wykonania niezbędnych robót oraz zawierać część graficzną i opisową, stanowić kompletną, wyczerpującą dokumentację techniczno-budowlaną, zawierającą ocenę wykonanych robót budowlanych pod względem ich prawidłowości i zgodności z przepisami w tym techniczno-budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej oraz wskazującą zakres robót niezbędnych do wykonania w celu zabezpieczenia budowy oraz likwidacji jej wpływu na zmianę poziomu wody gruntowej. Organ I instancji podał, co następuje: W dniu 17 lutego 2016 r. przeprowadzono czynności kontrolne na terenie działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. - wskazanej w piśmie UMK WKŚ z dnia 10 lutego 2016 r. W trakcie ww. czynności kontrolnych ustalono, że inwestor: [...] sp. z o.o., legitymuje się ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 24 listopada 2008 r. znak [...] o pozwoleniu na budowę , zmienioną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 26 stycznia 2010 r. i przeniesioną decyzjami z dnia 31 marca 2015 r. i 1 grudnia 2015 r. na nowego inwestora. W dniu kontroli roboty nie były prowadzone. Zgodnie z projektem konstrukcyjnym zatwierdzonym decyzją zamienną nr [...] z dnia 26 stycznia 2010 r. poziom posadowienia płyty dennej przedmiotowego obiektu wynosił 199 m. npm., natomiast poziom zwierciadła wody gruntowej wahał się w granicach 198,4 m. npm. Zgodnie z ww. projektem wykop należało zabezpieczyć ściankami szczelnymi. Inspektor nadzoru inwestorskiego J.K. wyjaśnił, że roboty nie są prowadzone z uwagi na procedowanie w WAiU UMK decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny, natomiast dno wykopu zostało zabezpieczone wylewką betonową przed wpływem niekorzystnych warunków atmosferycznych; w dnie wykopu wykonane zostały przegłębienia, z których odpompowywana jest woda do kanalizacji ogólnospławnej przy użyciu powierzchniowych pomp pływakowych; woda wypompowywana z przegłębień wykopu jest wodą powierzchniową i nie ma wpływu na poziom zwierciadła wody w Stawie [...] , w związku z powyższym nie jest wymagane pozwolenie wodnoprawne na jej odprowadzanie do kanalizacji ogólnospławnej. W dniu kontroli Inwestor posiadał zgodę Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. A. w K. oraz stosowną umowę na tymczasowy zrzut wód pochodzących z odwodnienia terenu w czasie prac budowlanych. Ww. podał, że górny poziom wykonanej wylewki betonowej zabezpieczającej dno wykopu na działce nr [...] obr. [...] znajduje się na poziomie 198,40 m. npm. i nie przekracza poziomu wód gruntowych. W dniu kontroli wykop nie był zabezpieczony ścianką szczelną. Wykonano częściowe zabezpieczenie wykopu w postaci ścianki berlińskiej od strony wschodniej oraz w postaci palisady z pali CFA od strony północnej. Do akt czynności kontrolnych przedłożono opracowanie [...] z dnia 8 października 2015 r. autorstwa mgr inż. M.S. uprawnionego w specjalności konstrukcyjno-budowlanej dot. zmiany technologii zabezpieczenia wykopu, zgodnie z którym "zabezpieczenie wykopu wokół terenu budowy Centrum Biurowo-Usługowego [...] przy ul. [...] w K. należy wykonać w technologii ścianki berlińskiej oraz palisady CFA. Zabezpieczenie należy wykonać wg szczegółowego projektu firmy wykonawczej. Proponowana technologia stanowi rozwiązanie równoważne dla założonych wcześniej ścian szczelnych z grodzi stalowych i nie wpływa na zachowanie się terenu sąsiadującego z projektowaną inwestycją" oraz opinię hydrologiczną z listopada 2015 r. sporządzoną przez uprawnionego hydrogeologa E.K.-L. , wg. której zwierciadło wody ma charakter swobodny i występuje na rzędnych 198,15-198,20 m npm, natomiast rzędna posadowienia wynosi 198, 40 m n.p.m. Nadto przedłożono wyniki pomiarów poziomu zwierciadła wody gruntowej odczytanych w dniu 25 lutego 2016 r. przy pomocy piezometrów znajdujących się na działkach sąsiednich, zgodnie z którymi poziom ten stabilizował się na rzędnych: 198,18 m npm.- wynik odczytany na piezometrze zlokalizowanym na działce nr [...] obr. [...] ; 197,44 m. npm.- wynik odczytany na piezometrze zlokalizowanym na działce nr [...] obr. [...] . Ponadto inspektor nadzoru inwestorskiego oświadczył, że w trakcie prowadzonych robót budowlanych związanych z realizacją wykopów pod fundamenty budynku projektowanego na działce nr [...] obr. [...] jak i budynków już zrealizowanych przez tego samego inwestora na działkach sąsiednich nigdy nie pojawiła się woda gruntowa na poziomie posadowienia płyt fundamentowych, na dowód czego została przedłożona dokumentacja fotograficzna wykonana w trakcie prowadzenia ww. robót budowlanych. Zgodnie z projektem zamiennym zatwierdzonym decyzją zamienną z dnia 24 lutego 2016 r. (znak [...] ) poziom posadowienia płyty dennej znajduje się na rzędnej 1-98,40 m. npm. (0,6m niżej niż w projekcie z 201CTr.), natomiast zabezpieczenie wykopu należało wykonać z grodzi stalowych, palisady lub ścianki berlińskiej utwierdzonych w gruncie. Pismem z dnia 11 marca 2016 r. Wydział Kształtowania Środowiska poinformował, że poziom zwierciadła wody w Stawie [...] stwierdzony podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 4 marca 2016 r. nie obniżył się w stosunku do poziomu stwierdzonego podczas kontroli z dnia 9 lutego 2016 r. Podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 1 kwietnia 2016 r. kierownik budowy oświadczyła, że wykop jest odwadniany jedynie czasowo, a usuwana pompami powierzchniowymi woda jest wodą powierzchniową (deszczową). Roboty budowlane zostały wznowione w dniu 21 marca 2016 r., po otrzymaniu decyzji zamiennej z dnia 24 lutego 2016 r.; w miesiącu marcu wykonano zapobiegawczo na terenie budowy 6 studni, z których w razie podniesienia się poziomu zwierciadła wody gruntowej istnieje możliwość jej odpompowania poza teren inwestycji, jednak dotychczas z nich nie korzystano. Wykonanie przedmiotowych studni nie zostało odnotowane w dzienniku budowy. Kierownik budowy przedłożyła Projekt Robót Geologicznych opracowany w lutym 2016 r. przez mgr inż.. E.K.-L. uprawnioną w specjalności hydrogeologicznej, który zakładał lokalne obniżenie poziomu wód gruntowych na terenie przedmiotowej inwestycji o ok. 0,3 m tj. do rzędnej 198,10 m. npm. poprzez wykonanie 6 szt. studni zlokalizowanych wewnątrz wykopu i odpompowywanie z nich wody do kanalizacji na podstawie zgody wydanej przez MPWiK K . Ww. projekt robót geologicznych zakładał, że prace ziemno - budowlane prowadzone będą etapami - studnie odwodnieniowe włączane będą pojedynczo w miarę potrzeb realizowanego etapu wykopu fundamentowego, wówczas zasięg leja depresji dla pojedynczej studni będzie wynosił R = 13,68 m. Wg ww. opracowania pompowanie należy prowadzić w sposób ciągły. Wg autorki przy tak założonych parametrach odwodnienia zasięg leja depresji nie będzie wychodził poza granicę działki Inwestora. Ponadto na wytypowanych obiektach znajdujących się w zasięgu oddziaływania odwodnienia należy zainstalować repery geodezyjne celem kontroli ewentualnych wpływów prac na otaczającą zabudowę. Włączanie pomp odbywać się będzie stopniowo, rozpoczynając od bardzo małych depresji. Wszystkie prace będą prowadzone pod stałym nadzorem hydrogeologicznym. Po zakończeniu prac odwodnieniowych studnie należy zlikwidować zgodnie z obowiązującymi przepisami poprzez odtworzenie naturalnego profilu geologicznego lub przez iłowanie. Żadne z założeń ww. dokumentacji technicznej nie/zostały wykonane. Ww. projekt robót geologicznych nie został złożony celem zatwierdzenia do właściwego organu administracji geologicznej, fakt wykonania ww. studni wierconych z osadzoną rurą PE Ø 250 wraz z podaniem ich głębokości nie został odnotowany w dzienniku budowy, brak założonego dziennika pompowań. Podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych na terenie budowy w dniu 7 kwietnia 2016 r. stwierdzono na terenie inwestycji 6 studni z instalacją odprowadzającą wodę. W dwóch studniach tj. ST-4 i ST-6 znajdowały się podłączone do instalacji elektrycznej pompy wodne. W chwili kontroli pompy nie pracowały, węże odprowadzające były ciepłe, co jest oznaką braku przepływu zimnych wód (ok. 8°C) ze studni. W studni ST-2 stwierdzono zwierciadło wody na poziomie 1,5 m poniżej górnego poziomu płyty fundamentowej o gr. 35 cm ułożonej na warstwie wylewki betonowej gr. 10 cm. Od strony ul. [...] realizowany był wykop gł. ok. 4,2 m, zabezpieczony ścianką berlińską. W dnie wykopu znajdował się grunt luźny piaszczysty częściowo nasypowy. W chwili kontroli nie stwierdzono wody w wykopie, grunt był wilgotny, ale nie mokry. Odległość wykopu od Stawu [...] wg możliwej oceny wizualnej to ok. 70 m; pomiędzy stawem a terenem inwestycji biegnie ulica dwukierunkowa posiadająca po trzy pasy w każdym kierunku. W piśmie z dnia 8 kwietnia 2016 r. ([...] Wydział Kształtowania Środowiska wskazał na rozbieżności w projekcie robót budowlanych opracowanym przez mgr inż. E.K.-L. pomiędzy obliczeniami leja depresji, a rysunkiem zasięgu leja w załączniku graficznym. Z opinii dołączonych do przedmiotowego pisma wynika, że wykonanie 6 studni odwadniających wykop może powodować w obrębie warstwy wodonośnej powstanie leja depresyjnego wykraczającego poza działkę inwestora. W takiej sytuacji zgodnie z art. 31, 37 i 122 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne wymagane jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego. Z treści pisma wynika nadto, że część studni została wykonana z końcem lutego 2016 r., co zbiega się w czasie z ubytkiem wody w Stawie [...] . Analiza dokumentacji fotograficznych stanowiących załączniki do protokołów z czynności kontrolnych PINB również wykazała, że część studni było już wykonanych podczas pierwszej kontroli PINB przeprowadzonej w dniu 17 lutego 2016 r. Podczas spotkania w dniu 12 kwietnia 2016 r. przy udziale WKŚ, PINB, generalnego wykonawcy, AGH, ZIKIT, radnych Miasta K. i E.K.-L. ustalono, że wykonawca zlikwiduje w ciągu tygodnia wykonane studnie odwodnieniowe oraz będzie prowadził monitoring poziomu wody w istniejących w pobliżu budowy piezometrach i w Stawie [...] oraz zostanie założony wodomierz na rurociągu służącym do odpompowywania wód powierzchniowych z wykopu. W ocenie PINB w K. – Powiat Grodzki wykonanie studni odwadniających na stwierdzonym poziomie wód gruntowych niemającym wpływu na realizację inwestycji, było zbędnym zabezpieczeniem, a przy zrealizowanym wykopie zabezpieczonym ściankami berlińskim i palisadą CFA, bez zabezpieczenia szczelnego mogło przyczynić się do spowodowania zagrożenie środowiska. W związku z powyższym w niniejszej sprawie zastosowanie znajdzie przepis art. 50 ustawy Prawo budowlane, który nakłada na inwestora obowiązek doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa, w tym techniczno-budowlanymi. Przepisy art. 50-51 prawa budowlanego zobowiązują organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania naprawczego, mającego na celu uzyskanie stanu bezpiecznego oraz stanu, w którym roboty budowlane będące przedmiotem postępowania będą zgodne z prawem, tj. z obowiązującymi przepisami w tym techniczno-budowlanymi, polskimi normami i sztuką budowlaną. Organ wyjaśnił, że przedłożenie wymaganych niniejszym postępowaniem dokumentów będzie stanowić materiał dowodowy, niezbędny do podjęcia dalszych działań przez organ nadzoru budowlanego I instancji. Prawidłowo wykonana ekspertyza techniczna winna zawierać opis przedmiotu opracowania i celu jakiemu ma służyć, opis badanych elementów i rozwiązań konstrukcyjnych ich wymiary i materiały z jakich są wykonane, opis dokonanych odkrywek i badań, dokumentację rysunkową, wnioski z oględzin i badań obejmujące ocenę jakości wykonanych robót oraz ocenę zgodności z przepisami (w razie stwierdzenia nieprawidłowości). Postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2016 r. ([....]) Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego w K. –Powiat grodzki zmienił postanowienie z dnia 15 kwietnia 2016 r., nadając pkt 2 nowe brzmienie. Zamiast obowiązku: "wykonać płytę denną przedmiotowego obiektu jako wstępnego zabezpieczenia budowy przed napływem wód gruntowych do wykopu" ustalił obowiązek "w celu bezpiecznego zatrzymania prac na budowie Centrum Biurowo-Usługowego [...] należy wykonać stan surowy budynku do poziomu "0", co pozwoli na przeciwstawienie się sile wyporu wody za pomocą ciężaru betonu wbudowanego w konstrukcję. Po wykonaniu stanu surowego do poziomu ) należy niezwłocznie wypełnić gruntem przestrzeń między obudową wykopu, a budynkiem". Na PINB postanowienie z dnia 15 kwietnia [...] sp. z o.o. złożyła zażalenie do [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów: - art. art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez bezpodstawne nakazanie wstrzymania prowadzonych robót budowlanych, pomimo braku ku temu jakichkolwiek podstaw faktycznych i prawnych, w szczególności pomimo braku prowadzenia robót budowlany w sposób mogący spowodować zagrożenie dla środowiska; - art. 7 i art. 77 oraz 8 kpa, poprzez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz niedokładne zbadanie materiału dowodowego, a także pominięcie istotnych okoliczności faktycznych, które miały wpływ na wynik sprawy; - art. 8 kpa poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa; - art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 10 kpa poprzez przeprowadzenie całego postępowania dowodowego w trybie czynności kontrolnych, poza postępowaniem administracyjnym, co narusza podstawowe uprawnienia strony postępowania administracyjnego; - art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, a także brak wskazania motywów jakimi kierował się organ pomijając okoliczności świadczące o tym, że obniżenie poziomu wody w pobliskim stawie nie miało jakiegokolwiek związku z realizowaniem przez spółkę robót budowlanych na działkach numer [...] i [...] obręb [...] Decyzją nr [...] z dnia 13 czerwca 2016 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, stwierdził brak podstaw do nałożenia na Inwestora [...] Sp. z o.o. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych polegających na budowie Centrum Biurowo-Usługowego [...] w K. na działkach nr [...] i [...] obręb [...] przy ul. [...] w K. , w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych w wykopie szerokoprzestrzennym na poziomie wód gruntowych w sposób mogący spowodować zagrożenie środowiska do stanu zgodnego z prawem. Postanowieniem z dnia 25 listopada 2016 r. (.... ), na podstawie art. 138 §1 pkt kpa oraz art. 50 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i 3 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB z dnia 28 kwietnia 2016 r. Wyjaśnił organ, że choć w dniu 13 czerwca 2016 r. została wydana decyzja o braku podstaw do nałożenia na Inwestora –[...] Sp. z o.o. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót, to przedmiotem niniejszego postępowania jest weryfikacja, czy w sprawie zaistniały przesłanki do wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 u.p.b. Organ odwoławczy stan faktyczny przedstawiony przez PINB w zaskarżonym postanowieniu uznał za prawidłowo ustalony. Podkreśił, że w toku prowadzonych prac budowlanych na ww. nieruchomości doszło do ubytku wody w oddalonym o ok. 70 m od Stawie [...] . Wydział Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta K. wskazał, że podczas wykonywania robót budowlanych mogło dojść do "przebicia warstwy wodonośnej i napływu wód podziemnych do wykopu". Powyższe potwierdzają przekroje geologiczne, z których wynika, że w rejonie otworów geologicznych 33, 37, O-2, 35 i O-15 poziom posadowienia obiektu znajduje się w obrębie warstwy wodonośnej. Analiza budowy geologicznej wskazuje, że mógł nastąpić kontakt hydrauliczny z wodami Stawu [...] ". Zdaniem WKŚ UMK do obniżenia wody w stawie doszło m.in. w czasie wykonania studni odwodnieniowych. W czasie spotkania w WKŚ UMK główny wykonawca robót budowlanych zobowiązał się m.in. do zlikwidowania wszystkich studni odwadniających (k: [...] akt PINB I). Przepis art. 50 ust. 1 pkt 2 u.p.b. przewiduje, że sama możliwość zaistnienia sytuacji stwarzającej, jak w niniejszej sprawie, zagrożenie środowiska uprawnia organy nadzoru budowlanego do ingerencji w legalnie rozpoczęty proces budowlany. Nie jest istotnym, czy w czasie prowadzenia robót budowlanych doszło do wykonania robót w innym zakresie niż wskazany w projekcie, albo w odmienny sposób niż projektowany. Istotny jest osiągnięty w czasie robót budowlanych skutek (oddziaływania na środowisko, stan zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia), lub samo ryzyko zaistnienia stanów wskazanych w hipotezie tej normy prawnej. Na etapie wydawania omawianego postanowienia nie jest istotne, czy faktycznie istnieje ciąg przyczynowo skutkowy pomiędzy prowadzonymi robotami budowlanymi, a ubywaniem wody w Stawie [...] . Ta okoliczność zostanie ustalona w czasie postępowania wyjaśniającego, które zakończy się wydaniem decyzji w sprawie. Istotnym jest realne ryzyko istnienia takiej zależności, a ona została wykazana zarówno w pismach WKŚ UMK (jako jednostki wyspecjalizowanej), działaniach do których wykonania zobowiązał się inwestor, a także w zbieżności czasowej etapu prowadzonych prac (wykonanie studni odwodnieniowych) a ubytkiem wody w Stawie [...] . Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że prace budowlane prowadzone przy realizacji obiektu na działkach nr ewid. [...] i [...] obręb [...] przy ul. [...] w K. mogły mieć wpływ na poziom wód w Stawie [...] , a organ I instancji w przypadku uprawdopodobnienia zaistnienia przesłanek z art. 50 ust. 1 pkt 2 u.p.b., miał obowiązek natychmiast zainterweniować i wstrzymać roboty budowlane, a następnie zgodnie z postanowieniami z art. 50 u.p.b. podjąć działania (obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych, ocen technicznych, ekspertyz), które będą stanowić dodatkowy materiał dowodowy dla wydania decyzji, co do dalszej kontynuacji robót budowlanych. Odnośnie zarzutów Inwestora, wskazał organ, że uzasadnienie postanowienia organu I instancji spełnia normy art. 107 § 3 w zw. z art. 144k pa, a wskazane w nim przesłanki są w pełni weryfikowalne. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia przepisów art. 7 i 77 § 1 kpa podał organ, że Istotą postanowienia wydawanego na podstawie art. 50 u.p.b. jest natychmiastowe wkroczenie organu nadzoru budowlanego w każdym przypadku, który może prowadzić do ziszczenia się przesłanek, o których mowa w pkt 1 do 4 ww. przepisu u.p.b. Szczególnie w przypadku procedowania w trybie art. 50 ust. 1 pkt 2 u.p.b. ustawodawca upoważnił organy nadzoru budowlanego do ingerencji, gdy tylko sytuacja zagrożenia bezpieczeństwa życia lub mienia może się ziścić. Nie było zatem koniecznym, ani celowym gromadzenie bardziej szczegółowego materiału dowodowego w sprawie. Niemniej jednak wbrew twierdzeniom żalącej się strony, w toku postępowania wyjaśniającego (mimo, iż toczyło się pod sygnaturą postępowania kontrolnego) respektowano wszelkie uprawnienia stron wynikające z kpa, jak czynny udział w toku postępowania (obecność przedstawicieli Spółki w czasie kontroli, możliwość zapoznania się z aktami postępowania i wnoszenia wniosków dowodowych np. poprzez przedkładanie ekspertyz i opinii), a zebrany materiał dowodowy jest obszerny i rzeczowy. Na powyższe rozstrzygnięcie [...] Sp. z o.o. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów : - art. art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez bezpodstawne nakazanie wstrzymania prowadzonych robót budowlanych, pomimo braku ku temu jakichkolwiek podstaw faktycznych i prawnych, w szczególności pomimo braku prowadzenia robót budowlany w sposób mogący spowodować zagrożenie dla środowiska; - art. 7 i art. 77 oraz 8 kpa, poprzez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz niedokładne zbadanie materiału dowodowego, a także pominięcie istotnych okoliczności faktycznych, które miały wpływ na wynik sprawy; - art. 8 kpa poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa; - art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 10 kpa poprzez przeprowadzenie całego postępowania dowodowego w trybie czynności kontrolnych, poza postępowaniem administracyjnym, co narusza podstawowe uprawnienia strony postępowania administracyjnego; - art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, a także brak wskazania motywów jakimi kierował się organ pomijając okoliczności świadczące o tym, że obniżenie poziomu wody w pobliskim stawie nie miało jakiegokolwiek związku z realizowaniem przez spółkę robót budowlanych na działkach numer [...] ,[...] obręb [...] ; - art. 138 §1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, zamiast jego uchylenia. W związku z powyższym, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając zarzuty spółka podniosła, że wbrew twierdzeniom organu obu instancji, roboty budowlane realizowane przez inwestora nie są i nie były prowadzone w sposób mogący spowodować zagrożenie środowiska. Stosowanie przepisu art. 50 ust. 1 pkt 2, a tym samym wstrzymanie realizowanych robót budowlanych, nie miało zatem jakichkolwiek podstaw faktycznych i prawnych. Wykonywane roboty budowlane nie miały żadnego wpływu na obniżenie poziomu wód Stawu [...] . Przeprowadzony pomiar poziomu wcześniejszego lustra wody na podstawie śladów na roślinności wodnej wykazał, że poziom przedmiotowego lustra wody wynosił 198,18 m npm, co wskazuje, że wcześniejszy poziom wody był poniżej poziomu posadowienia budowanego budynku, który zgodnie z projektem budowlanym zamiennym wynosi 198.40 m npm. Ponadto z wykonanych pomiarów wynika, że poziom wody w Stawie [...] oraz poziom wód gruntowych na budowie to ten sam naturalny poziom wodonośny. Powyższe potwierdza również opinia hydrologiczna z listopada 2015 r., z której wynika, że zwierciadło wody gruntowej na nieruchomości inwestora ma charakter swobodny i występuje na rzędnych 198,15 -198,20 m. npm, co oznacza, że wykonanie robót budowlanych nie wymagało obniżenia poziomu wody gruntowej. Istotne dla sprawy są również wyniki odczytów dokonane w dniu 25 lutego 2016 roku na piezometrach zlokalizowanych na działkach sąsiednich numer [...] i [...] obr. [...] . Zgodnie z tymi odczytami poziom zwierciadła wody gruntowej stabilizował się na rzędnych 198,18 m npm i 197,44 m npm, czyli znacznie poniżej poziomu posadowienia budynku realizowanego na działkach numer [...] ,[...] obręb[...] , który jak wskazano powyżej, wynosi 198.40 m npm. Nadto woda przepompowywana w ramach wykonywanych robót budowlanych była wodą powierzchniową (deszczową), w związku z czym jej odpompowanie nie mogło mieć jakiegokolwiek wpływu na poziom zwierciadła wody w Stawie [...] , a wykonane roboty budowlane, w tym wykonane studnie odwadniające oraz zrealizowany wykop zabezpieczony ściankami berlińskimi i palisadą CFA bez zabezpieczenia szczelnego nie przyczyniło się do spowodowania zagrożenia środowiska. Wedle skarżącej spółki, w niniejszej sprawie nie zaistniały również jakiekolwiek okoliczności, które mogłyby uprawdopodabniać zaistnienie przesłanek z art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy- Prawo budowlane. Co więcej, organy obu instancji pominęły wszelkie dowody, twierdzenia i oświadczenia składane przez osoby, działające na rzecz inwestora. W szczególności pominięte zostały oświadczenia, z których wynika, że w trakcie prowadzonych robót budowlanych związanych z realizacją wykopów pod fundamenty budynku projektowanego na działce nr [...] obr. [...] jak i budynków już zrealizowanych przez tego samego inwestora na działkach sąsiednich, nigdy nie pojawiła się woda gruntowa na poziomie posadowienia płyt fundamentowych, na dowód czego dodatkowo została przedłożona dokumentacja fotograficzna wykonana w trakcie prowadzenia wskazanych powyżej robót budowlanych. Pominięta została również okoliczność, że pomimo przeprowadzenia licznych kontroli ostatecznie nie stwierdzono, odpompowywania wód gruntowych ze studni. Organy nadzoru budowlanego nie wzięły pod uwagę, że prowadzona inwestycja nie jest jedynym zamierzeniem budowlanym wykonywanym w sąsiedztwie Stawu [...] . Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do stosowania domniemania, że to właśnie inwestycja prowadzona na działkach numer [...] i [...] spowodowała zmianę poziomu wód przedmiotowego stawu. Niezależnie od powyższego strona skarżąca wskazała, że organ nadzoru budowlanego podjął pierwsze działania jeszcze w lutym 2016 r., a postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu dopiero w dniu 15 kwietnia 2016 roku. Ponadto przed wszczęciem postępowania organ przeprowadzał liczne czynności kontrolne, które zostały przez organ zakwalifikowane jako działania wykonywane na podstawie art. 81 ust. 4 ustawy- Prawo budowlane, tymczasem treść tego przepisu 4 nie może stanowić podstawy do przeprowadzenia całego postępowania dowodowego poza postępowaniem administracyjnym, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Takie działanie organu narusza bowiem podstawowe uprawnienia strony postępowania zagwarantowane w kpa. Przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, które w istotnym zakresie ingeruje w prawa strony skarżącej, nie miała ona możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, czy też przedstawienia dowodów wskazujących na to, że realizowane roboty budowlane nie miały wpływu na poziom wód Stawu [...] . Czynności kontrolne mogły i zostały w znacznym zakresie przeprowadzone przy braku obecności inwestora W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ.U. 2016/1066) oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. 2016/718). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. Wynik tak przeprowadzonej kontroli zaskarżonego aktu jest negatywny, choć z innych przyczyn niż wskazane w skardze. Podstawowe znaczenie w sprawie ma przepis art. 50 ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (DZ.U.2016/290), zgodnie z którym postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. Nie ulega wątpliwości, że termin 2 miesięcy jest okresem, w którym organ nadzoru budowlanego powinien przeprowadzić niezbędne postępowanie wyjaśniające i ewentualnie wdrożyć postępowanie naprawcze. Wydanie naprawczej decyzji w tym terminie oznacza, że pozostaje w obrocie prawnym postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Konsekwencją wydania decyzji jest więc możliwość rozpatrzenia przez organ II instancji zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, niezależnie od tego, w jakiej dacie organ odwoławczy orzeka. Pogląd ten jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie (zob. np. wyrok NSA z dnia 27 września 2002 r. IV SA 2174/00, ONSA 2003/4/138, czy też wyrok z dnia 11 lutego 2009 r. II OSK 154/08, LEX nr 516668, wyrok NSA z 7 maja 2013 r. II OSK 2669/13). Bezskuteczny upływ dwumiesięcznego terminu z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego i niepodjęcie jednej z decyzji przewidzianych przepisem art. 51 tej ustawy oznacza, że ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych. W takiej sytuacji nie jest już możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 (zob. Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, 2009r.). Po bezskutecznym upływie w/w terminu nie jest również dopuszczalne merytoryczne rozpoznanie zażalenia, nie jest bowiem zadaniem organu odwoławczego sprawdzenie jedynie legalności aktu wydanego przez organ I instancji. Użyte w art. 50 ust. 4 prawa budowlanego sformułowanie "postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność" oznacza, że postanowienie wygasa, a więc nie pozostaje już w obrocie prawnym. Skoro organ odwoławczy rozpoznaje sprawę w całości na podstawie ustalonego przez siebie aktualnego stanu faktycznego i (co do zasady) obowiązującego w dacie orzekania stanu prawnego, to musi uwzględnić fakt wygaśnięcia postanowienia skarżonego zażaleniem. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy, choć ustalił fakt wydania przez PINB decyzji z dnia 13 czerwca 2016 r., to nie ocenił skutków tej decyzji i w konsekwencji wydał akt wadliwy. Decyzja nr [...] została co prawda wydana w terminie dwóch miesięcy od daty postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, ale nie jest ona decyzją, o której mowa w art. 51 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego. Jak wyżej już wskazano, zakaz prowadzenia robót budowlanych wynikający z postanowienia wydanego na podstawie art. 50 ust 1 Prawa budowlanego, utrzymuje się w okresie przekraczającym dwa miesiące wówczas, kiedy zachodzi potrzeba kontynuowania postępowania naprawczego, a więc jest wydawana decyzja zobowiązująca inwestora do podjęcia określonych robót lub działań mających doprowadzić budowę do stanu zgodnego z prawem. Tylko taka decyzja, stosownie do przepisu art. 50 ust. 4, powoduje "wydłużenie" ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Skutku takiego nie wywołuje natomiast decyzja stwierdzająca brak podstaw do obciążania inwestora obowiązkami wskazanymi w art. 51 ust. 1. Przyjąć zatem należy, że w dacie orzekania przez organ odwoławczy postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych już swą ważność utraciło, a w konsekwencji postępowanie zażaleniowe stało się bezprzedmiotowe. Ta właśnie okoliczność ma w sprawie znaczenie przesądzające. Naruszenie prawa powodujące konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia polega na tym, że organ odwoławczy dokonał merytorycznej oceny postanowienia, które już utraciło ważność (wygasło), podczas gdy w takiej sytuacji postępowanie zażaleniowe należało, jako bezprzedmiotowe, umorzyć na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 kpa i w zw. z art. 105 § 1 kpa. Z tych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b i § 3 ppsa zaskarżone postanowienie należało uchylić i umorzyć postępowanie administracyjne w drugiej instancji. Zbędne przy tym jest odniesienie się do zarzutów skargi, wszystkie one bowiem zmierzają do podważenia podstaw wstrzymania robót budowlanych, a te, ze wskazanych już przyczyn, oceniane być nie mogą. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.