II SA/Kr 730/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie WSA Halina Jakubiec AWSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Agnieszka Słaboń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2004 r sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia 03 marca 2003 r Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję pierwszej instancji Uzasadnienie. Decyzją z dnia 3 marca 2003r., nr [...] , [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] 2002r., nr [...] , którą orzeczono o braku podstaw do stwierdzenia u Z. M. chorób zawodowych wymienionych w poz. 2, 4, 6, 14 i 15 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.). W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, że Z. M. był przez 38 lat zatrudniony w C. "[...] " S.A. na stanowisku spawacz-ślusarz, w narażeniu na pyły przemysłowe i hałas przekraczający normatywy higieniczne. Orzeczeniem [...] Ośrodka Medycyny Pracy w [...] rozpoznano u niego: przewlekłe proste zapalenie oskrzeli bez cech niewydolności oddechowej i wentylacyjnej, które nie figuruje w wykazie chorób zawodowych, przewlekłe proste zapalenie błony śluzowej gardła i krtani, także nie figurujące w wykazie chorób zawodowych. W badaniu okulistycznym nie stwierdzono zmian w soczewkach, charakterystycznych dla zaćmy zawodowej. Analiza dokumentacji lekarskiej wykazała, że audiogram wykonany przed zakończeniem pracy zawodowej nie spełnia kryteriów do rozpoznania choroby zawodowej. Powyższe oraz czteroletni okres, który upłynął od zaprzestania narażenia zawodowego nie pozwalają z przeważającym prawdopodobieństwem na rozpoznanie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy stwierdzanym obecnie niedosłuchem a warunkami pracy. Ponowne badania lekarskie przeprowadzone przez Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] doprowadziły do wydania orzeczenia, w którym potwierdzono opinię MOMP w [...] uznając, że występujące u Z. M. schorzenia nie spełniają kryteriów do uznania ich zawodowej etiologii. Odnośnie choroby słuchu stwierdzono, że przesunięcie progu słuchu określone dla częstotliwości 1000, 2000, 4000 Hz po odjęciu poprawki na wiek wynosi: UP-19 dB, UL-19 dB. Stwierdzany badaniem stan narządu słuchu nie powoduje skutków zdrowotnych uzasadniających rozpoznanie choroby zawodowej. Słuch społecznie wydolny. W związku z tej treści orzeczeniami lekarskimi organ I instancji uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, skoro właściwa placówka służby zdrowia nie dokonała rozpoznania klinicznego choroby zawodowej i wypowiedziała się negatywnie w tej sprawie. Z treścią tej decyzji nie zgodził się Z. M.. W toku postępowania odwoławczego Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] zwrócił się do [...] Ośrodka Medycyny Pracy w [...] oraz Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] o wyczerpujące uzasadnienie wydanych orzeczeń lekarskich w części dotyczącej choroby zawodowej narządu słuchu. [...] Ośrodek Medycyny Pracy w [...] pismem z dnia [...] .2003r. wskazał, że analiza dokumentacji medycznej Z. M. z czasów jego aktywności zawodowej i na jej zakończenie wykazała jedynie niedosłuch audiometryczny bez upośledzenia narządu słuchu w zakresie jego społecznej wydolności. Stwierdzono zatem tylko objaw, a nie chorobę. Powołano się również na nowe Rozporządzenie w sprawie chorób zawodowych z 30.07.2002r., które wskazuje 2-letni czasokres, w jakim można orzekać związek przyczynowy pomiędzy hałasem w miejscu pracy a zawodowym uszkodzeniem słuchu. W przedmiotowym natomiast przypadku osłabienie słuchu stwierdzone w 4 lata po ustaniu narażenia zawodowego, nie może być uznane za spowodowane narażeniem zawodowym. Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] w odpowiedzi na prośbę o uzasadnienie opinii, przesłał nowe orzeczenie lekarskie, w którym w całości podtrzymał swe poprzednie stanowisko. Mimo zatem istnienia u Z. M. narażenia na hałas stwarzającego ryzyko wystąpienia uszkodzenia słuchu, w opinii Instytutu nie zaobserwowano obecnie skutków biologicznych narażenia w postaci uszkodzenia narządu słuchu dającego podstawę do rozpoznania choroby zawodowej. Stwierdzone przesunięcie progu słuchu może być skutkiem również innych przyczyn, np. infekcji wirusowo-bakteryjnych, działaniem ubocznym leków, zaburzeń ukrwienia narządu słuchu np. w przebiegu miażdżycowego stwardnienia tętnic, itp. Mając to na względzie, organ II instancji utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji podniesiono, że zgodnie z przepisami Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych, warunkiem niezbędnym do stwierdzenia choroby zawodowej jest rozpoznanie choroby przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i ustalenie jej związku przyczynowego z wykonywaną pracą. W przedmiotowej sprawie zaś brak jest rozpoznania choroby zawodowej. W skierowanej do sądu administracyjnego skardze na powyższą decyzję Z. M. nie zgadza się z orzeczeniem w części dotyczącej odmowy rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu, ponieważ jego zdaniem rozpoznane uszkodzenie słuchu powstało w następstwie pracy w hałasie. Powołuje się na orzecznictwo Sądu Najwyższego w zakresie zasad ustalania chorób zawodowych dotyczących narządu słuchu. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu swojej decyzji. Dodatkowo podkreślił, że występujące u osoby badanej schorzenia uważa się za choroby zawodowe, jeżeli są określone w wykazie chorób zawodowych i zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. W niniejszym przypadku narażenie zawodowe jest niekwestionowane, jednakże orzekające w niniejszej sprawie jednostki służby zdrowia właściwe do rozpoznawania chorób zawodowych stwierdziły obniżenie ostrości słuchu w wielkości nie pociągającej za sobą skutków społecznych i zdrowotnych mogących stanowić o chorobie narządu słuchu. Skoro zatem odpowiednie jednostki służby zdrowia nie rozpoznały u skarżącego chorób zawodowych, organy Inspekcji Sanitarnej nie miały podstaw do stwierdzenia tych chorób drogą decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271), sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga w niniejszej sprawie została złożona [...] .2003r., a więc przed dniem 1 stycznia 2004r. W konsekwencji podlega rozpoznaniu zgodnie z wyżej wskazaną zasadą. W ocenie sądu wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne naruszają prawo. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte w sierpniu 2002r. (zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 12.08.2002r.). Zastosowanie zatem w niniejszej sprawie miały przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.). Z dniem 3.09.2002r. w miejsce tego Rozporządzenia weszło wprawdzie w życie Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. z 2002r., nr 132, poz. 1115), zgodnie jednak z treścią §10 tego nowego rozporządzenia - postępowanie w sprawie rozpoznania choroby zawodowej lub jej stwierdzenia, rozpoczęte przed dniem wejścia w życie rozporządzenia w życie, jest prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów. Stosownie do §1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych, "za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". Na pojęcie choroby zawodowej składają się zatem dwa elementy: istnienie schorzenia wymienionego w przedmiotowym wykazie, oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy. W pozycji 15 wykazu chorób zawodowych wymieniono "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu". Jeżeli zatem u danej osoby stwierdzone zostanie tego typu schorzenie, stanowi ono chorobę zawodową w rozumieniu cytowanych przepisów. W niniejszej sprawie przeprowadzone u skarżącego badanie audiometryczne wykazało niedosłuch obustronny typu odbiorczego. W orzeczeniu lekarskim [...] Ośrodka Medycyny Pracy w [...] stwierdzono, że analiza dokumentacji lekarskiej wykazała, że audiogram wykonany przed zakończeniem pracy zawodowej nie spełnia kryteriów do rozpoznania choroby zawodowej. Powyższe oraz czteroletni okres, który upłynął od zaprzestania narażenia zawodowego nie pozwalają z przeważającym prawdopodobieństwem na rozpoznanie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy stwierdzanym obecnie niedosłuchem a warunkami pracy. Uzupełniając dodatkowo uzasadnienie swego orzeczenia [...] Ośrodek Medycyny Pracy w [...] pismem z dnia [...] .2003r. wskazał, że analiza dokumentacji medycznej Z. M. z czasów jego aktywności zawodowej i na jej zakończenie wykazała jedynie niedosłuch audiometryczny bez upośledzenia narządu słuchu w zakresie jego społecznej wydolności. Stwierdzono zatem tylko objaw, a nie chorobę. Powołano się również na nowe Rozporządzenie w sprawie chorób zawodowych z 30.07.2002r., które wskazuje 2-letni czasokres, w jakim można orzekać związek przyczynowy pomiędzy hałasem w miejscu pracy a zawodowym uszkodzeniem słuchu. W przedmiotowym natomiast przypadku osłabienie słuchu stwierdzone w 4 lata po ustaniu narażenia zawodowego, nie może być uznane za spowodowane narażeniem zawodowym. Ponowne badania lekarskie przeprowadzone przez Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] doprowadziły do wydania orzeczenia, w którym potwierdzono opinię MOMP w [...] uznając, że występujące u Z. M. schorzenia nie spełniają kryteriów do uznania ich zawodowej etiologii. Odnośnie choroby słuchu stwierdzono, że przesunięcie progu słuchu określone dla częstotliwości 1000, 2000, 4000 Hz po odjęciu poprawki na wiek wynosi: UP-19 dB, UL-19 dB. Stwierdzany badaniem stan narządu słuchu nie powoduje skutków zdrowotnych uzasadniających rozpoznanie choroby zawodowej. Słuch społecznie wydolny. Uzupełniając dodatkowo uzasadnienie, Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] podtrzymał swe stanowisko, że mimo istnienia u Z. M. narażenia na hałas stwarzającego ryzyko wystąpienia uszkodzenia słuchu, nie zaobserwowano obecnie skutków biologicznych narażenia w postaci uszkodzenia narządu słuchu dającego podstawę do rozpoznania choroby zawodowej. Stwierdzone przesunięcie progu słuchu może być skutkiem również innych przyczyn, np. infekcji wirusowo-bakteryjnych, działaniem ubocznym leków, zaburzeń ukrwienia narządu słuchu np. w przebiegu miażdżycowego stwardnienia tętnic, itp. Orzekające w sprawie organy administracyjne, odmawiając uznania rozpoznanego u skarżącego ubytku słuchu za chorobę zawodową, uznały te orzeczenia lekarskie za zasadne, podtrzymując ich argumentację. Tymczasem w utrwalonym orzecznictwie Sądu Najwyższego, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok SN z 4 czerwca 1998r., sygn. akt III RN 36/98, OSNAPiUS 1999r., nr 6, poz. 192; także wyrok z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) przyjęty został pogląd, że brak jest podstaw prawnych do wyłączenia z pojęcia choroby zawodowej "uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu", ze względu na stopień uszkodzenia słuchu. Takiego ograniczenia omawianej choroby nie przewidywały obowiązujące w chwili wydawania zaskarżonej decyzji przepisy prawa materialnego, wskazując jedynie ogólnie, że chorobą zawodową jest "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu". Każde zatem uszkodzenie słuchu przekraczające fizjologiczne uszkodzenie słuchu związane ze starzeniem się organu słuchu jest chorobą zawodową, jeżeli wywołane jest hałasem występującym w środowisku pracy. Przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracyjne nie precyzowały także czasokresu od ustania zatrudnienia, w ciągu którego możliwe było stwierdzenie istnienia związku przyczynowego pomiędzy chorobą a narażeniem zawodowym. Regulacja taka została wprowadzona dopiero cyt. Powyżej Rozporządzenime Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, które w dacie orzekania nie miało zastosowania do niniejszego postępowania. Dlatego też zapadłe w niniejszej sprawie decyzje zarówno organu II instancji, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały w ocenie Sądu z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Z tego powodu, stosownie do treści art. 145 §1 pkt 1 litera a, zostały one uchylone. Dodatkowo podnieść należy, że w przedmiotowej sprawie doszło także do naruszeń prawa procesowego. Zgodnie z treścią § 10 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych, podstawą wydania przez inspektora sanitarnego decyzji w sprawie choroby zawodowej jest orzeczenie lekarskie wydane przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i wyniki dochodzenia epidemiologicznego. Opierając się na orzeczeniach lekarskich, orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne stwierdziły, że skoro dwie upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki służby zdrowia nie znalazły podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, również inspektor sanitarny nie mógł wydać pozytywnej decyzji. Podnieść jednak należy, że przedmiotowe orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są w istocie opiniami w rozumieniu art. 84 §1 kpa (tak m.in. NSA w wyroku z 21 września 2001r., sygn. akt I S.A. 2870/00; z dnia 14 kwietnia 1999r., sygn. akt I S.A. 1931/98; z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) i jak każdy dowód winny być przez organ wszechstronnie ocenione. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa. Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywającego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym, bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone. Tymczasem w niniejszej sprawie orzeczenia lekarskie, pomimo podjętej przez organ administracyjny II instancji próby ich uzupełnienia, nadal nie spełniają wskazanych powyżej wymogów proceduralnych. Z powodów wskazanych powyżej są one sprzeczne z prawem materialnym. Jednocześnie nie można uznać, że w sposób wyczerpujący i przekonywujący uzasadniają one treść dokonanego rozpoznania. Zastrzeżenia budzą np. zbyt lakoniczne bo jednozdaniowe uzasadnienia nie rozpoznania chorób zawodowych z poz. 2, 4, 6 i 14 wykazu, a także bardzo enigmatyczne stwierdzenie, że rozpoznane przesunięcie progu słuchu może być skutkiem również innych przyczyn, np. infekcji wirusowo-bakteryjnych, działaniem ubocznym leków, zaburzeń ukrwienia narządu słuchu np. w przebiegu miażdżycowego stwardnienia tętnic, itp. Takie stwierdzenie nie jest wystarczające dla obalenia domniemywanego związku przyczynowego pomiędzy schorzeniem, a szkodliwymi warunkami pracy. Wobec powyższego przyjąć należy, że decyzje organów obu instancji zapadły bez należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 §1 kpa. Przeprowadzone zatem w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne było dotknięte wadami. Powyższe uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowią zatem przesłankę do uchylenia decyzji obu instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej, uwzględniając w tym zakresie zawarte powyżej wskazówki Sądu. Dopiero wydane w oparciu o takie postępowanie rozstrzygnięcie nie będzie obarczone wadami prawnymi. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.