II SA/Kr 731/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara –Dubiel WSA Iwona Niżnik- Dobosz (spr.) Protokolant: starszy sekr. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2018 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość skargę oddala. Wojewoda decyzją z dnia 27 marca 2018 r. (znak: [...]), na podstawie: - art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 121 z późn. zm. – dalej jako: u.g.n.), - art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.) w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), po rozpatrzeniu odwołania W. K. od decyzji Starosty [...] z dnia 10 stycznia 2018 r. (znak: [...]), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia 10 stycznia 2018 r. (znak: [...]), Starosta [...] po rozpoznaniu wniosku W. K. orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako dz. ewid. nr [...] o pow. 0,0241 ha, położoną w obrębie J., jedn. ewid. B., zajętą pod drogę powiatową nr [...]) relacji J. – granica województwa – ([...]) – ul. [...] w J. . Odwołanie od ww. decyzji wniosła W. K. wyrażając niezadowolenie z pozbawienia jej odszkodowania za część dz. nr [...] o pow. 0,0241 ha zajętej pod drogę nr [...]) relacji J. [...] – ul. [...]. Odwołująca się podniosła, że ww. nieruchomość stanowiła jej własność (scheda po przodkach), za którą opłacała cały czas podatek. Ponadto zdaniem odwołującej się, ustawy z dnia 19.05.2011, 29.02.2012, 1.03.2013, czy 11.04.2013, na które powoływał się Starosta należało uznać za krzywdzące. Wojewoda rozpatrując odwołanie oraz całość materiału dowodowego zebranego w sprawie na wstępie wyjaśnił, że organ rozpatrujący odwołanie może orzekać jedynie w granicach sprawy, będącej przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji, co oznacza, iż badając sprawę może on kontrolować i odnosić się tylko do tego, co było przedmiotem decyzji organu I instancji, na którą wniesiono odwołanie. W dalszej kolejności organ odwoławczy powołując się na treść art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną wskazał, że jedną z przesłanek warunkujących możliwość ubiegania się o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość stanowiło dochowanie terminu do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie takiego odszkodowania przez właściciela nieruchomości, tj. pomiędzy 1 stycznia 2001 r. a 31 grudnia 2005 r., który to termin nie został w przedmiotowej sprawie dochowany. Organ II instancji podkreślił bowiem, że W. K. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za ww. nieruchomość dopiero w dniu 14 maja 2013 r., a w związku z tym uchybiła ona terminowi określonemu w przywołanym przepisie. Wojewoda dodał przy tym, powołując się na ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych, że wszystkie przesłanki określone w ww. przepisie (w tym dochowanie terminu wystąpienia z wnioskiem przez właściciela nieruchomości) musiały być spełnione łącznie, co oznaczało, że brak spełnienia chociażby jednej z nich - jak w przedmiotowej sprawie - powodował niemożność ustalenia i wypłacenia odszkodowania. Tym samym zwrócono uwagę, że skoro w rozpoznawanej sprawie stwierdzono uchybienie przez odwołującą się ww. terminowi złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania, to należało orzec o odmowie jego ustalenia i wypłaty za wyżej opisaną nieruchomość. Jednocześnie podkreślono, że faktu uchybienia terminu nie usprawiedliwiała okoliczność braku wiedzy, tj. znajomości przepisów obowiązujących, ustawowych terminów wnoszenia żądań dotyczących wypłaty odszkodowania. W tym zakresie podniesiono bowiem, że termin określony w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. był zawitym terminem prawa materialnego, który ograniczał w czasie dochodzenie lub inną realizację praw podmiotowych, zaś jego skuteczny upływ powodował wygaśnięcie określonego prawa podmiotowego lub niemożliwość jego realizacji, co – jak zaznaczono – znajdowało również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Dodano również, że ww. termin do złożenia wniosku ze względu na swój charakter, niezależnie od zaistniałych okoliczności faktycznych i prawnych, nie podlegał przywróceniu na zasadach określonych w przepisach k.p.a., a także, że przepisy normujące przedmiotową materię nie przewidywały również sytuacji, w której wniosek dotyczący odszkodowania mógłby zostać złożony w późniejszym terminie niż wskazany w powołanej wyżej ustawie, tj. po 31 grudnia 2005 r. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że art. 73 ww. ustawy nie nakładał na organy administracji publicznej obowiązku zawiadamiania podmiotów uprawnionych do otrzymania odszkodowania o obowiązujących przepisach prawa. Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy podniósł, że decyzją z dnia 20 czerwca 2016 r. (znak: [...]) Wojewoda potwierdził nabycie przez Powiat O. z dniem 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa własności nieruchomości oznaczonej jako dz. nr [...] o pow. 0,0241 ha, zajętej pod drogę powiatową nr [...]) relacji J. – granica województwa – ([...]) – ul. [...] w J. , stanowiącej na dzień 31 grudnia 1998 r. własność W. K.. Zaznaczono, że powyższe rozstrzygnięcie stało się ostateczne w następstwie przeprowadzonego postępowania odwoławczego i wydania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa decyzji z dnia 26 października 2017 r. (znak: [...]). Dodatkowo Wojewoda powołując się na pogląd prawny przedstawiony w orzeczeniu z dnia 15 września 2009 r. (sygn. akt P 33/07) przez Trybunał Konstytucyjny, podtrzymany następnie w orzeczeniu z dnia 19 maja 2011 r. (sygn. akt K 20/09), a dotyczący regulacji art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. wskazał, iż Trybunał uznał, że wniosek byłego właściciela nieruchomości o odszkodowanie miał dwojaki charakter. Podkreślono bowiem, że z jednej strony stanowił on oświadczenie byłego właściciela wskazujące na chęć domagania się przez niego odszkodowania za wywłaszczenie, zaś z drugiej strony stanowił on żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania. Zaznaczono przy tym, że dla samego zgłoszenia roszczenia odszkodowawczego, stanowiącego oświadczenie o skorzystaniu z prawa do odszkodowania, nie było potrzebne wcześniejsze uzyskanie decyzji wojewody. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania w kwestii obciążeń publicznoprawnych ponoszonych przez strony za przejętą działkę, organ odwoławczy wyjaśnił, że nie dotyczyły one przedmiotowego postępowania i pozostawały bez wpływu na rozstrzygnięcie w rozpoznawanej sprawie. Na marginesie Wojewoda dodał również, że w przypadku, gdy podatnik nadpłacił podatek od nieruchomości, poprzez jego płacenie w okresie, gdy nie był już właścicielem nieruchomości, posiadał on nadpłatę podatku. Podkreślono jednak, że zwrotu nadpłaconego podatku podatnik powinien domagać się od podmiotu, na rzecz którego niezasadnie dokonał wpłat. Dlatego też nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji, organ odwoławczy wskazał, iż należało uznać ją za prawidłową. Skargę na ww. decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżąca W. K., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżąca uzasadniając swoją skargę wskazała, że nie brała ona udziału w dokonywaniu rozgraniczenia dz. nr [...]. Podkreśliła przy tym, że w dniu 24 października 2013 r., podczas dokonywanych pomiarów zastrzegła do protokołu, że nie przyjmuje okazanej jej granicy, gdyż w ocenie skarżącej projekt podziału nieruchomości był niezgodny ze stanem faktycznym i mapą geodezyjną obejmującą przedmiotowy teren. W ocenie skarżącej powyższe uniemożliwiało jej wystąpienie z roszczeniem o odszkodowanie w latach 2001-2005. Skarżąca podniosła również, że należąca do niej dz. nr [...] oznaczona jest w księdze wieczystej jako całość, zaś w przedmiocie jej podziału nie toczyło się żadne postępowanie. Stąd też, zdaniem skarżącej, nie mogło dojść do nabycia na mocy prawa działki, która uprzednio nie została wyodrębniona prawnie. Ponadto podobnie jak w odwołaniu skarżąca wskazała, że od zawsze opłaca podatek od nieruchomości za dz. nr [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych( Dz. U. z 2017, poz. 2188 t.j.), oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 t.j. - dalej jako: p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanego aktu, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. W myśl art. 145 p.p.s.a.: "§ 1. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach". Sąd jednak podkreśla w tym miejscu, że w świetle zaś art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Przedmiotem kontroli jest Sądu jest decyzja Wojewody z dnia 27 marca 2018 r. (znak: [...]) wydana po rozpatrzeniu odwołania W. K. i utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 10 stycznia 2018 r. (znak: [...]), która organ po rozpoznaniu wniosku W. K. orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako dz. ewid. nr [...] o pow. 0,0241 ha, położoną w obrębie J., jedn. ewid. B., zajętą pod drogę powiatową nr [...]) relacji J. – granica województwa – ([...]) – ul. [...] w J. . Skarga jest nieuzasadniona i jako taka podlega w całości oddaleniu. Materialnoprawnym wzorcem kontroli jest m.in. treść art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, Dz.U.1998.133.872, zgodnie z którą: "1. Nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. 2. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, wypłaca: 1) gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, 2) Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg. 3. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody. 3a. Jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, wydając decyzję, o której mowa w ust. 3, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości. 4. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. 5. Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem". W kontrolowanej sprawie kwestią sporną są skutki prawne wynikające z treści art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Skarżąca pomija, że skutek prawny w postaci przejścia prawa własności nieruchomości - pozostającej w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiącej ich własności, a zajętej pod drogi publiczne - na rzecz Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego następuje z mocy ustawy, a więc niezależnie od przejawów woli, czyli zgody podmiotów zainteresowanych. Z tym przejściem z mocy ustawy prawa własności, w okolicznościach jak wyżej, ustawodawca powiązał prawo do odszkodowania dla podmiotu pozbawianego z mocy ustawy prawa własności przedmiotowej nieruchomości, z tym jednym zasadniczym zastrzeżeniem, że odszkodowanie, o którym mowa powyżej będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości - tylko i wyłącznie na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Jednocześnie ustawodawca wyraźnie i jednoznacznie stwierdził, że po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Normy te zostały wprowadzone do obiegu prawnego i istnieje ustawowe domniemanie powszechnej znajomości prawa opublikowanego, podanego do publicznej wiadomości. Prawo to obowiązuje powszechnie niezależnie od stanu świadomości, co do jego bytu, podmiotów prawa. W kontrolowanej sprawie mamy zatem do czynienia z sytuacją, w której bezsporne jest, że prawo własności nieruchomości przeszło bezpośrednio z mocy ustawy na rzecz Powiatu [...], jednak sam wniosek o odszkodowanie, co też jest bezsporne, został wniesiony w dniu 14 maja 2013 r. (k. 1 akt administracyjnych organu I instancji) z przekroczeniem terminu zawitego, materialnoprawnego, w związku z czym także z mocy ustawy roszczenie wygasa. W kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją administracyjnoprawną, w której niekorzystne dla skarżącej skutki wynikają bezpośrednio z mocy bezwzględnie wiążących norm prawa administracyjnego a kontrolowana decyzja organu II instancji jedynie te skutki prawne wobec skarżącej wiążąco "deklaruje" i konkretyzuje. Bezwzględnie wiążący charakter norm prawa administracyjnego jako prawa publicznego polega na tym, że ani organ stosujący prawo, czyli wydający kontrolowaną decyzję, ani adresat tego aktu stosowania prawa nie mogą modyfikować treści bezwzględnie wiążących norm prawa administracyjnego. A zatem w realiach kontrolowanej sprawy kontrolowane organy nie mogły uwzględnić spóźnionego wniosku skarżącej o odszkodowanie bo tak stanowią normy bezwzględnie wiążącego prawa administracyjnego. Okoliczności podniesione przez skarżącą w skardze, jak i przez jej pełnomocnika z urzędu na rozprawie w WSA w Krakowie nie mają bezpośredniego wpływu na pierwszorzędną, relewantną i bezsprzeczną dla sprawy okoliczność przekroczenia przez skarżącą terminu do wniesienia wniosku o odszkodowanie i także nie mogą w świetle obowiązującego prawa na dzień wydania kontrolowanych decyzji stanowić przyczyny uwzględniającej przywrócenie tego terminu, gdyż ww. termin jest terminem wskazanym w normach materialnych, merytorycznych prawa administracyjnego i nie podlega przywróceniu ani na wniosek, ani z urzędu. Podnoszona przez skarżącą okoliczność, że w dniu 24 października 2013 r. podczas dokonywanych pomiarów zastrzegła do protokołu, że nie przyjmuje okazanej jej granicy, gdyż w ocenie skarżącej projekt podziału nieruchomości był niezgodny ze stanem faktycznym i mapą geodezyjną obejmującą przedmiotowy teren - w żaden sposób nie uniemożliwiała jej faktycznie ani prawnie, w ocenie Sądu - wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie w ustawowym terminie, w latach 2001-2005. W kontrolowanej sprawie jest bowiem bezsprzeczne, że decyzją z dnia 20 czerwca 2016 r. (znak: [...]), której bytu prawnego skarżąca nie neguje, Wojewoda potwierdził nabycie przez Powiat O. z dniem 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa własności nieruchomości oznaczonej jako dz. nr [...] o pow. 0,0241 ha, zajętej pod drogę powiatową nr [...]) relacji J. - granica województwa - ([...]) – ul. [...] w J. , stanowiącej na dzień 31 grudnia 1998 r. własność W. K.. Powyższe rozstrzygnięcie stało się ostateczne w następstwie przeprowadzonego postępowania odwoławczego i wydania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa decyzji z dnia 26 października 2017 r. (znak: [...]). Powołując się na pogląd prawny przedstawiony w orzeczeniu z dnia 15 września 2009 r. (sygn. akt P [...]) przez Trybunał Konstytucyjny, podtrzymany następnie w orzeczeniu z dnia 19 maja 2011 r. (sygn. akt K 20/09), a dotyczący regulacji art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. trzeba zaznaczyć zdaniem Sądu, iż Trybunał uznał, że wniosek byłego właściciela nieruchomości o odszkodowanie miał dwojaki charakter. Z jednej strony stanowił on oświadczenie byłego właściciela wskazujące na chęć domagania się przez niego odszkodowania za wywłaszczenie, zaś z drugiej strony stanowił on żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania. Zaznaczono przy tym, że dla samego zgłoszenia roszczenia odszkodowawczego, stanowiącego oświadczenie o skorzystaniu z prawa do odszkodowania, nie było potrzebne wcześniejsze uzyskanie decyzji wojewody. W ocenie Sądu kontrolowana decyzja organu II instancji i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są prawidłowo uzasadnione i zgodne z obiektywnym porządkiem prawnym obowiązującym na dzień ich wydania. Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.