II SA/Kr 731/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie: Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędzia WSA Mirosław Bator Protokolant: Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2014 r. sprawy ze skargi "B" J. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia 12 marca 2014 r., znak: [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych skargę oddala. Starosta decyzją z 31.01.2014 r. na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z 7.07.1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409) na wniosek [....] zgłosił sprzeciw dla zgłoszenia robót budowlanych: "obejmujących remont ściany w budynku pawilonu usługowo-handlowego typu [...], usytuowanego na działkach numer nr nr [....] w obrębie ewidencyjnym C. w j. ewid. C. - miasto (w miejscowości C., w gminie C. , przy ul [....] )". W uzasadnieniu organ podał, że wnioskiem z [....] .2014r. Inwestor dokonał zgłoszenia opisanych wyżej robót budowlanych. Organ przytoczył treść art. 28, art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz definicję remontu określoną w art. 3 pkt 8 ustawy. Wskazał, że przedstawiony przez inwestora zakres robót polegający na częściowej rozbiórce istniejącej ściany, a następnie wykonanie przesuwnej ściany typu [...] zamocowanej do istniejących elementów konstrukcyjnych, której technologia pozwala na jej dowolne otwieranie lub zamykanie, tworząc tym samym nowy otwór, nie może być potraktowany jako remont, ponieważ nie stanowi odtworzenia stanu pierwotnego - którym jest "pełna" ściana. Zaplanowane wykonanie ścian modułowych nie stanowi remontu lecz przebudowę, a to z tego względu, że następuje zmiana parametrów użytkowych budynku. Rodzaj i zakres robót budowlanych objętych zgłoszeniem wykracza zatem poza zakres art. 29 ust. 2 pkt. 1 Prawa budowlanego. Przedmiotowa inwestycja nie mieści się w kategorii inwestycji wymienionych w art. 29 - 30 Prawa budowlanego i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. J.L. wniósł odwołanie od ww. decyzji, domagając się jej uchylenia. Odwołujący się argumentował, że definiując pojęcie remontu ustawodawca nie zawarł żadnych ograniczeń w zakresie zastosowanych materiałów, co oznacza, że nie ma zakazu wykonywania remontu z użyciem elementów ściennych w systemie typu [...]. Wojewoda [....] decyzją z 12.03.2014 r., znak: [....] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję mocy. W uzasadnieniu organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji. Wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych. Oznacza to, że przeprowadzenie remontu m. in. obiektu budowlanego w świetle art. 30 ust. 1 pkt 2 wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Cytując definicję remontu określoną w art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane organ II instancji wyjaśnił, że remont dotyczy czynności wykonywanych na już istniejącym obiekcie budowlanym. Polegają one na przywróceniu stanu początkowego budowli, z zastrzeżeniem, że nie może być to bieżąca konserwacja. Ustawa dopuszcza użycie innych materiałów od tych, które zostały zastosowane wcześniej. Natomiast art. 3 pkt 7a ustawy określa rozumienie pojęcia przebudowa odwołując się do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych. Ustawa nie wyjaśnia takich pojęć jak parametry techniczne bądź użytkowe. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego słowo parametrem technicznym i użytkowym będą wszelkie wielkości (wyrażone w jednostkach miary, wagi itp.) elementów użytkowych (np. drzwi, dachu) i technicznych (np. ciężar konstrukcji, odporność przeciwpożarowa), które występują w przypadku danego obiektu budowlanego. Przy wykonywaniu prac remontowych, w których będą wykorzystywane inne materiały niż obecnie zastosowane, również ulegną zmianie ww. parametry. Oczywistym jest, że już użycie odrębnego budulca, warunkuje inne właściwości obiektu, ze względu na wykorzystany materiał, gdyż każdy posiada indywidualne cechy. Zatem w związku z powyższym ze zmianą wybranych parametrów technicznych wiąże się zarówno pojęcie przebudowy jak i remontu. Przenosząc te uwagi na grunt sprawy organ odwoławczy podniósł, że przedmiotem zgłoszenia jest wymiana fragmentu ściany budynku. Jak wynika z dokumentacji rysunkowej znajdującej się w aktach sprawy, obiekt składa się m. in. ze słupów nośnych występujących w rozstawie co 6,60 m, które zostały obudowane blachą stalową ocynkowaną trapezową wraz z płytami z wełny mineralnej. Cała konstrukcja został usztywniona m. in. stężeniami ściennymi wprowadzonymi w wybranych polach. Zgłaszane prace budowlane, będą polegały na wymianie części ściany pomiędzy dwoma słupami na ścianę typu [...]. Analiza i porównanie ww. materiałów wskazuje, że nastąpi zmiana parametrów technicznych przedmiotowego odcinka ściany. Przy czym podstawową i zarazem kluczową informacją w przypadku przedmiotowego zgłoszenia jest fakt, że ściana po przeprowadzeniu zamierzenia budowlanego ma być ruchoma. Biorąc pod uwagę okoliczność, zgodnie z którą pierwotnie ściana została zaprojektowana jako statyczna, nie można zakwalifikować planowanego zamierzenia jako remontu, gdyż zmiana funkcji elementu (powstanie pewnego rodzaju brama) nie prowadzi do odtworzenia stanu pierwotnego. Ściana mobilna generowałaby obciążenia ruchome wytwarzane przez jej przesuw. Ponadto praca całej konstrukcji odbywałaby się w dwóch stadiach. Pierwsze to takie, w którym obciążenia zmienne (głównie wiat) oddziaływałyby przy ścianie "zamkniętej" - co jest analogiczne do stanu przed planowanymi pracami, a drugie to wpływ wiatru przy "otwartej" ścianie. Zatem planowana inwestycja nie jest remontem, a sama mobilność fragmentu ściany nie została uwzględniona w obliczeniach statyczno- wytrzymałościowych całego budynku. Ponadto ze względu na funkcję osłonową wykorzystanego materiału istotnym parametrem jest ciężar ściany. Organ odwoławczy wskazał, że zapoznał się z materiałami zawierającymi opis parametrów ściany typu [...] udostępnionymi na stronie producenta, z których wynika, że ciężar modułu ściany mieści się w zakresie 35 - 55kg/m2, co zależy od dźwiękoszczelności oraz samego rodzaju elementu. Inwestor nie podał modelu ani też żadnej charakterystyki mobilnej ściany, którą planował zainstalować. W dokumentach nie została również przedstawiona charakterystyka ściany istniejącej, a obecny wachlarz ofert na rynku nie pozwala jednoznacznie stwierdzić na podstawie podanego w zgłoszeniu materiału masy elementu. Zatem nie można rozstrzygnąć, czy ciężar własny wymienianych elementów ściennych przekazywany na słupy jest do siebie zbliżony. Jednocześnie organ II instancji zaznaczył, że nie wystąpił o uzupełnienie akt sprawy o wskazane informacje, gdyż nie miało by to wpływu na rozstrzygnięcie sprawy ze względu na zmieniony charakter ściany. Konkludował, że inwestycja z powodu zmiany funkcji nie może zostać zakwalifikowana jako remont w rozumieniu art. 3 pkt. 8 Prawa budowlanego, gdyż mobilność zgłaszanej ściany powoduje zmianę oddziaływania na całą konstrukcję, którego specyfika może być uwzględniona tylko w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. J. L. wniósł skargę na decyzję Wojewody [....] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, polemizując ze stanowiskiem przedstawionym w zaskarżonej decyzji. Argumentował, że zgłoszenie dotyczy remontu, nie przebudowy, albowiem polegać będzie na otworzeniu stanu pierwotnego. Użyty materiał nie ma znaczenia. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ja decyzji organu I instancji. Wojewoda [....] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalność administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. W pierwszej kolejności trzeba podnieść, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane w związku ze złożeniem przez J.L. działającego jako przedsiębiorca [....] zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających - jak określono w zgłoszeniu z 27 stycznia 2014 r. – na prowadzeniu robót budowlanych "obejmujących remont ściany w budynku pawilonu usługowo-handlowego typu Mrówka" na działkach nr: nr [....] obręb miasto C. w C. przy ul [....] ". Zgodnie z treścią art. 28 ust. l ustawy z 7.07.1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. 2010 Nr 243. poz. 1118 ze zm. ) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepis art. 29 ust.2 pkt 1 pkt Prawa budowlanego stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, natomiast zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego – wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W kontrolowanej sprawie sporny jest charakter zgłoszonych robót budowlanych polegających – jak wynika z dołączonego do zgłoszenia opisu zakresu i sposobu prowadzenia robót budowlanych na rozebraniu części ściany istniejącego budynku pawilonu usługowo-handlowego przy ul. [....] , a następnie wykonaniu ruchomej ściany modulowej w systemie typu [...]. Roboty te w ocenie skarżącego stanowią remont z użyciem innych materiałów, natomiast zgodnie ze stanowiskiem organu zgłoszone roboty stanowią przebudowę, na którą wymagane jest pozwolenie na budowę. Zgodnie z przepisem art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę Wnosząc sprzeciw wobec zgłoszonego zamiaru wykonania robót budowlanych, orzekające w kontrolowanej sprawie organy wskazały, że zgłoszone roboty budowlane nie stanowią remontu ale przebudowę ponieważ wykonanie ściany modułowej spowoduje zmianę parametrów technicznych i użytkowych istniejącego budynku. Zgodnie bowiem z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego przez remont należy rozumieć wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym, a zgodnie z art. 3 ust. 7a cyt. ustawy przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W ocenie Sądu stanowisko organów należy uznać za zgodne z przepisami prawa, gdyż wykonanie w miejscu istniejącej sztywnej ściany budynku pawilonu usługowo-handlowego ściany modułowej spowoduje zmianę jej parametrów technicznych i użytkowych. W sprawie niesporne jest bowiem, że ściana typu [...] będzie wykonana z innych materiałów niż dotychczasowa ściana, co oznacza zmianę parametrów technicznych, ale nadto modułowy charakter ściany typu [...] zmieni parametry użytkowe istniejącego obiektu, który w części gdzie do tej pory była sztywna ściana będzie miał ścianę, którą będzie można "rozsuwać". A zatem po wykonaniu będzie to ściana, która również będzie pełnić funkcję otworu drzwiowego, a to oznacza, że będzie to inna funkcja niż dotychczasowa. Zgłoszona do wykonania ściana będzie powodować inne obciążenia związane z użyciem innych materiałów i innej konstrukcji jej montażu, ale przede wszystkim będzie pełnić także inną funkcję co w konsekwencji oznacza, iż jej wykonanie nie będzie stanowić remontu, ale przebudowę. W tej sytuacji należy uznać, że inwestor nie może wykonać planowanych robót w oparciu o dokonane zgłoszenie robót budowlanych. Podkreślenia wymaga również, że organ I instancji, wydając decyzję, w której zgłosił sprzeciw dla przedmiotowych robót budowlanych zachował termin, o którym mowa w przepisie art. 30 ust. 5. Jak bowiem wynika z przedłożonych akt administracyjnych sprawy zgłoszenie zostało doręczone organowi w dniu 27 stycznia 2014 r., decyzja została wydana w dniu 31 stycznia 2014 r. i doręczona skutecznie inwestorowi w dniu 4 lutego 2014 r. a zatem przed upływem 30 dni od dnia zgłoszenia. Biorąc pod uwagę powyższe – w ocenie Sądu organy rozstrzygające w niniejszej sprawie słusznie uznały, iż zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowalnych polegających na wykonaniu modułowej, ruchomej ściany na długości 6, 60 m. w przedmiotowym budynku przy ul. [....] w C. w miejscu istniejącej ściany sztywnej musi skutkować wniesieniem sprzeciwu do tego zgłoszenia oznaczającym brak zgody organu administracji architektoniczno- budowlanej na przystąpienie do realizacji zamierzonych robót. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku