II SA/Kr 730/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Iwona Niżnik - Dobosz po rozpoznaniu w dniu 10 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. W. na postanowienie Wojewody z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1/ uchyla zaskarżone postanowienie 2/ zasądza od Wojewody na rzecz E. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Starosta [...] decyzją z dnia 14 marca 2019 r., znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym oraz budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej wraz z urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą techniczną tj. (instalacja energetyczna zalicznikowa z szafki pomiarowej zlokalizowanej w granicy działki do budynku, instalacja wodociągowa z projektowanej studni wierconej, utwardzenie terenu) na dz. ewid. ozn. nr [...] położonej w miejscowości L. W., Gmina L.. Od tej decyzji odwołanie wniósł E. W., I. J., J. J. i F. M.. W odwołaniach zarzucono organowi l instancji wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w okoliczności braku prawa do dysponowania terenem na cele budowlane przez inwestorów. Wojewoda postanowieniem z dnia 16 maja 2019 r. nr [...] działając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 K.p.a. i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stwierdził niedopuszczalność wniesionych odwołań. W uzasadnieniu organ wskazał, że postepowanie odwoławcze rozpoczyna się od badania przesłanek formalnych warunkujących dopuszczalność wniesienia odwołania. Na tym etapie postępowania wstępnego organ odwoławczy obowiązany jest ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią istnienie negatywnych przesłanek do uznania dopuszczalności odwołania, kodeks postępowania administracyjnego przewiduje wydanie aktu administracyjnego, który kończy ostatecznie postępowanie zarówno wstępne jak i całe postępowanie odwoławcze. W takim przypadku organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania (art. 134 K.p.a.). Dla niniejszej sprawy istotne znaczenie ma szczególna sytuacja dotycząca podziałów ewidencyjnych. Decyzją z 14 września 2006 r. Wójt Gminy N. T. zatwierdził projekt scaleniowy gruntów. Decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, który został uchylony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z 28 lutego 2007r. Kolejno SKO decyzją z 21 maja 2008 r. utrzymało zaskarżoną decyzję scaleniową w mocy, skutkiem czego decyzja scaleniowa stała się ostateczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie 24 sierpnia 2011 r. uchylił decyzję scaleniową, stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Wyrok stał się prawomocny 18 października 2013 r., wskutek oddalenia skargi na ten wyrok przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zarówno w doktrynie jak i judykaturze powszechnie przyjmuje się, że uchylenie decyzji administracyjnej wywołuje skutki tylko na przyszłość (ex nunc). Oznacza to, że uchylenie decyzji administracyjnej powoduje wstrzymanie dalszego jej wywierania wpływu na stan prawny, niemniej skutki dotychczasowe nie ulegają wzruszeniu. Wskazana decyzja scaleniowa wywarła dalekosiężne skutki w postaci między innymi wykonania nowego operatu geodezyjnego i założenia nowych ksiąg wieczystych, co dotyczy ok. 95% (tj. kilka tysięcy) nieruchomości objętych procesem scalenia. Sytuacja ta spowodowała cywilny stan prawny w świetle, którego nie jest jasne kto aktualnie pozostaje właścicielem tych realności. W tym stanie rzeczy organ l instancji podjął się wydania decyzji z 14 marca 2019 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego, którego projekt zagospodarowania terenu został sporządzony na palimpsestowej mapie do celów projektowych. Uprawniony geodeta naniósł na niej zarówno dotychczasowe podziały i numery działek ([...]), jak i nowe, wynikające z decyzji scaleniowej. Jednocześnie granice nowej działki nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], określają obszar objęty inwestycją. Organ l instancji określił krąg stron postępowania uwzględniając aktualnego właściciela. Wpis do księgi wieczystej jest orzeczeniem sądu cywilnego, którego treść wiąże wszystkie inne sądy oraz organy (wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt l OSK 1909/15). Z ustaleniem ksiąg wieczystych wiążą się domniemania, co do prawdziwości stanu prawnego wynikającego z treści ksiąg wieczystych: domniemanie, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym oraz domniemanie, że prawo wykreślone nie istnieje (art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece). Domniemania są wzruszalne, niemniej z zasadny domniemanie upraszcza każde postępowanie dowodowe, ponieważ zwalnia z obowiązku przeprowadzenia dowodu na okoliczność wynikającą z domniemania, z drugiej strony przerzuca ciężar dowodu wykazania stanu odmiennego na osobę przeczącą domniemaniu. Wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 842/09 uchylający decyzję scaleniową nie obala domniemania wynikającego z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Wobec powyższego organy administracji architektoniczno-budowlanej rozpatrując sprawy związane z zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na budowę są związane domniemaniami wynikającymi z ksiąg wieczystych, a zwłaszcza tym, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Organ administracyjny prowadzący postępowanie dotyczące takiej nieruchomości nie ma kompetencji do weryfikowania skutków uchylenia decyzji scaleniowej w odniesieniu do konkretnej nieruchomości. Konsekwencją powyższego jest powinność kierowania się przez organy administracji architektoniczno-budowlanej w celu weryfikacji prawidłowości i zgodności z prawem złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - treścią ksiąg wieczystych. Zgodnie z powyższą analizą stanu własności należy wyjaśnić, że inwestorzy 14 listopada 2018 r. zawnioskowali o pozwolenie na budowę planowanej inwestycji na działce nr [...]. Stosownie do treści art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, załączyli do wniosku oświadczenie z 10 listopada 2018 r. o posiadanym prawie do dysponowania wskazaną działką na cele budowlane z tytułu własności. Z zasady postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę jest postępowaniem, które może być prowadzone wyłącznie na wniosek inwestora. W tym stanie prawnym organ l instancji miał obowiązek rozstrzygać, ponieważ był związany treścią wniosku o pozwolenie na budowę. Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 K.p.a.). Natomiast stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 ustawy). Odwołujący się, wywodzący swój interes w sprawie z faktu, iż byli właścicielami działek po scaleniu wchodzących w skład działki nr [...], objętej planowaną inwestycją, zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla tej działki, nie są aktualnie jej właścicielami. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że obiekty budowlane (budynek mieszkalny jednorodzinny i garaż) na działce nr [...] objętej planowaną inwestycją są usytuowane w odległościach od jej granic od 4,10 m do 16,68 m oraz planuje się wysokość budynku 8,97 m. Parametry te powodują oddziaływanie planowanej inwestycji, w świetle przepisów warunków technicznych, wyłącznie na terenie działki pozostającej własnością inwestora. To samo dotyczy usytuowania miejsca postojowego, miejsca gromadzenia nieczystości stałych i planowanej studni do poboru wody. Działka znajduje się na stoku o znacznym nachyleniu (ok. 2,50 m wysokości na długości ok. 30 m), niemniej z projektu zagospodarowania wynika, że w pasie ok. 4 m wzdłuż najniżej usytuowanej granicy nie planuje się zmiany sposobu zagospodarowania terenu mogącej mieć wpływ na sposób odprowadzenia wód opadowych na teren sąsiedni. Zatem należy stwierdzić, że inwestycja planowana na tej działce nie powoduje ograniczenia zagospodarowania i użytkowania sąsiednich nieruchomości (art. 3 ust. 20 ustawy), których właścicielami, użytkownikami wieczystymi lub zarządcami (art. 28 ust. 2) są inne osoby poza inwestorem. Oznacza to, że odwołujący nie posiadają interesu prawnego w sprawie pozwolenia na budowę inwestycji na działce nr [...] w L. W. . Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł E. W. podnosząc, że WSA w Krakowie jednoznacznie orzekł, że w sytuacji gdy decyzja scaleniowa została uchylona przez sąd poprzedni właściciele stają się stronami postępowania, tym samym WSA w Krakowie uznał ich prawo do składania odwołań od wydanych decyzji budowlanych. Tymczasem organ bezprawnie pozbawił skarżącego prawa strony postępowania. W konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest kontrola legalności postanowienie organu II instancji stwierdzające niedopuszczalność odwołania E. W.. W ocenie organu interes, jaki w postępowaniu wywodzi skarżący tj. to, że część działki objęta zamierzeniem inwestycyjnym stanowiła jego własność przed scaleniem dokonanym decyzją, która prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2011 r. II SA/Kr 842/09 została wyeliminowana z obrotu prawnego jest bez znaczenia, albowiem zgodnie z treścią księgi wieczystej właścicielem tego terenu jest inwestor a organ tymi zapisami jest związany, co wynika z domniemań zawartych w ustawie o księgach wieczystych i hipotece. Ponadto organ wskazał, iż oddziaływanie projektowanej inwestycji zamyka się w granicach działki objętej zamierzeniem. Stanowisko to w ocenie sądu jest wadliwe. Przede wszystkim stwierdzić należy, iż tak w orzecznictwie jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, iż przesłanki niedopuszczalności odwołania obejmują przyczyny zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Podstawowe przyczyny niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej to: nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie decyzji), niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym czy też wyczerpanie toku instancji. Podmiotowy charakter mają natomiast przyczyny w postaci oczywistego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej oraz niezdolności odwołującego się do czynności prawnych. Wskazać jednakże należy, iż o oczywistym braku legitymacji odwoławczej można mówić jedynie wtedy, gdy ustalenie takie ma wymiar obiektywny i nie wiąże się z oceną interesu prawnego składającego odwołanie. Przepis art. 134 k.p.a. nie może bowiem stanowić podstawy do rozstrzygnięcia, że odwołujący się nie jest stroną postępowania administracyjnego. Twierdzenie wnoszącego odwołanie, że decyzja organu I instancji dotyczy jego interesu prawnego, podlega weryfikacji w toku postępowania odwoławczego i w razie jej negatywnego wyniku, organ odwoławczy winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. a nie stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 5 lipca 1999 r. OPS 16/98. orzekł, iż "stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W uzasadnieniu tej uchwały NSA wyraził pogląd, iż "prawo do wnoszenia odwołań (art. 127-140 k.p.a.) jest rozwinięciem wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Cechy charakterystyczne systemu instancyjnego sprowadzić można, po pierwsze, do totalności, co oznacza, że każde rozstrzygnięcie może być skontrolowane; po drugie, do wnioskowości, czyli sytuacji, w której tylko wskutek inicjatywy uprawnionego podmiotu (strony lub osoby działającej na prawach strony) może zostać uruchomione postępowanie przed organem wyższej instancji; po trzecie, inicjatywa uprawnionego podmiotu, co należy stanowczo podkreślić, ma prowadzić do procesowego sposobu rozpoznania sprawy. Zgoda zatem na dopuszczalność wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. oznaczać będzie akceptację dla gabinetowego rozstrzygania w trybie pozaprocesowym, z jednoczesnym wyłączeniem ustanowionych w postępowaniu administracyjnym gwarancji ochrony praw strony. Mówiąc inaczej, przyjęcie takiej koncepcji oznacza niczym nieusprawiedliwione odstępstwo od modelowych cech systemu instancyjnego. Ustalenie interesu prawnego powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ pierwszej instancji wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem zgodnie z art. 136 k.p.a." Pogląd ten podzielany przez sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę był wielokrotnie powtarzany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przytoczyć tu należy przede wszystkim wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r. II OSK 942/2005 ONSAiWSA 2007/2 poz. 50 w którym orzeczono, iż stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa w związku z art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2000 r. Nr 106 poz. 1126 ze zm.) w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 49 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. 2003 r. Nr 80 poz. 718), następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Wydając postanowienie o niepuszczalności odwołania przyczyn podmiotowych i wskazując na brak przymiotu strony przez wnoszącego odwołanie E. W., organ dopuścił się naruszenia zasad, o których mowa w wyżej cytowanej uchwale. Pozaprocesowe rozstrzygnięcie organu II instancji ograniczające się jedynie do stwierdzenia, iż jedynie inwestorowi przysługuje przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, jest wadliwe. Zaprzeczenie, że skarżącemu przymiot strony skarżącemu przysługuje mógł organ odwoławczy dokonać (mowa tu o formie a nie o merytorycznej poprawności) jedynie w decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Nieprawidłowym jednakże jest stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, a to z uwagi na brak oczywistości zaistnienia tej okoliczności Wychodzi to być może poza ramy niniejszego postępowania, w którym stwierdzono, iż organ odwoławczy wadliwie zastosował środek procesowy, ale wobec wyrażonego przez organ stanowiska, którym uzasadniał podjęte rozstrzygnięcie, stwierdzić należy, iż w ocenie sądu w składzie rozpoznającym niniejszą, sprawę stanowisko to było wadliwe. Wprawdzie przepis art. 28 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm. dalej; ustawa) stronami, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, absurdem jednak byłoby przyjęcie, iż status ten nie przysługuje właścicielowi terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym, który nie jest inwestorem, szczególnie, jeżeli sprzeciwia się temu zamierzeniu, kwestionuje prawdziwość złożonego przez inwestora oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane i co istotne - powołuje się na racjonalne, sprawdzalne argumenty. Odmowa przyznania statusu strony takiemu podmiotowi tj. podmiotowi składającemu odwołanie w tzw. terminie otwartym, naruszałaby konstytucyjne zasady dotyczące nie tylko ochrony własności, ale też państwa prawa. Taka odmowa narusza też regułę, o której mowa w 7 k.p.a. Stanowi ona, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jeżeli organ nie zweryfikował lub też zweryfikował wadliwie oświadczenie inwestora o dysponowaniu przez niego nieruchomością na cele budowlane, a dowołanie składa podmiot, który merytorycznie i wiarygodnie oświadczenie to kwestionuje, to nierozpoznanie tego odwołania w jakiejkolwiek formie tj. czy to poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania czy to umorzenia postępowania odwoławczego z powołaniem się jedynie na zapisy ujawnione w księdze wieczystej przejawia się jako działanie nieprawidłowe. Domniemanie, o którym mowa w art. 3 ust 1 i 2 z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece jest domniemaniem obalanym. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 października 2011 r. I OSK 1738/10 domniemania z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece są domniemaniami iuris tantum i jako takie mogą być obalone przez przeciwstawienie im dowodu przeciwnego albo w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym albo w każdym innym postępowaniu, w którym ocena prawidłowości wpisu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy obalaniu tego domniemania można korzystać ze wszelkich środków dowodowych (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2017 r. I OSK 503/16). Pogląd ten wyrażony jest także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z dnia 21 lipca 2004 r. SK 57/20030) i Sądu Najwyższego. Dla przykładu powołać się można na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 kwietnia 2006 r. IV CSK 177/05 w którym wskazano, iż domniemanie zgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 u.k.w.h.) może być obalone przez przeprowadzenie dowodu przeciwnego albo w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym albo w każdym innym postępowaniu, w którym ocena prawidłowości wpisu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu. Prezentowany wyżej pogląd podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, aczkolwiek świadomy jest, iż kwestia ta w orzecznictwie rozstrzygana jest także w sposób odmienny (vide; wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2019 r. I OSK 1141/16, z dnia 30 sierpnia 2019 r. I OSK 1079/16) Wydaje się, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę kwestia czy inwestor dysponuje nieruchomością na cele budowlane, tym samym czy podmiot składający odwołanie nie jest faktycznym właścicielem (w całości lub części) nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym powinna być przez organ wnikliwie weryfikowana tym bardziej, jeżeli organ ma wiedzę, że istnieją fakty, które skutkują tym, że treść księgi wieczystej może nie oddawać rzeczywistego stanu prawnego danej nieruchomości. W niniejszym postępowaniu organ odwoławczy nawet nie zbadał, czy rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych w stosunku do działki objętej postępowaniem nie została wyłącza w trybie, o którym mowa w art. 8 ustawy o księgach wieczystych i hipotece tj. poprzez dokonanie wpisu ostrzeżenia (art. 62613 § 1 K.p.c.) czym naruszył też art. 7 K.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c a także 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.